Муниципальное управление объектами. 1. Теоретические аспекты исследования управления муниципальной собственностью
 Скачать 6.52 Mb.
|
 Рисунок 2.- Задачи муниципальных органов власти[22]  Как видно по данным на рисунке 2, основные задачи муниципальных органов власти осуществлять интересы местного населения на основе приоритетности данных интересов и ограничение вмешательства вышестоящих уровней государственной власти по вопросам управления муниципальной собственностью.Органы местной власти в условиях рыночной экономики играют двойственную роль: с одной стороны, они способствуют с помощью издания различных нормативных актов формированию эффективной рыночной среды, с другой – являясь полноправным участником рыночных отношений, обеспечивают выполнение хозяйственных функций, что является главной особенностью системы управления муниципальной собственностью. Выступая собственником имущественного комплекса муниципального образования, местные органы власти осуществляют выполнение соответствующих функций по управлению данным имуществом посредством комитетов и департаментов, опираясь на требования, предъявляемые общественным характером этого имущества: во-первых, реализация объектов собственности с помощью конкурса; во-вторых, передача коммерческим организациям государственного и муниципального имущества во временное управление.    Средства практической реализации управленческих решений, которые помогают добиваться поставленных перед муниципалитетом целей, являются инструментами управления муниципальной собственностью. Среди инструментов управления выделяют две подгруппы, представленные на рисунке 3. Рисунок 3 Инструменты управления муниципальной собственностью Эффективное функционирование системы управления муниципальной собственностью возможно при наличии достоверной и полной информации о составе, структуре и состоянии отдельных ее объектов и их комплексов. С этой целью местные администрации создают необходимые информационные системы и устанавливают порядок учета муниципального имущества.  Основные методы управления муниципальным имуществом, которые позволяют органам местного самоуправления принимать обоснованные решения, представлены на рисунке 4. Рисунок 4 Основные методы управления муниципальным имуществом, позволяющие органам местного самоуправления принимать обоснованные решенияВ отношении имущества, которое входит в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления, a в случаях, когда предусмотрены законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. В процессе управления муниципальной собственностью органы местного самоуправления осуществляют общие и конкретные функции управления, в том числе планирование и программирование, маркетинг, мониторинг, аудит, учет, контроль, оценку. Информационная открытость и публичность работы органов власти является основополагающим условием нормального функционирования современных отношений между гражданами и властными структурами, за счет чего обеспечивается экономическая эффективность деятельности. Также информационная открытость органов власти способствует борьбе с коррупцией во властных структурах как одной из главных сдерживающих сил цивилизованного и нормального развития современного общества. В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления закреплен в Федеральном законе №131. К ним отнесены представительный, исполнительно-распорядительный органы, глава муниципального образования, контрольный орган и другие, предусмотренные уставом муниципального образования органы. Главенствующее положение в системе органов занимает представительный орган местного самоуправления. Это обусловлено тем, что именно представительный орган обладает исключительной компетенцией по управлению муниципальной собственностью. Такой вывод вытекает из части 10 статьи 35 Федерального закона №131. Правовая норма названной статьи устанавливает, что к исключительной компетенции представительного органа относится «определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности». Представительный орган принимает, таким образом, стратегическое решение по организации управления муниципальной собственностью. Следует заметить, что в данной статье термины «управление» и «распоряжение» закон употребляет как раздельные, а не одно порядковые явления. Представительный орган осуществляет следующие организационные и правовые способы для использования муниципальной собственности: а) организует изучение состояния объектов муниципальной собственности производственной и бюджетной сферы, выявляя прибыльные и убыточные предприятия в целях формирования концепции управления. Утверждает эту концепцию; б) организует процесс по разработке плана развития, содержания и использования объектов муниципальной собственности; в) обеспечивает проведение мероприятий по обсуждению проекта плана управления муниципальной собственностью среди населения и работников муниципальной сферы в комитетах и комиссиях самого представительного органа; г) организует проверки по содержанию муниципального имущества и его использованию, формулирует выводы и предложения, нацеленные на повышение эффективности использования имущества и его содержания; д) заслушивает отчеты исполнительно-распорядительных и контрольных органов, должностных лиц о состоянии и эффективности объектов муниципальной собственности; е) организует подготовку реестра объектов муниципальной собственности, их государственную регистрацию; ж) организует работу по проведению инвентаризации муниципального имущества совместно с комиссиями, а также исполнительно-распорядительным органом и контрольным органом. По всем этим и другим вопросам представительный орган принимает решения, имеющие нормативный характер. То есть вся организационно- практическая деятельность закрепляется нормами, принимаемыми на сессиях представительного органа. Из этого вытекает, что деятельность представительного органа имеет организационно-правовой характер. Здесь и фактические действия, выраженные в подготовке вопросов, проведении проверок, инвентаризации и юридические, заключающиеся в принятии правовых актов на местном уровне представительным органом[9]. Исполнительно-распорядительный орган осуществляет исполнительно- распорядительную деятельность по выполнению принятых решений представительным органом. Он осуществляет оперативное управление имуществом путем организационных мер и путем принятия решений во исполнение нормативных актов представительного органа. На практике в подготовке всех перечисленных выше решений, как правило, принимает участие исполнительный орган, так как все они требуют определенных знаний и навыков, которыми не всегда владеют депутаты представительного органа. Кроме того, эта работа требует финансовых обоснований, что могут выполнить далеко не все депутаты. Сложившаяся практика свидетельствует, что вначале проекты таких документов формирует администрация, обсуждает их, а затем выносит на рассмотрение и утверждение представительного органа с обоснованным заключением. Проекты планов и программ разрабатываются совместными усилиями представительных и исполнительно-распорядительных органов на основе предварительного изучения и анализа инфраструктуры территории муниципального образования. В планах и программах формируются разделы о развитии муниципальной собственности, об улучшении ее содержания и наиболее эффективном использовании. В таких документах предусматривается строительство новых объектов производственного и социально-культурного назначения, физкультурно-оздоровительных комплексов и т.д., капитальный и текущий ремонты объектов муниципальной собственности, передача в аренду, приватизация. Планы и программы утверждаются решением представительного органа. В них определяются исполнители, сроки исполнения, контролирующий орган и денежные средства для выполнения работ. Эти планы можно назвать планами социально-экономического развития либо планами стратегического развития муниципального образования. Нормативно-правовая и законодательная база, которые регулируют вопросы, касающиеся муниципальной собственности, могут быть разделены на несколько основных блоков[19]: - формирование муниципальной собственности; - управление муниципальной собственностью, жилищным фондом, земельными ресурсами; - приватизация муниципальной собственности. Вопросы, которые касаются муниципальной собственности, регулируются Конституцией Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет основные экономические условия функционирования местного самоуправления, гарантируя его права. Особенность этого выражения, прежде всего, определяется в равной правовой защите и признании муниципальной собственности вместе с остальными формами собственности, а именно государственной и частной. Органы местного самоуправления вправе владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе самостоятельно управлять ею. Положения Конституции Российской Федерации развивает Гражданский кодекс Российской Федерации, отмечая, что права собственника муниципального имущества, а именно владение, пользование и распоряжение принадлежат городским, сельским, а также иным муниципальным образованиям, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. На федеральном уровне базовым законодательным актом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, организационные, а также территориальные и экономические принципы организации местного самоуправления, где определяются его государственные гарантии. В муниципальное имущество в соответствии с Федеральным Законом №131 входят[17]: - имущество, которое предназначено для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом №131, а также вопросы, перечисленные в статье 50 части 2-4 Федерального закона; - имущество, которое предназначено, чтобы осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, в тех случаях, которые установлены федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации; - имущество, которое предназначено, для того, чтобы обеспечить деятельность органов местного самоуправления, должностных лиц, служащих и работников муниципальных учреждений и предприятий в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования. В тех случаях, когда у муниципальных образований возникает право собственности на имущество, которое не входит в состав имущества муниципального образования, это имущество подлежит изменению либо изъятию (часть 5 статья 50 Федерального закона №131). Изменение – это фактически приведение имущества в «предназначенное» состояние, для того чтобы решить вопросы местного значения. В части 4 и 5 статьи 50 Федерального закона №131 также определяются, сроки, и порядок сказанного выше изъятия имущества устанавливаются федеральным законом. Законом, который определяет порядок изъятия, является федеральный закон от 21 декабря 2001 года №178 «О приватизации государственного и муниципального имущества». Предельный срок изъятия установлен Федеральным законом №131 в пункте 8 части 4 статьи 85 от 1 января 2009 года, согласно принятым Государственной думой закона. Но при этом не установлены правовые последствия нахождения «ненадлежащего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009 года[14]. Возникновение, прекращение, осуществление, права муниципальной собственности, учет имущества, подтверждается Федеральным законом №131 статей 50. Отдельного законодательства по этому поводу нет. По отношению к передаваемой собственности, некоторая часть правоотношений регулируется Федеральным Законом статьей 154 пунктом 11 №122 от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации , в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Федеральном законе 122 установлены основания возникновения права муниципального образования на собственность, предоставляемые Российской Федерацией и ее субъектами, что является решением Правительства Российской Федерации, а также исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данные решения являются причиной, чтобы прекратить права муниципального образования на предоставляемое Российской Федерации и субъектами федерации имущество муниципального образования. Важный аспект это разделение собственности на государственную, субъектов Российской Федерации и муниципальную. В России до 1991 года действовали лишь два вида собственности, такие как личная и государственная собственность. Первая составляла малую долю от государственной собственности. Самые первые напоминания муниципальной собственности были представлены в федеральном законодательстве в 1991 году (законы: «О собственности в СССР», «О местном самоуправлении», «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, которые утратили силу). Разделение государственной собственности на такие уровни, как федеральный, субъектов федерации и муниципальный осуществлялась в соответствии с Постановлением Российской Федерации от 27 декабря 1991 года №3020-1. По отношению ко всем трем уровням собственности в 1992 году было осуществлена массовая приватизации, которая завершилась 1 июля 1994 года, срок продлен 2009 году до 2018 года[27]. Таким образом, одной из составляющих качеств эффективного использования муниципальной собственности является правовое регулирование ее деятельности. Это взаимосвязано с принципами организации власти, которые не допускают произвольного приспособления и осуществления полномочий должностными лицами. Важным аспектом является регламентация вопросов по использованию, распоряжению собственностью, в связи с тем, что ее публичный характер требует согласования разных позиций, а также интересов по применению имущества. Правовая основа муниципальной собственности – это федеральные и муниципальные правовые акты, которые регулируют вопросы владения, пользования, распоряжения, управления муниципальным имуществом. 1.3.Параметры оценки эффективности управления муниципальной собственностью Важнейшим вопросом в контексте анализа процесса использования муниципальной собственности является вопрос, связанный с исследованием форм и методов использования имущества, находящийся в собственности муниципальных образований. В целях более объективного изучения данной проблемы необходимо остановиться на анализе основных категорий. Под «имуществом» в целом в экономической науке понимается: во-первых, материальные ценности, вещи, находящиеся во владении юридических и физических лиц; и во- вторых, имущественные права и обязанности юридических и физических лиц. Исходя из данного определения и опираясь на функционально - целевой метод исследования, можно предложить следующее определение категории «муниципальное имущество»[18]. Муниципальное имущество представляет собой совокупность материальных и нематериальных активов предприятия, организаций и определенных объектов, являющиеся муниципальной собственностью, расположенных на территории муниципального образования. Эффективное использование муниципальной собственности выступает одним из важнейших направлений экономической политики муниципального образования, эффективная реализация которого является залогом успешной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, то есть владение, пользование, распоряжение объектами муниципальной собственности, в целях извлечения полезных свойств ее объектов. Местная администрация для эффективного использования муниципальной собственности используют разные методы, такие как, организационно-распорядительные и экономические. К организационно- распорядительным относят[24]: - создание нового муниципального предприятия; - заключение контракта с руководством муниципальных предприятий; - договора прав на имущество; - вписывание доли в уставный капитал акционерных обществ; - предоставление имущества на баланс, а также списание; - лизинг либо аренда; - предоставление ипотеки и передача в залог; - управление на доверительной основе; - экспроприация; - разгосударствление муниципальных предприятий. Ко второй группе относят: - муниципальные заказы, дотации; - нормативные отчисления в городской бюджет от выручки муниципальных предприятий; - установление платежных норм за пользование муниципальной собственностью; - налогообложение на местном уровне, экономические штрафы, запреты. При использовании муниципальной собственности субаренда и аренда находятся в особом месте. Доходы от сдачи муниципального имущества в аренду являются источником дохода местных бюджетов, из-за этого управление муниципальным имуществом не говорит о ее продажи по самой высокой цене. В области использования имущества цель муниципальной политики – получать максимальный эффект от ее применения. Данный эффект может быть получен в денежной форме путем извлечения пользы. Муниципальная собственность, которая не принесла экономического эффекта приватизируется. Цели использования муниципальной собственности[20]: - укреплять материально-финансовую основу городского поселения; - совершенствование муниципальной собственности, для социально- экономического развития муниципального образования; - создавать условия эффективного пользования муниципальной собственностью; - на территории муниципального образования привлекать инвестиции и стимулировать предпринимательскую активность; - организовать единый порядок управления; - обеспечить обязательства городского поселения по гражданско- правовым сделкам; Задачи по использованию и распоряжению муниципальной собственности: - сохранять муниципальное имущество; - привлекать в бюджет городского поселения дополнительные средства; - определять, применять надежные способы пользования имуществом; - контролировать сохранность и по целевому назначению использовать муниципальную собственность; - осуществлять функций по предоставлению услуг населению, которые отнесены к полномочиям муниципального образования. Эффективность – это результативность функционирования системы и процесса управления как взаимодействия управляемой и управляющей систем, то есть интегрированный результат взаимодействия компонентов управления. Эффективность показывает, в какой мере управляющий орган реализует цели, достигает запланированных результатов. Расчет размера платы за аренду муниципальной собственности регламентируется Приложением к решению Городского Совета от 12 мая 2006 года №12/9 (приложение А. 1). Таким образом, главная цель использования муниципальной собственности – это извлечение прибыли, прием финансовых средств, которые задействованы в участии формирования прибыльной части бюджета. Передача муниципального имущества различным организациям для использования на условиях договора аренды является одним из важнейших видов непосредственной хозяйственной деятельности муниципалитетов – надежным источником пополнения местного бюджета и действенным инструментом экономического развития территории. Управление и эффективное использование муниципальной собственности осуществляют представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы. В отдельных городах эти функции осуществляют комитеты имущественных отношений (Астрахань). При этом компетенция по использованию муниципальной собственности, как правило, разграничена. Наиболее удачно это сделано в Уставах городов Красноярска и Хабаровска. В Уставе Красноярска сформулирована отдельная статья 65, которая так и названа «Управление городской собственностью». Статья разделена на две части. В первой части определена компетенция представительного органа местного самоуправления. Он определяет порядок использования и распоряжения городской собственностью, т.е. решает стратегическую задачу по использованию имущества. В этих целях представительный орган[25]: - устанавливает разграничение функций между органами, уполномоченными управлять городской собственностью; - устанавливает порядок и условия приватизации городской собственности; - определяет режим использования городской казны; - устанавливает порядок управления и распоряжения городскими землями; - определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; - осуществляет правовое регулирование иных вопросов, предусмотренных действующим законодательством и уставом. Нормативный акт имеет открытый характер, это означает, что при определенных условиях представительный орган может взять на себя и другие функции. Во второй части статьи 65 Устава города Красноярска закреплена компетенция исполнительно-распорядительного органа – администрации. Руководствуясь Уставом и решениями представительного органа, администрация города осуществляет следующие управленческие действия[21]: - передает объекты городской собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждает их, а также совершает с ними иные сделки; - определяет условия использования приватизированных или переданных в пользование объектов городской собственности и контролирует их исполнение; - создает и ликвидирует муниципальные предприятия и учреждения, назначает и освобождает от должности их руководителей; - формирует и использует городскую казну; - принимает решения об использовании земельных участков, расположенных на территории города; - составляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и Уставом. Нормативный акт имеет открытый характер, что дает возможность решать и иные задачи, не отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. В Уставе города Хабаровска предусмотрена также отдельная статья 48 об управлении объектами муниципальной собственности. Однако в ней установлена только компетенция администрации города как исполнительно- распорядительного органа. Администрация осуществляет управление муниципальной собственностью в порядке, предусмотренном городской Думой Хабаровска. Управление осуществляется через структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа. Администрация вправе[29]: а) передавать на договорной основе объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, передавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом в порядке, установленном федеральными законами, краевыми законами, нормативными правовыми актами городской Думы; б) осуществлять контроль над использованием объектов муниципальной собственности; в) выполнять программу приватизации муниципального имущества, утвержденную городской Думой; г) защищать имущественные права в соответствии с действующим законодательством; д) производить вклады в уставные капиталы организаций в соответствии с действующим законодательством; е) участвовать в создании организаций для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Здесь очевидны свои особенности по использованию муниципальной собственности. Отдельной статьей выделена компетенция администрации. Что касается компетенции представительного органа по управлению муниципальной собственностью, то она установлена в статье 25 Устава о полномочиях городской Думы. Вопросы управления имуществом отнесены к исключительной компетенции городской Думы. Однако они сформулированы как стратегические права, обязанности и предметы ведения. Городская Дума определяет порядок использования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определяет порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и так далее. То есть представительный орган устанавливает стратегические направления деятельности для всех остальных участников правоотношений по управлению имуществом. Необходимо отметить также и то момент, что одна из важных задач управления муниципальной собственностью – это повышение эффективности управления муниципальной собственностью. Экспертное исследование существующих систем оценки эффективного использования муниципальной собственности на примере таких городов, как Ульяновск, Красноуральск и Архангельск. Данные муниципальные образования показали, что более доступная и приемлемая система оценки осуществляется в городе Архангельск. «Система показателей оценки эффективности использования и управления муниципальным имуществом, принадлежащий на праве собственности муниципальному образованию город Архангельск» от 28 мая 2019 г. №367. Данная система необычна тем, что здесь представлена четко структурированная таблица показателей, которая охватывает полный спектр объектов муниципальной собственности, позволяющее оценить эффективность ее использования (приложение В). Муниципальные учреждения муниципального образования город Архангельск представляют информацию, необходимую для проведения оценки, соответствующему отраслевому органу мэрии города Архангельска, осуществляющему функции учредителя учреждений[24]: - по ежеквартальным показателям – в течение 20 рабочих дней после окончания отчетного квартала; - по ежегодным показателям – не позднее первого августа текущего финансового года. Отраслевые органы мэрии города Архангельска в течение десяти рабочих дней обобщают информацию, полученную от подведомственных им организаций, и предоставляют сводную информацию в департамент муниципального имущества мэрии города. Департамент муниципального имущества мэрии города Архангельска проводит оценку эффективности использования и управления муниципальным имуществом в соответствии с представленной информацией, указанной в пункте 3.2 настоящей системы показателей оценки эффективности использования и управления муниципальным имуществом муниципального образования город Архангельск, по результатам рассмотрения готовит заключение и направляет для ознакомления курирующим заместителям мэра города в соответствии с отраслевой принадлежностью. В случае выявления неэффективного использования имущества департамент муниципального имущества мэрии города Архангельска направляет заключение заместителю мэра города по вопросам экономического развития и финансам для принятия соответствующих решений: - по ежеквартальным показателям – в течение 30 рабочих дней после окончания отчетного квартала; - по ежегодным показателям – не позднее первого сентября текущего финансового года. Таким образом, сравнительный анализ субъектов Российской Федерации по использования муниципальной собственности дает основания сделать вывод, что каждый орган местного самоуправления должен заниматься решением строго определенного круга задач по использованию муниципального имущества без дублирования компетенции и нести за это ответственность. Оценка использования и управления муниципальным имуществом, повысит эффективность распоряжения муниципальным имуществом, увеличения доходов от использования муниципального имущества. На основании вышеизложенного можно сказать, что муниципальная собственность представляет собой особую форму собственности со специфической структурой субъектов и объектов, присущими только ей характеристиками и противоречиями. 2. ОЦЕНКА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ МУРАШИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОКРУГА) 2.1 Характеристика социально-экономического состояния муниципального образования "Мурашинский муниципальный округ" Мурашинский муниципальный округ находится в северо-западной части Кировской области, граничит с четырьмя районами области: Опаринским, Орловским, Юрьянским и Даровским, а также с Республикой Коми. Площадь муниципального образования – 3416 кв.км. Административный центр Мурашинского муниципального округа – город Мураши.(рисунок 5).  Рисунок 5-Карта муниципального образования "Мурашинский муниципальный округ" Таблица 2 -Характеристика муниципального образования "Мурашинский муниципальный округ"
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||