Статья. 1 Нормативноправовые аспекты организации проектной деятельности в органах власти
 Скачать 25.88 Kb.
|
|
1.2. Нормативно-правовые аспекты организации проектной деятельности в органах власти Будущее административного управления как на государственном, так и на муниципальном уровне принадлежит проектному подходу в противовес прочно вошедшему в практику процессному подходу1. При этом, проектная деятельность является довольно новым и не вполне освоенным подходом для отечественных муниципальных образований. В 1 Андросова В.Е., Равлюк И.В., Шахворостов Г.И. Специфика организации эффективной системы административного управления муниципалитета на основе проектного подхода // Регион: государственное и муниципальное управление. 2016. № 4 (8). С. 15. 24 работах исследователей, посвященных проектному управлению в муниципальных образованиях, и в рамках международных научных конференций по государственному и муниципальному управлению актуальным является вопрос отсутствия или низкого уровня проработанности нормативно-правовой базы организации проектной деятельности в органах местного самоуправления. Первостепенной задачей является разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей проектную деятельность в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Сегодня муниципальные образования, внедряя практику проектной деятельности, опираются на документы федерального уровня. Для повышения эффективности государственного управления, в целях внедрения и развития проектного управления в органах государственной власти, оптимизации использования ресурсов, обеспечения текущего контроля и прозрачности принятия решений 5 июня 2013 года был создан Совет по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в состав которого вошли представители органов государственной власти Российской Федерации, коммерческих организаций, научных и образовательных учреждений1. Основным нормативным документом, регламентирующим проектную деятельность в Российской Федерации, являлось Постановление Правительства Российской Федерации № 1050, которое было подписано 15 октября 2016 года2. В нем утверждено Положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации и Функциональная 1 Приказ Министерства экономического развития РФ от 5 июня 2013 года N 304 «О Совете по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации» 2 Постановление Правительства РФ от 15 октября 2016 г. N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации" 25 структура системы управления проектной деятельностью в Правительстве Российской Федерации. В 2018 году данное Постановление утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»1. Данное постановление уточняет подходы к организации проектной деятельности, объекты и субъекты управления, устанавливает последовательность действий, функции, полномочия и ответственность участников проектной деятельности в ходе инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения проектов. Так, в соответствии с актуальной нормативной правовой базой в системе органов исполнительной власти выстроена модель системы управления проектами. В рамках деятельности Совета по внедрению проектного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжением Минэкономразвития России № 26Р-АУ от 14 апреля 2014 г. утверждены методические рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти2. Методические рекомендации включают описание процессов и инструментов проектного управления, подходы, принципы и порядок внедрения проектного управления. В них приводится перечень базовых терминов, типовые шаблоны нормативных методических документов для их внедрения в органах исполнительной власти. Предписана надлежащая структура отчета по проекту, представлено Типовое положение по 1 Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 03.01.2019). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310151/ (дата обращения: 30.04.2020). 2 Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти: распоряжение Минэкономразвития России № 26Р-АУ от 14 апреля 2014 г. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrategy/201404181 (дата обращения: 30.04.2020). 26 управлению проектами, в котором определены принципы и порядок управления приоритетными и внутренними проектами. Разработана система управления мотивацией участников проектов. Предложена концепция организационной поддержки проектной деятельности путем создания проектных ролей, специализированных структурных подразделений и коллегиальных органов в рамках организационной структуры органа исполнительной власти1. Предлагаются такие структурные подразделения поддержки проектной деятельности, как Проектный комитет, Проектный офис, функциональные проектные офисы, проектные офисы на уровне отдельных проектов. В Методических указаниях представлены Типовые положения о Проектном комитете и Проектном офисе, представлена понятийная база проектного управления для обеспечения единообразия подходов в рамках проектного управления во всех органах исполнительной власти. Рассмотрим некоторые определения, представленные в Методических рекомендациях2: Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального результата в условиях временных и ресурсных ограничений. Проектный комитет – коллегиальный орган органа исполнительной власти, принимающий управленческие решения в части планирования и контроля деятельности на долгосрочный и среднесрочный периоды, контроль реализации проектов, достижения контрольных событий и показателей органа исполнительной власти. Проектный офис – подразделение, организующее планирование и контроль проектной деятельности, внедрение, административную поддержку 1 Аржанухин С.В., Макович Г.В. Управление проектами в муниципальных образованиях: монография / С.В. Аржанухин, Г.В. Макович. – М.: Издательский дом Академии Естествознания, 2018. – 81-82 с. 2 Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти, 2014 27 и развитие проектно-ориентированной системы управления в органе исполнительной власти. На основе Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти и Положения «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» субъекты Российской Федерации разрабатывают собственную нормативную базу с учетом региональной специфики и кадрового потенциала для организации проектного управления. Разработаны и внедрены стандарты управления проектами: ГОСТ 54869-2011 – «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»; ГОСТ 54840-2011 – «Проектный̆ менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов»; ГОСТ 54871-2011 – «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой»; ГОСТ 53892-2010 – «Руководство по оценке компетентности менеджеров проектов. Области компетентности и критерии профессионального соответствия»; ГОСТ 52807-2007 – «Руководство по оценке компентентности менджеров проектов»; ГОСТ 52806-2007 – «Менеджмент рисков проектов»; ГОСТ ИСО 21500-2014 – «Руководство по проектному менеджменту» переведенный ISO 21500:2012 Guidance on project management; ГОСТ Р ИСО 21504-2016 – «Управление проектами, программами и портфелем проектов. Руководство по управлению портфелем проектов» переведенный ISO 21504:2015 Project, programme and portfolio management – Guidance on portfolio management; ГОСТ Р 58305-2018 – «Система менеджмента проектной деятельности. Проектный офис»; 28 ГОСТ Р 58184-2018 – «Система менеджмента проектной деятельности. Основные положения». Проектная культура формируется на достаточно высоком уровне только в том случае, если чиновники обладают необходимым набором навыков и знаний по управлению проектами, созданы и применяются на практике единые стандарты, методология и терминология управления проектами, имеется значительный опыт ведения проектов и действуют процедуры его накопления1. Основным барьером на пути к организации проектной деятельности органами местного самоуправления в контексте нормативно-правового регулирования, можно назвать отсутствие унифицированной нормативноправовой основы организации проектной деятельности на муниципальном уровне. В настоящее время органы местного самоуправления при необходимости внедрения проектных практик ориентируются на нормативную основу конкретного субъекта РФ, если таковая имеется. Для дальнейшего развития нормативно-правовой базы проектного менеджмента в сфере государственного и муниципального управления необходимо дополнить существующие стандарты такими разделами, как управление рисками проекта, управление качеством проекта, управление коммуникациями проекта. В государственных стандартах необходимо определить понятие «эффективность проекта», в том числе понятие «эффективность государственных и муниципальных проектов», а также обозначить основной перечень показателей эффективности2. Важно разделить понятия эффективности и результативности проекта. Для дальнейшего развития нормативно-правовой базы, адаптированной именно под муниципальные образования, было бы целесообразно внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ, а также федеральный 1 Парчайкина Е.А. Нормативно-правовое регулирование проектного управления в органах власти // Сборник материалов IX международной очно-заочной научно-практической конференции. 2019 С. 29. 2 Парчайкина Е.А. Нормативно-правовое регулирование проектного управления в органах власти // Сборник материалов IX международной очно-заочной научно-практической конференции. 2019 С. 29. 29 закон от 06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 1.3. Практики организации проектной деятельности в муниципальных образованиях Российской Федерации В российских региональных органах исполнительной власти и государственных корпорациях существуют прецеденты успешной организации проектной деятельности, а также опыт создания проектных комитетов и проектных офисов. В Белгородской области были созданы проектные офисы не только на уровне субъекта федерации, но и на уровне муниципальных образований, проведены работы по утверждению нормативной базы, госпрограммы разбиты как портфели проектов с четкими показателями эффективности. Это наиболее яркий и первый пример успешного опыта организации проектной деятельности в России. При формировании организационной структуры проектов, создается группа управления и рабочая группа проекта на базе исполнителя проекта. Внедрением системы управления проектами возложено на Департамент кадровой политики Белгородской области, а функции центрального проектного офиса возложены на отдел организации проектного управления. При инициации проекта, заявка вносится в реестр проектных инициатив, закрепленный за Департаментом кадровой политики, после чего инициатива выносится на отраслевые экспертные комиссии, для принятия коллегиального решения о запуске проекта и принимается общая концепция реализации проекта, проект переходит на стадию планирования, которая отражается в утверждении установленных форм паспорта и календарного плана проекта. Уполномоченным органом области по разработке и внедрению системы управления проектами является департамент внутренней и кадровой политики Белгородской области, в лице отдела организации проектного управления. 30 Модель построения проектного управления, которая сегодня функционирует в Белгородской области, является результатом адаптации существующих принципов и требований современных практик проектного управления зарубежных стран1. Особенность модели – применимость ее как внутри органов власти, так и по отношению к проектам, реализуемым совместно с бизнес-сообществом2. Изменения в системе управления выражаются в непосредственном повышении прозрачности деятельности органов власти. А это в свою очередь ведет к созданию благоприятной административной среды, оптимизации и повышению качества предоставляемых услуг. Кроме того, снижаются инфраструктурные риски для инвесторов и приток инвестиций по приоритетным направлениям развития региона увеличивается. Управление проектами делится на четыре этапа: инициация, планирование, реализация и закрытие проекта. Порядок инициации проектов следующий. После оформления инициатором инициативной заявки она передается в департамент кадровой политики, где и происходит ее регистрация. Решение относительно каждой идеи (будущего проекта) принимается коллегиально на отраслевых экспертных комиссиях, после заседаний которых выносится соответствующий вердикт. Если он положительный, принимается общая концепция реализации проекта. Далее происходит планирование всего проекта, которое отражается в установленных формах – паспорте проекта и плане управления проектом. Сотрудники отдела организации проектного управления отслеживают внедрение проекта в жизнь. Необходимо отметить, что все проекты регистрируются в базе системы общего электронного документооборота «Электронное правительство Белгородской области», в которой работают все органы исполнительной власти, как на региональном, так и на муниципальном 1 Опыт организации проектной деятельности в органах власти Белгородской области. – Режим доступа: http://www.mineco04.ru/razvitie-predprinimatelstva-v-respublike-altay.pdf (дата обращения: 09.01.2019) 2 Котова Е. С. Реализация проектного управления в муниципальных образованиях Белгородской области // Молодой ученый. – 2019. – №2. – С. 224-228. – URL https://moluch.ru/archive/240/55515/ (дата обращения: 19.12.2019). 31 уровнях. По контрольным точкам отслеживается весь ход реализации проекта. Точечный контроль дает полную картину того, как идет внедрение проекта – с отклонениями или без них. В проектную деятельность вовлечено 30 региональных органов власти и 22 муниципальных образования области. За 6 последних лет реализации проектного подхода в области общее количество проектов составило более 2300, из них: - 500 проектов в разработке; - 850 проектов в реализации; - 950 проектов завершено; - 600 проектов регионального уровня; - 1700 проектов муниципального уровня1. Наиболее значимыми проектами среди экономических проектов являются: - строительство комбината по переработке мяса на базе «Ордена Трудового Красного Знамени колхоз имени Фрунзе» (1150 млн рублей); - создание производства готовых лекарственных препаратов (ООО «Пик-Фарма Лек») (750 млн рублей); - увеличение производственных мощностей завода по производству сыра ООО «Хохланд Руссланд» (500 млн рублей); - создание завода кормов для ценных пород рыб на территории Шебекинского района области (504 млн рублей). Среди социальных проектов выделяются: - внедрение Всероссийского физкультурно-спортивного комплекса «Готов к труду и обороне» (ГТО); - модернизация станций переливания крови в Белгородской области; - внедрение механизма сопровождения беременных женщин в период 1 Практика проектного управления в органах исполнительной власти, государственных органах Белгородской области. — Режим доступа: http://gosservice48.ru/sites/default/files/files/Презентации/Практикапроектногоуправленияв %20ОИВ.pdf (дата обращения: 09.01.2019). 32 от начала беременности до родов («Шаг за шагом вместе»). Среди организационных и технических проектов можно выделить такие проекты как: - формирование региональной модели государственного управления посредством народной экспертизы; - художественное оформление подъездов многоквартирных жилых домов (Яркая жизнь – наша жизнь!); - внедрение информационной системы управления государственными и муниципальными закупками; - модернизация геодезической деятельности ГУП «Белоблтехинвентаризация» с использованием геодезического оборудования GPS и ГЛОНАСС; - внедрение технологии no-till при производстве продукции растениеводства на территории Ровеньского района области. Одной из характерных черт проектного управления в Белгородской области является вовлечение большого числа государственных и муниципальных служащих в проектную деятельность. Так, доля служащих, участвующих в проектной деятельности составляет более 50%, а доля времени служащих, занятого в проектах составляет 15%1. Немаловажную роль при реализации проектного подхода в органах власти играет система мотивации. В Белгородской области система материальной мотивации функционирует довольно продолжительное время. В таблице представлены этапы развития материального стимулирования государственных и муниципальных служащих. Таблица 1.3 – Этапы развития материального стимулирования государственных и муниципальных служащих
1 Проектное управление в Белгородской области. — Режим доступа: http://bujet.ru/article/193742.php (дата обращения: 09.01.2019). 33
Продолжение таблицы 1.3.
Проектный премиальный фонд по итогам 2017 года сформирован в объеме 31,3 млн руб., из которых 6,2 млн руб. направлено на повышение премии за выполнение особо важных и сложных задач, 2,1 млн руб. – средства, образовавшиеся после отмены региональной оценки эффективности деятельности, 23 млн руб. – фонд Губернатора (резервный фонд). Следует отметить, что муниципальные проектные резервные фонды составили 40 млн рублей1. Кроме того, посредством присвоения и повышения государственным служащим рангов в сфере проектного управления осуществляется нематериальная мотивация. Можно также отметить, что в Белгородской области проведено масштабное обучение персонала теоретическим основам и методологии проектного управления. Так, за весь период реализации проектного подхода обучено проектному управлению: более 750 государственных гражданских 1 Проектное управление в Белгородской области. — Режим доступа: http://bujet.ru/article/193742.php (дата обращения: 09.01.2019). 34
управлении позволило достичь определенных положительных эффектов. Для общества, в целом, к таким эффектам можно отнести: - участие граждан в инициации и реализации проектов; - учет мнения жителей региона при принятии решений; - повышение качества предоставляемых услуг; - открытость и прозрачность, возможность осуществления контроля со стороны общества (через планирование по стоимости и срокам). Положительное влияние на инвестиционную открытость и качество инвестиционного климата регион получил за счет: - повышения прозрачности и результативности деятельности органов исполнительной власти области; - создания благоприятной административной среды; - снижения инфраструктурных рисков для инвесторов. А для органов власти полученные эффекты выразились в следующем: - повышение управляемости за счет контроля за распределением, выравниванием и расходованием ресурсов; - повышения детальности планирования и исполнения, мониторинга реализации проектов в режиме онлайн, оперативности принятия корректирующих действий; - сокращение сроков и повышение качества достигаемых результатов проектов и программ при тех же (неизменных) ресурсах;
взаимодействия с хозяйствующими субъектами за счет использования единых 1 Практика проектного управления в органах исполнительной власти, государственных органах Белгородской области. — Режим доступа: http://gosservice48.ru/sites/default/files/files/Презентации/Практикапроектногоуправленияв %20ОИВ.pdf (дата обращения: 09.01.2019). 35 подходов проектного менеджмента; - повышение плановости и прозрачности освоения бюджета; - перестройка мышления гражданского служащего, который перестает быть созерцателем и становится созидателем. В рамках распространения лучших практик проектного управления департамент проектного управления ХМАО-Югры представил свой опыт по организации проектной деятельности. Во всероссийском конкурсе «Проектный Олимп» он занял 1-ое место в номинации «Системы управления проектной деятельностью организации в органах власти». 2-ое место в номинации «Организация и деятельность проектных офисов в органах власти регионального и муниципального уровня и подведомственныхорганизациях». Проведенный анализ лучших практик внедрения проектной деятельности позволяет сделать следующие выводы: 1. Проектная деятельность более эффективна по достижению стратегических целей, чем программный и классический бюрократический подходы; 2. Важным звеном является координационный (управляющий) проектной деятельностью орган, который выделен в отдельную структуру, либо имеющийся орган, наделенный соответствующими полномочиями; 3. Работа по мотивированию и стимулированию сотрудников администрации должна иметь системный характер; 4. На первом этапе организации проектной деятельности необходимо создать положительный опыт реализации пилотных проектов с дальнейшим развитием и наращиванием количества проектов и уровня их сложности. 5. Технология организации проектной деятельности включает в себя следующие действия: назначение ответственного лица (органа исполнительной власти), наделенного полномочиями и ресурсами, разработка необходимых нормативно-регламентирующих документов системы проектной деятельности, внедрение системы стимулирования и обучения специалистов, запуск информационной системы, реализация пилотных проектов. Совершенствованию действующей системы проектного управления в муниципальных образованиях может способствовать аналогичным образом дополненная организационная база, перечень и содержание нормативноправовых документов, системный подход в повышении проектных компетенций и стимулировании сотрудников. |