1. Політикоправова система сучасного українського конституціоналізму поняття, принципи, зміст. Поняття та структура методології сучасного конституціоналізму
 Скачать 2.78 Mb.
|
|
Административно-правовой спор – это прежде всего спор о субъективном публичном праве, т.е. о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в его правоотношениях с административными органами как публичной властью и о публичных полномочиях этих органов в их отношениях с частными лицами. Коль скоро административная деятельность подчинена закону и реализуется на основе и во исполнение его, понятием «административно-правовой спор» объемлется, наряду со спором о субъективном праве административном, так называемый спор об объективной законности, т.е. «о нарушении законов, установленных в интересах публичных». Административный спор как отраслевая разновидность правовых споров в структурном плане включает, в сущности, те же элементы, что и споры в других отраслях права. Вместе с тем он отличается от этих споров по основаниям, субъектам и предмету, т.е. по своему содержанию, которое неразрывно связано со спецификой отношений, регулируемых административным правом. Основанием административно-правового спора являются административные правонарушения, т.е. нарушение субъективных публичных прав в отношениях «власть – подчинение», неправильное применение нормативных актов, регулирующих сферу публичного управления, нарушение их соответствия закону или актам большей юридической силы, а также специальная категория правонарушений – проступков, признаки которых определены КоАП для целей этого кодекса. Административно-правовой спор – это спор, возникающий из административно-правовых отношений, которые складываются в связи с осуществлением властных полномочий органами публичной администрации. Соответственно эти споры отличаются от гражданско-правовых по субъектному составу (наличие органа власти в качестве одного из обязательных участников), по сфере возникновения (публично-правовая в отличие от частноправовой), по характеру реализуемых органом публичной власти принадлежащих ему прав (административные споры – в связи с реализацией им публичных прерогатив, гражданско-правовые могут возникнуть по поводу осуществления этим органом имущественных прав). Значение понятия «административно-правовой спор»: смысл прилагательного «административно-правовой» не совпадает с его обычной смысловой нагрузкой, задаваемой административно-правовой наукой. В контексте действующего законодательства понятие «административно-правовой спор» охватывает споры, возникающие не только из непосредственно административно-правовых, но также из иных публично-правовых отношений (финансовых, налоговых, таможенных, антимонопольных, избирательных и т.д.). Совокупность этих споров в научной литературе довольно часто обозначается как публично-правовые споры. публично-правовые споры – «это установленная ЗУ процедура рассмотрения уполномоченными органами притязаний субъектов права по поводу их интересов, актов и действий публичного (общественного) характера». Они характеризуются следующими основными признаками:
В зависимости от предмета Ю.А. Тихомиров подразделяет их на споры: о недействительности актов органов государственной власти и местного самоуправления; о компетенции государственных органов и должностных лиц; по поводу защиты интересов государства; о защите коллективных интересов; по поводу реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме; в связи с нарушением прав граждан государственными органами; об ответственности сторон во внутригосударственных отношениях; межгосударственные споры. Отдельные авторы рассматривают понятия «публично-правовой спор», «управленческий спор», «административный спор» как взаимозаменяемые и, по сути дела, как синонимы. При этом они подразделяются: а) на вертикальные, характеризующиеся властностью и неравным объемом прав сторон в публично-правовом отношении, и б) горизонтальные, складывающиеся между сторонами, не связанными организационной соподчиненностью или юридической зависимостью. Такая классификация публично-правовых споров с практической точки зрения представляется малопродуктивной. В данной связи нельзя не вспомнить ставшую классической мысль. В современной литературе наблюдаются попытки разграничивать понятия «административные, управленческие, публично-правовые споры», которые «являются предметом в целом административно-юрисдикционной деятельности», и «административно-юстиционные споры», которые предлагается рассматривать в качестве предмета административной юстиции. К числу споров, обозначаемых новым понятием «административно-юстиционные споры», относятся только такие управленческие споры, которые возникают «по инициативе власть испытывающей стороны», т.е. споры, «инициированные подвластной стороной и поставленные пред судом, против публичного акта органа власти и управления, нарушающего субъективное право или охраняемый ЗУ интерес», с целью признания этого акта незаконным. Однако подобный подход представляется необоснованным и малопродуктивным. С одной стороны, он не соответствует мировой практике, где к предмету административной юстиции относятся также служебные споры, споры в связи с применением административных «репрессий» (наказаний), споры по поводу незаконного наложения административных наказаний, споры о компетенции между органами публичной администрации и т.д. С другой стороны, он необоснованно оставляет за пределами административной юстиции весьма значительное число споров, инициируемых в соответствии с ЗУ органами исполнительной власти против частных лиц. отличие публично-правовых от частноправовых споров заключается в двух моментах: материальном (содержании спора) и процессуальном (средства защиты). Материально-правовое условие, влияющее на правовую природу спора, – это его содержание. Так, спор между гражданами по поводу, например, наследства, носит гражданско-правовой характер, в то время как у спора между органом исполнительной власти и гражданином в связи с отказом последнему в регистрации его в качестве индивидуального предпринимателя публично-правовое содержание, а если быть более точным, то административно-правовое содержание (административный спор). Разница между приведенными видами споров заключается не столько в субъекте, участвующем в одном из этих споров, хотя это и немаловажный момент, сколько в сущности самого спора. Заметим, что еще более ста лет назад Н.М. Коркунов, проводя разницу между административной юстицией, которая должна была бы рассматривать публично-правовые споры, и гражданской юстицией, выражал ее как разницу между публичным и частным правом. Получается, что если с помощью процессуальных отношений реализуются частные правоотношения (гражданско-правовые, семейные, жилищные и т.д.), то имеют место частноправовые споры; если же процессуальные отношения способствуют осуществлению административных, финансовых, налоговых, бюджетных и иных публичных материальных правоотношений, то возникает публично-правовой спор. Значит, публично-правовой спор – это спор, в котором его содержание составляют вопросы публичных отраслей права. Например, спор, в котором содержанием являются вопросы финансового права, можно назвать финансовым публичным спором; налоговые вопросы – налоговый публичный спор и т.д. Соответственно при процессуальном обеспечении материальных административных отношений имеет место административный публичный спор. Как верно отмечают ученые, спор считается административным, если вопрос, составляющий содержание спора, является вопросом административного права. Суть спора отражает природу материального правоотношения, которое всегда первично по сравнению с процессуальным; «Материальное отношение и соответствующее ему процессуальное административно-правовое отношение составляют своего рода систему, своеобразную пару отношений». Значит, учитывая первичность материальных правоотношений по сравнению с процессуальными, призванными обеспечивать реализацию материальных правоотношений, можно утверждать, что материально-правовой аспект, характеризующий отличие публично-правовых от частноправовых споров, является основополагающим фактором, позволяющим разграничивать эти виды споров, в то время как дополняющим его обстоятельством можно назвать их процессуальное отличие. Например, при отказе органа исполнительной власти гражданину в регистрации права собственности на квартиру может возникнуть как административный спор, так и гражданско-правовой спор. Значит, лицу прежде, чем подавать заявление в суд, необходимо определиться с содержанием спора, с его сутью. Если орган исполнительной власти отказывает в регистрации права по процедурным моментам, то суд проверяет законность действия органа (его должностного лица) в порядке административного судопроизводства при разрешении административного спора. Если же отказ осуществляется по причине возможного отсутствия у лица данного права, то, стало быть, спор имеет частноправовой характер и лицу необходимо сразу обращаться за разрешением частноправового спора в порядке искового производства. Полагаем, именно в правовой природе спора заложено основополагающее отличие публично-правового спора от частноправового. Публично - правовой спор - установленная ЗУ процедура рассмотрения уполномоченными органами притязаний субъектов права по поводу их интересов, актов и действий публичного (общественного) характера. Как видно, в таком определении содержится несколько взаимосвязанных элементов, с помощью которых можно установить признаки публично - правовых споров и их предмет. А это отношения, во-первых, по поводу осуществления публичной власти в широком смысле, то есть деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также функционирования институтов прямой демократии. Во-вторых, отношения, связанные с участием граждан в управлении государственными и общественными делами. В-третьих, отношения по поводу обеспечения и защиты публичных интересов, включая "перерастание" частных интересов в общественные. обобщим их по предмету. Это споры: - о недействительности актов органов государственной власти и местного самоуправления; - о компетенции государственных органов и должностных лиц; - по поводу защиты интересов государства; - о защите коллективных интересов; - по поводу реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме; - в связи с нарушением прав граждан государственными органами; - об ответственности сторон во внутригос. отношениях; - межгосударственные споры. Все отрасли, образующие семью публичного права - конституционное, административное, финансовое, уголовное и другие, - содержат процедуры рассмотрения публичных споров. Они как бы предшествуют разрешению юридических коллизий и конфликтов. Кроме общих процедур, есть и специальные, например КоАП. Виникнення та вирішення таких конфліктних (спірних) ситуацій значною мірою регулюється нормами права, йдеться про правовий спір. Серед правових спорів особливе місце займають спори фізичних та юридичних осіб з органами державної влади та органами місцевого самоврядування при здійсненні ними владних повноважень. Адже особа, вступаючи у правовідносини з органами влади, перебуває у підпорядкуванні цим органам, які можуть визначати права та обов‘язки особи. Спори такого типу у Кодексі адміністративного судочинства України(далі – КАС України) названо публічно-правовими. Кодекс адміністративного судочинства до публічно-правових спорів, які розглядаються у порядку адміністративного судочинства відносить: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених КУ та ЗУ; 6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. Необхідно звернути увагу на те, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. передумови виникнення публічно-правового спору: 1) наявність юридичного конфлікту між суб’єктами правових відносин з приводу реалізації їхніх прав, здійснення обов’язків у сфері публічно-правових відносин; 2) наявність норм права, що встановлюють право особи звернутись до уповноважених ЗУ органів або застосувати інші способи для вирішення публічно-правового спору; 3) наявність механізму реалізації права особи на захист. Публічно-правовий спір є видом правового спору, для якого характерні наступні ознаки:
1. Публічно-правовий спір виникає з публічно-правових відносин. Найбільш характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення – публічно-правові відносини. Публічно-правові відносини – це передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов’язках їх учасників у різних сферах життєдіяльності суспільства, пов’язаних з реалізацією публічної влади. Наприклад, публічно-правовими є відносини у сфері оподаткування між фізичними особами-підприємцями та органами державної податкової служби. З іншого боку, якщо та ж сама фізична особа-підприємець уклала з органом податкової служби договір підряду на виконання ремонтних робіт у приміщенні цього органу, то відносини тут уже регулюються нормами цивільного права і є приватно-правовими. Як зазначалося вище, у публічно-правових відносинах закріплено підпорядкування особи органові публічної адміністрації. Таке підпорядкування означає, що одна сторона (орган) має владні повноваження, а інша – є об'єктом публічно-правового впливу. Однак треба мати на увазі, що підпорядкування у вказаних відносинах у жодному разі не може бути приводом для зловживання своїм владним становищем та повноваженнями з боку органу публічної адміністрації. Держава гарантує юридичну рівність суб‘єктів публічно-правових відносин перед ЗУ та судом. А органи публічної адміністрації повинні діяти на підставі визначених ЗУ процедур та не виходити за межі своїх повноважень. Також передбачена відповідальність за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність з боку органу публічної адміністрації. Водночас варто звернути увагу на те, що підпорядкування є обов’язковим не для всіх публічно-правових відносин. Існують публічно-правові відносини, у яких сторони діють на основі співпраці, що спрямована на виконання суспільно важливих функцій та реалізацію поставлених перед ними завдань. Наприклад, публічно-правовими є відносини, що виникають при укладенні чи виконанні адміністративних договорів. 2. Сторонами спору є суб’єкти публічно-правових відносин Сторонами публічно-правового спору можуть виступати:
Обов’язковим суб’єктом публічно-правових спорів є орган публічної адміністраціїабо ж спір виникає між двома такими органами. У кожному випадку виникнення правового спору за участю органів публічної адміністрації необхідно з’ясовувати, чи реалізовував вказаний орган владні управлінські функції у правовідносинах, що передували виникненню спору. Також треба підкреслити, що владні управлінські функції орган публічної адміністрації повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. Владні управлінські функції, що виконуються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень – це будь-які владні повноваження у рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, які не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя. Можна виділити такі групи владних управлінських функцій: 1) вироблення (формування) політики; 2) правове регулювання; 3) надання адміністративних послуг; 4) нагляд і контроль. Коротко зупинимося на вказаних групах владних управлінських функцій. Вироблення (формування) політики спрямоване на правове вирішення проблем, що виникають у процесі суспільного життя. Наслідком такої діяльності органів публічної адміністрації є правове регулювання, що полягає у прийнятті підзаконних нормативно-правових актів. Наприклад, місцева рада розробляє та приймає правила забудови відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Процедури з надання адміністративних послуг покликані забезпечити реалізацію прав громадян у відносинах з органами публічної адміністрації. Адміністративні послуги можуть надаватись шляхом видання акта уповноваженого органу, що встановлює конкретні права та обов’язки фізичної чи юридичної особи, або в іншій формі, передбаченій законом. Адміністративними, зокрема, є такі послуги:
При здійсненні останньої групи владних управлінських функцій – нагляду і контролю – орган публічної адміністрації втручається у реалізацію прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб. Наприклад, Державна санітарно-епідеміологічна служба перевіряє відповідність санітарним нормам продуктів харчування, що виготовлені на конкретному підприємстві. Підсумовуючи, зазначимо, що важливою характеристикою публічно-правових спорів є особливий суб‘єктний склад. Проте таку характеристику не можна застосовувати без врахування інших ознак. Тобто, між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та органами публічної адміністрації, з іншого, можуть виникати як публічно-правові, так і приватно-правові спори. Для розмежування їх послуговуються іншими ознаками та критеріями. 3. Сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу Основним критерієм, який визначає сферу публічно-правових відносин, а отже і сферу виникнення публічно-правових спорів, є публічний інтерес. У загальних рисах публічний інтерес можна визначити як необхідність забезпечити блага, які мають важливе значення для суспільства чи територіальної громади. Зокрема, публічний інтерес може полягати у створенні кращих умов для фізичних та юридичних осіб з метою реалізації їх прав та обов’язків. До прикладу, забороняючи будівництво підприємства, що негативно впливатиме на стан навколишнього природного середовища, орган публічної адміністрації повинен створити умови для повноцінної реалізації конституційного права на безпечне для життя і здоров’я довкілля усім мешканцям відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Таким чином, зміст публічного інтересу проявляється у забезпеченні прав, свобод й інтересів фізичних і юридичних осіб та виконанні обов’язків контролю з боку публічної адміністрації за дотриманням цих прав. 4. Предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів публічно-правових відносин Найчастіше публічно-правовий спір виникає стосовно рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, якими порушено права, свободи та інтереси фізичних чи юридичних осіб. Рішення органу публічної адміністрації можуть бути видані у формі нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії. Нормативно-правові акти – це рішення, дію яких поширено на невизначене коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Правові акти індивідуальної дії – рішення, дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і є актом одноразового застосування норм права. Дії органу публічної адміністрації розглядають як його активну поведінку, що може мати вплив на права, свободи, інтереси фізичних чи юридичних осіб. Бездіяльність органу публічної адміністрації – це пасивна поведінка, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної чи юридичної особи. Як приклади можна назвати такі види протиправної бездіяльності органу публічної адміністрації: неприйняття рішення за заявою особи чи неприпустиме зволікання з прийняттям такого рішення, нереагування на звернення громадянина, неоприлюднення нормативно-правового акта. Відповідно до пункту 3 статті 2 КАС України рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації мають бути прийняті (вчинені): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України; 2) з використанням повноваження з метою, із якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення ді 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Отже, особа, у разі оскарження рішення, дії чи бездіяльності органу публічної адміністрації до суду у позовній заяві має право посилатись на порушення вказаним суб’єктом будь-якої з перелічених вимог. І навіть, якщо фізична чи юридична особа цього не зробила, суд під час розгляду вказаного виду спорів повинен перевіряти відповідність рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації всім зазначеним вимогам. Указані ознаки дають можливість відмежовувати публічно-правові спори від приватно-правових. За критерієм предмету спору, публічно-правовими є спори, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації (наприклад, відмова у видачі ліцензії суб‘єкту підприємницької діяльності) або іншого суб'єкта публічно-правових відносин (наприклад, дії кандидата у народні депутати у процесі здійснення ним передвиборної агітації). У приватно-правових спорах предмет вимоги зумовлений зацікавленістю особи в отриманні певного матеріального чи нематеріального блага, наприклад, у поверненні майна з чужого незаконного володіння. З’ясовуючи питання про наявність чи відсутність публічно-правового спору за критерієм суб’єктного складу, необхідно брати до уваги правовий статус суб’єктів спору у відносинах, що передували виникненню правового спору. Якщо у відносинах, з яких виник спір, орган публічної адміністрації уповноважений вирішувати питання про права та обов’язки фізичних та юридичних осіб, то такий спір є публічно-правовим. Наприклад, Управління пенсійного фонду вирішує питання про призначення та перерахунок пенсій фізичним особам, тобто вирішує питання про їх права та обов’язки. Спори, що виникатимуть із вказаних правовідносин, будуть стосуватися неправомірності рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації з приводу призначення чи перерахунку пенсії особі і належать до публічно-правових. З іншого боку, Управління пенсійного фонду для забезпечення основної діяльності може здійснювати закупівлю товарів, робіт чи послуг. У таких правовідносинах відсутні владні управлінські дії цього органу публічної адміністрації, що виступає юридично рівною стороною у договорі. Тому і спори, що виникають з таких правовідносин, є приватно-правовими. Додатково, при з’ясуванні питання про наявність публічно-правового спору можна також аналізувати інтерес, який реалізується у конкретних правовідносинах. Якщо спір переважно зумовлено реалізацією публічного інтересу (під яким ми розуміємо пропорційне врахування інтересів фізичних та юридичних осіб, територіальної громади, держави та суспільства), то його треба віднести до публічно-правового. І навпаки, якщо інтереси учасників є передусім приватними, то і спір буде приватно-правовим. Ще раз зазначимо, що названий критерій може бути лише додатковим з огляду на складність самої категорії «публічний інтерес», визначення сутності якої потребує окремого дослідження. Підсумовуючи, зазначимо, що цей короткий огляд сутності публічно-правових спорів є лише одним із перших кроків у цьому напрямі. Майбутня практика діяльності органів публічної адміністрації та судів дозволить чіткіше сформулювати ознаки публічно-правових спорів та критерії їх відмежування від приватно-правових. Лише для розгляду публічно-правових спорів у порядку адміністративного судочинства характерні принципи офіційного з’ясування всіх обставин справи, активна роль суду в дослідженні доказів, а для розгляду окремих видів публічно-правових спорів – презумпція вини відповідача тощо. Необхідно відмежувати публічно-правовий спір від публічно-правових відносин, які виникають у зв’язку з його розглядом судом у порядку адміністративного судочинства. Публічно-правові спори можуть бути вирішені з використанням альтернативних способів, зокрема медіації, переговорів тощо. |