финансовый контроль. кур фин контроль. 1. 2 Виды, формы и методы проведения финансового контроля
 Скачать 375 Kb.
|
|
2.3 Современное состояние финансового контроля за рубежом Рассмотрим международный опыт осуществления государственного финансового контроля на примере Германии и Испании. При создании органов государственного финансового контроля в современной России был учтен организационный опыт финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой. В основном, это связано с тем, что за рубежом органы финансового контроля уже давно стали неотъемлемой составляющей демократического общества и обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Принципы финансового контроля сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977г. Хотя Лимская Декларация с точки зрения международного права не имеет обязательного характера, нельзя недооценивать ее влияния на развитие органов финансового контроля в различных странах. Международный опыт показывает, что в том или ином государстве, на различных уровнях власти достаточно эффективно функционируют органы финансового контроля и, в первую очередь, в бюджетно-финансовой сфере. Поэтому изучение европейского опыта осуществления государственного финансового контроля сегодня для нашей страны представляет несомненный интерес. В этой связи рассмотрим страну с государственным устройством, близким современной России – ФРГ, а также Испанию, унитарное государство. Особенностью осуществления государственного финансового контроля в Германии является тот факт, что основные правила функционирования финансовой системы этой страны закреплены в Финансовой конституции ФРГ, которая является самым крупным разделом основного закона немецкого государства. Этот документ регулирует отношения между федерацией, землями, общинами, гарантируя их устойчивость и предотвращая различные политические казусы (например, в результате смены кабинета). В этой стране с развитой рыночной экономикой государственный финансовый контроль осуществляется Федеральной счетной палатой и счетными палатами земель. Счетная палата является независимым органом финансового контроля, который занимает место между парламентом и правительством страны и является их помощником. Федеральная счетная палата контролирует как бюджетное финансирование и управление экономикой федерации и федеральными объектами особой важности, так и деятельность государственных предприятий, организации социального страхования, получающих государственные дотации. Палата может также контролировать учреждения, которые не входят в сферу компетенции федерации, но имеющие право управлять федеральными средствами. Федеральная счетная палата состоит из восьми отделов, название которых определены выполняемыми ими функциями: проведение ревизии счетов, бюджетного финансирования, контроль учреждений транспорта и связи, контроль оборонного бюджета, проверка объектов военного и гражданского строительства, проверки социальной сферы, контроль состояния подготовки кадров и эффективного управления экономикой, кураторство экономики и финансов. Основным признаком оценки деятельности Счетной палаты ФРГ является точность и эффективность. Современное состояние бюджетной системы и бюджетного устройства Германии нашло отражение в принятом в 1997г. законе «О дальнейшем развитии в сфере бюджетного права на федеральном и земельном уровнях». Процесс функционирования и взаимодействия институциональных структур, уполномоченных соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления на выполнение функций по поводу формирования, распределения и контроля за бюджетными, денежными средствами и обязательствами подразумевает работу системы бюджетного администрирования. Объектами бюджетного администрирования являются бюджетные финансовые ресурсы: федерального правительства, земельных правительств, коммун или общин (муниципалитетов). Субъектами бюджетного администрирования являются: финансовые органы (Министерство финансов и его органы на местах), органы денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения), органы государственного финансового контроля (Счетная палата ФРГ). Важнейшими видами доходов бюджетов всех уровней являются обязательные платежи (налоги, сборы, взносы). В связи с этим огромное значение имеет налоговый контроль. Уровень собираемости налогов в Германии составляет более 90% и уклонение от уплаты налогов является не типичным для этой страны. Это обусловлено тем, что к налоговым преступлениям, которые находятся в сфере уголовного преследования органами налоговой полиции, относятся: уклонение от уплаты налогов, контрабанда, подделка гербовых и акцизных марок, а так же укрывательство лиц, совершивших налоговое преступление. Эффективному налоговому контролю способствует развитая банковская система, высокий уровень компьютеризации налоговых служб, наличие соответствующей статистической и аналитической базы, а так же обмен информацией между различными фискальными службами и государственными инстанциями. При этом подчиненность налоговых, таможенных служб и налоговой полиции Министерству финансов способствует их тесному сотрудничеству и взаимодействию. В области финансового контроля в Германии наиболее значимо действует парламентский контроль. Имеется в виду, прежде всего функция государственного контроля, которая, в основном, сводится к контролю за соблюдением законодательства. Приведенные выше данные об организации финансового контроля относятся к стране наиболее близкой по федеративному устройству к Российской Федерации. Однако несомненный интерес в современных условиях может представлять организация финансового контроля и в унитарных государствах, особенно которые нечасто упоминаются в экономической литературе, например, в Испании. Испания имеет в своем составе 50 провинций, которые входят в 17 автономных областей. Глава государства – король, существующий строй – конституционная монархия. Финансовый контроль в этой стране осуществляют законодательный орган власти – Генеральные Кортесы (двухпалатный парламент) и исполнительная власть в лице Правительства Испании, Министерства экономики и финансов. Председатель Сената Испании является Президентом Счетной палаты с ее местными отделениями – независимого органа финансового контроля страны. Кстати, именно в Мадриде, столице государства находится штаб-квартира ЕВРОСАИ - Европейской организации высших контрольных органов. В Испании казначейские функции делят между собой Канцелярия заместителя секретаря по финансам (СФ) и Генеральный директорат казначейства (ГДК); оба являются подразделениями второго уровня в Министерстве финансов. В стране существует единый счет Казначейства в Центральном банке. Все поступления и выплаты по нему контролирует Генеральный директорат казначейства. Несмотря на то, что контроль за поступлениями на единый счет возложен на него, прямого участия в сборе налогов он не принимает за исключением некоторых неналоговых доходов. В части исполнения бюджета по расходам Казначейство устанавливает обязательный график месячных или квартальных выплат, оставляя за собой исключительное право — откладывать выплаты по некоторым категориям расходов. Контроль осуществляют отраслевые департаменты с учетом бюджетных ассигнований и графика наличных выплат. Объем, сроки и условия любого государственного заимствования определяет Генеральный директорат казначейства. На Канцелярию заместителя секретаря по финансам (СФ) возложены функции контроля за расходами и организации учета. СФ контролирует общее исполнение бюджета. Он готовит скользящий финансовый план на месячной основе и определяет бухгалтерские стандарты. За внутренний контроль и аудит СФ отвечает через своих финансовых контролеров. Бюджеты региональных автономных правительств и местных органов государственного управления не контролируются. Однако оба этих уровня зависят от государственных трансфертов и на них распространяются действующие правила заимствования. В стране действует государственная информационная система, за которую отвечает Министерство финансов через СФ. Все без исключения правительственные операции должны проходить через систему, которая регистрирует шесть различных этапов исполнения бюджета: бюджетные ассигнования, взятие обязательства, проверка, платежное требование, платежное поручение и фактическое выделение средств. Налоговый контроль осуществляет и непосредственно отвечает за сбор налогов в стране Налоговое управление, которое является отдельным подразделением Минфина. Оно собирает налоги через банковскую систему и выступает в роли государственной налоговой инспекции. Таким образом, рассмотрение деятельности органов государственного финансового контроля в европейских странах показывает, что эти органы, как правило, играют активную роль в управлении государственными финансами. Существующие органы государственного финансового контроля в большинстве своем независимы, а их деятельность является достаточно эффективной. В организации финансового контроля, в повседневной практике ее осуществления в экономически развитых государствах за рубежом есть много рационального, что можно было бы с успехом использовать в современной России. В этой связи имеет смысл обмен практическим опытом по различным вопросам финансового контроля как методического, так и прикладного характера. Ведь опыт функционирования и развития финансовых органов других стран, несомненно, полезен для молодой рыночной экономики России. Он показывает, что в РФ при прочих условиях необходимо создание государственной финансовой информационной системы, которая могла бы предоставить органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление ими./22/ 3 Проблемы и совершенствование финансового контроля в России 3.1 Основные проблемы финансового контроля Финансовый контроль как атрибут рыночной экономики стал создаваться в Российской Федерации сравнительно быстрыми темпами: на Западе счет идет на века, у нас - на годы и десятилетия. При этом некоторых его видов в социалистической экономике просто не существовало (аудит, общественный контроль), остальные (государственный, муниципальный, внутренний) подверглись радикальным преобразованиям. Частично по причине быстрого построения финансового контроля современного типа, частично из-за состояния отечественной экономической науки (были, конечно, и другие причины) системный подход при таком построении не применялся. Не ставились или ставились в явно недостаточной мере такие вопросы, как место финансового контроля в экономике, цели его создания и их иерархия, варианты создания, затраты и ожидаемый эффект, возникающие сразу или впоследствии проблемы и т.д. Проблемы финансового контроля принято делить на методологические, технологические и пр. Первые связаны с методологическими вопросами финансового контроля в целом и отдельных его видов, технологические касаются тех трудностей, которые испытывают контролеры непосредственно при финансовой проверке и оказании сопутствующих услуг, прочие в соответствии с традициями классификации включают такие объекты, которые не вписываются в основные группы (например, создание глоссария терминов финансового контроля или перевод на русский язык новых версий международных стандартов). Конечно, деление проблем финансового контроля на методологические и технологические в значительной мере условно хотя бы потому, что многие проблемы находятся на стыке этих групп и без большой натяжки могут быть отнесены к любой из них. Это, например, определение уровня существенности или оценка рисков. Ущерб от неправильной идентификации таких проблем, если она впоследствии будет на базе тщательного анализа выявлена, по нашему мнению, невелик. Гораздо важнее при такой классификации (аналогично бухгалтерской инвентаризации), чтобы ни одна сколько-нибудь важная проблема не выпала из поля зрения. В Приложении В представлены основные методологические проблемы финансового контроля, а в Приложении Г - основные его технологические проблемы. Приведем некоторые комментарии к Приложениям В и Г. 1. В Приложениях указаны названия проблем, внутри большинства проблем выделены подпроблемы. Перечень последних в каждом конкретном случае не претендует на полноту и, естественно, может не исчерпывать проблему (тем не менее польза такого выделения представляется очевидной). 2. Такие вопросы, как проведение финансового контроля в условиях компьютерной обработки данных, компьютерный финансовый контроль, контроль малых экономических субъектов и т.п., не фигурируют в Приложении Г ни в качестве проблем, ни даже в качестве подпроблем. Эти вопросы должны освещаться в рамках указанных проблем с учетом той специфики, которую они вносят при решении рассматриваемой проблемы или подпроблемы. 3. Классификация, описание, да и само решение методологических и технологических проблем финансового контроля должны быть ориентированы на его прямые задачи. Сопутствующие услуги целесообразно рассматривать в ракурсе распространения на конкретные их виды результатов, полученных применительно к прямым задачам (в чистом варианте или с некоторой модификацией). Причина здесь - чрезвычайная разношерстность сопутствующих услуг, приводящая к тому, что чуть ли не единственным общим их свойством является то, что контрольным структурам разрешено оказывать такие услуги. И лишь там, где очевидна явная целесообразность одновременной ориентации на прямые задачи и сопутствующие услуги, стоит идти на их параллельное рассмотрение. В качестве примера назовем проблему экономики и статистики финансового контроля как сектора (позиция 5 Приложение В). 4. В Приложении Г технологические проблемы финансового контроля даны по существу без выделения специфических для отдельных его видов. Вообще же выделение специфических проблем нацелено в первую очередь на характер исследования. Например, место финансового контроля (позиция 1 Приложение В) или использование выборочного метода в финансовом контроле (позиция 3 Приложение Г) логично анализировать для всего финансового контроля в целом. 5. Перечисленные проблемы нередко пересекаются. Такой «перехлест» естественен и большого вреда в нем нет. Хуже, если окажется, что какие-то важные вопросы выпали из круга проблем, перечисленных в Приложениях В и Г. С учетом взаимосвязи финансового контроля и аудита рассмотрим некоторые проблемы. Заметим, что в Приложениях В и Г проблемы финансового контроля перечислены не по степени важности, а в основном по мере их затрагивания при построении концепции финансового контроля и создания аналогичных таблиц там. Ранжировать проблемы по важности - равно как и подпроблемы внутри проблем - затруднительно, да и вряд ли вообще целесообразно. Другое дело, что можно выделить из них группу самых актуальных; по нашему мнению, в такую группу для методологических проблем входят позиции 1, 5, 9, 11, 14, 17, 18, 27 Приложения В, а для технологических - позиции 1, 3, 4 Приложения Г. Проблема 1 Приложения В связана с исследованием места финансового контроля, исходящего из анализа системы функционирования экономических субъектов, а также его целей, прямых задач и др. Хотелось бы подчеркнуть, что исследование целей должно разделиться на три направления (в соответствии с тремя возможными трактовками термина "финансовый контроль" - наука, сфера деятельности, контрольное действие). Цели финансового контроля как науки мало чем отличаются от основных целей любой прикладной науки: теоретическое описание соответствующей сферы деятельности плюс подготовка предложений по улучшению ее функционирования. Целью финансового контроля как сферы деятельности является оценка степени соблюдения требований нормативных актов и т.п. и достоверности проверяемой отчетности (прямые задачи) и оказание тех сопутствующих услуг, к которым органы финансового контроля достаточно хорошо подготовлены (консультационные, экспертные и др.). Целью финансового контроля как контрольного действия является проверка конкретной ситуации в контролируемой организации. Иногда направленность такой проверки сформулирована заранее в общем виде, как, например, в аудите - там целью аудиторской проверки является оценка достоверности аудируемой бухгалтерской отчетности и соответствия порядка ведения бухгалтерского учета российскому законодательству. Все перечисленные цели финансового контроля нуждаются в подробном исследовании как в общем случае, так и применительно к отдельным видам и сегментам финансового контроля. Что касается его прямых задач, то возможности общего исследования по сравнению с сопутствующими услугами велики. Ведь при подробной программе аудита соответствия - будь то ревизия в Федеральном казначействе, обычная аудиторская проверка в частном секторе или многие обследования в рамках внутреннего контроля - он плотно пересекается с аудитом отчетности. Просто в разных видах и сегментах финансового контроля по-разному расставлены акценты: например, при аудиторской проверке в частном секторе упор делается на аудит отчетности (пользователям важнее знать, что бухгалтерская отчетность достоверна во всех существенных отношениях), а при ФК нередко важнее информация о финансовых нарушениях. Подпроблема 4 связана с исследованием места финансового контроля не в системе функционирования экономических субъектов, а среди секторов рыночной экономики (хотя иногда в порядке сравнительного анализа можно рассматривать его место и в социалистической экономике). При этом четко выделяются два направления исследований - теоретическое и прикладное. С позиций экономической теории финансовый контроль относится к инфраструктурным секторам, но, конечно, требуется значительно более подробное изучение данного вопроса. В рамках второго направления основным является вопрос о переносе результатов, полученных применительно к другим инфраструктурным секторам, на финансовый контроль. Например, указанный перенос представляется весьма продуктивным при анализе роли общественных объединений финансовых контролеров. Ведь подобные объединения существуют у нотариусов, юристов, банкиров, бухгалтеров и т.д., и трудно предположить, что здесь нельзя почерпнуть ничего полезного для финансового контроля. Тем более, что речь идет о переносе не только отечественного, но и зарубежного опыта, а он в перечисленных областях измеряется куда большими сроками, чем у нас. Заметим, что перенос идей, методов и результатов из других инфраструктурных отраслей (применительно, правда, не ко всему финансовому контролю, а лишь к аудиту). В качестве примера начального описания технологической проблемы приведем проблему 3 Приложение Г - использование выборочного метода в финансовом контроле. Она охватывает комплекс практических вопросов, касающихся применения выборочного метода в финансовой проверке. В рамках методологических проблем целесообразно рассматривать смысл понятий "проверяемая совокупность", "выборка" и т.п. (точнее, вопросы переноса их прототипов из теории вероятностей в финансовом контроле), общую постановку использования в нем вероятностных методов и пр. К методологическим проблемам следует отнести и отбор проверяемых объектов при составлении плана контрольных мероприятий - ведь согласно Лимской декларации высший контрольный орган страны использует при определении объектов проверки, как правило, выборочный метод. А вопросы, связанные с конкретным использованием выборочного метода в контрольной проверке, целесообразно рассматривать в рамках технологических проблем финансового контроля. Подпроблема 1 здесь заключается в анализе применимости выборочного метода, т.е. в решении вопроса, в каких ситуациях, когда целесообразно прибегать к данному методу, а когда - к сплошной проверке. Возможно, конечно, и сочетание этих подходов, в этом случае из изучаемой совокупности выделяются страты, проверяемые сплошным наблюдением, а оставшаяся часть исследуется выборочным методом. Практикующие финансовые контролеры заинтересованы в рекомендациях, когда и как такие страты выделять. При этом приходится решать, какие сегменты отчетности различных организаций тяготеют к выборочной проверке, как быть, если в изучаемой совокупности предполагаются редкие, но большие ошибки (ввиду специфики сегментов отчетности, возможности мошенничества и т.д.), когда рационально применять выборочный метод в сопутствующих услугах и т.д. Подпроблема 2 проблемы 3 из Приложения Г рассматривает такие вопросы, постановка и решение которых либо совсем не меняются либо меняются незначительно при переходе от прямых задач финансового контроля к сопутствующим ему услугам. В первую очередь - это определение объема выборки. Большие аудиторские фирмы, как правило, имеют для этого свои методики, но не публикуют их, считая обычно своим ноу-хау. Однако по отрывочным сведениям из литературы можно заключить, что зачастую эти методики не вполне корректны. Оставшаяся часть подпроблемы 2 представляется более простой, поскольку различные вопросы построения выборки в задачах финансового контроля при известном ее объеме и работы с ней рассмотрены как в литературе, так и в нормативных документах и менее дискуссионны среди специалистов. Это - репрезентативность выборки, стратификация проверяемой совокупности, случайный и систематический отбор в выборку, монетарное выборочное наблюдение и т.д. Тем не менее формулировка более подробных рекомендаций финансовым контролерам по перечисленным вопросам в различных ситуациях явно целесообразна. Приблизительно такова же ситуация и с распространением полученных по выборке результатов на всю проверяемую совокупность: есть ряд рекомендаций, но требуются более подробные и охватывающие различные случаи. В заключение отметим следующее. Базой для решения проблем финансового контроля должна стать, на наш взгляд, его концепция, а базой для решения проблем отдельных его видов - соответствующие частные концепции: концепция аудита, концепция государственного финансового контроля и т.д./24/ |