Оценка недвижимости. Диплом Лотоцкая. 2 Проблемные вопросы, возникающие в процессе управления государственной собственностью 35

• Название: 2 Проблемные вопросы, возникающие в процессе управления государственной собственностью 35
• Анкор: Оценка недвижимости
• Дата: 28.04.2022
• Размер: 53.7 Kb.
• Имя файла: Диплом Лотоцкая.docx
• Тип: Закон; #502696
• страница: 4 из 6

Глава 2. Проблемы и пути совершенствования управления государственным имуществом

2.1. Теоретическое обоснование организационно-правовых проблем управления государственной собственностью субъекта РФ

Исследование управления государственным имуществом в субъекте Российской Федерации на примере Оренбургской области позволило выявить ряд организационных и правовых проблем.

Это связано с тем, что после разграничения собственности в Российской Федерации и наделения субъектов Российской Федерации имуществом возникли трудности, связанные с реализацией прав собственности государственными образованиями.

В этот период как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации начинается интенсивное формирование правового института управления государственным имуществом. С тех пор в литературе по административному праву стало правилом указывать специфику данного типа правления. Однако рассмотрение проблемы по-прежнему носит в основном поэтапный характер.

В то же время высокая степень актуальности исследования правовых проблем управления государственным имуществом обусловлена не только коренным изменением общей структуры форм собственности в Российской Федерации, но и реформой системы государственного имущества, разграничением его на федеральную собственность и собственность из субъектов Федерации. К числу основных общетеоретических вопросов управления государственным имуществом, в том числе имуществом субъекта Российской Федерации, относится проблема обоснованности рассмотрения данного вида управления как особой, целостной системы (подсистемы) государственного управления. Основным фактором, определяющим структуру системы государственного управления, подразделяющим ее на соответствующие подсистемы, является структура объекта государственного управления. Объект, обладающий признаками системы и нуждающийся в контролирующем, государственно-властном воздействии, предопределяет формирование соответствующей системы государственного управления и правового института, регулирующего функционирование этой системы.

В качестве наиболее общих признаков, характеризующих объект государственного управления и определяющих структуру его системы управления, обычно рассматриваются следующие:

а) территориальная организация социальных процессов и

б) сферы общественной жизни.

В соответствии с указанными признаками проблемы государственного управления изучаются следующие:

1. в территориальном аспекте (управление государством в целом и отдельными его частями)

2. в отраслевом аспекте (управление в различных сферах государственно-политического, социально-культурного, экономического развития общества) аспекты.

Наряду с этим, это имеет первостепенное значение, становясь все более важным по мере углубления интеграции общественных отношений, увеличения сложности технологических процессов и увеличения количества сложных межотраслевых общественных отношений, требующих единообразного, системно скоординированного посредничества между государственными органами. Именно в этом аспекте существуют объективные предпосылки для выделения управления государственной собственностью в качестве особого вида государственного управления.

Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее разумной является точка зрения, согласно которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения

Применительно к любому типу государственного управления системный характер объекта контроля выражается в двух аспектах:

1. общественные отношения, составляющие объект управления определенного типа (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, которые определяют их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках общего объекта управления;

2. Структурно любое социальное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъектов отношений, сознательно-волевых связей между ними, поведения (действий, поступков) субъектов, материальных и нематериальных объектов, на которые направлено это поведение).

Соответственно, государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект управления должна характеризоваться как:

1. определенные структурированные социальные отношения;

2. определенным образом структурированная система социальных отношений.

Содержание собственности как общественного отношения раскрывается через связи, в которые собственник вступает с другими субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. С юридической точки зрения первостепенное значение имеет не только материальный субстрат, но и сознательно-волевое содержание отношений собственности, которое выражается в наличии определенных юридических прав и обязанностей у субъектов этих отношений, в результате чего собственность выступает как правоотношение.

Воля собственника по отношению к принадлежащей ему вещи выражается во владении, пользовании и распоряжении ею. В конечном счете к ним сводятся конкретные действия владельца по отношению к вещи. Учитывая, что эти категории охватывают все существующие правовые формы государства и движения собственности, от производства до потребления, собственность можно определить, как совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе владения, использования и распоряжения собственностью. Это определение наиболее полно отражает с юридической точки зрения как статические (владение), так и динамические (использование и распоряжение) аспекты этого сложного явления.

Категории владения, пользования и распоряжения имуществом характеризуют определенный экономико-правовой режим этого имущества, т.е. количественный и качественный состав, правовые и экономические условия его использования в процессе производства, потребления и оборота.

Таким образом, государственную собственность субъекта Российской Федерации можно определить, как систему общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления полномочий субъекта Российской Федерации как собственника имущества и характеризующих количественный, качественный состав, а также экономический и правовой режим государственного имущество, находящееся в собственности субъекта Российской Федерации.

Интегрирующим, системообразующим фактором, определяющим целостность государственной собственности как объекта государственного управления и различие между управлением государственной собственностью и влиянием государства на функционирование других видов собственности, является общее юридическое свойство собственности, характеризующее владение последней государством.

При всем многообразии отношений государственной собственности их объединяет одна важнейшая особенность - вещи, на которые направлены эти отношения, являются объектами права государственной собственности. Эта особенность предопределяет специфику всех остальных элементов отношений государственной собственности, а также пределы и характер государственного управленческого воздействия на эти отношения, которое основывается на полномочиях собственника. Указанный правовой статус государственной собственности определяет наибольшие возможности, широчайший объем полномочий государства по определению состояния и функционирования системы отношений государственной собственности по сравнению с другими видами собственности.

В Российской Федерации одним из важнейших критериев классификации государственной собственности, деления ее на две большие и относительно автономные подсистемы, является вид государственной собственности, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную собственность и государственная собственность субъектов Российской Федерации. Имущество, включенное в федеральную собственность, принадлежит Российской Федерации в целом на праве собственности. Имущество, составляющее государственную собственность субъектов Российской Федерации, принадлежит соответствующим субъектам Российской Федерации на праве собственности.

Таким образом, федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации являются двумя самостоятельными объектами управления, которые характеризуются как общими закономерностями, присущими структуре и функционированию государственной собственности в целом, так и специфическими особенностями, заключающимися в основном в особом составе участников со стороны собственника, а также как составное имущество, принадлежащее к государственной собственности соответствующего типа.

Важнейшим направлением в анализе системы отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации как объекта управления является раскрытие их внутренней структуры с точки зрения конкретного состава участников этих отношений, механизма их взаимодействия с субъектами управления. Одной из существенных особенностей отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации является то, что их обязательным участником с одной стороны (со стороны собственника) всегда является субъект Российской Федерации, представленный в этих отношениях определенным кругом субъектов, осуществляющих полномочия собственника от его имени. Безусловно, специфика конкретных отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации, механизм контролирующего воздействия государства на эти отношения во многом определяются особенностями статуса этих субъектов, характером их правовой связи с государством.

Управленческие действия и решения служат прямой предпосылкой возникновения отношений государственной собственности субъекта Российской Федерации. Субъекты этих отношений и субъекты управления государственным имуществом субъекта Российской Федерации часто совпадают в лице одного государственного органа (т.е. происходит определенное пересечение управляемой и управляющей подсистем). Поэтому неслучайно в экономической литературе высказывается точка зрения, согласно которой понятие "государственная собственность" охватывает чрезвычайно широкий спектр отношений: от непосредственной реализации прав владения, пользования и распоряжения государственной собственностью до отношений внутри государственного аппарата, возникающих в связи с реализацией права государственной собственности. В широком, экономическом смысле такое толкование государственной собственности оправдано, поскольку оно охватывает весь функционально единый цикл реализации права на государственную собственность.

Однако с юридической точки зрения очень важно различать, с одной стороны, непосредственное осуществление полномочий по владению, использованию и распоряжению государственным имуществом в гражданских правоотношениях (то есть собственно отношения государственной собственности) и, с другой стороны, административные и правовое обеспечение реализации этих полномочий. Несмотря на тесную и неразрывную взаимосвязь, эти комплексы отношений имеют разную правовую природу и являются самостоятельными, не совпадающими элементами системы управления государственным имуществом. Их основные отличия заключаются в следующем:

Во-первых, отношения по управлению государственной собственностью функционируют исключительно в сфере государственного управления и являются отношениями власти: т.е. их субъекты находятся в отношениях власти и подчинения, и воля одного субъекта всегда доминирует над волей другого или согласуется с волей другого на основе административное право. Гражданские отношения основаны на равенстве и автономии воли их участников.

Во-вторых, участниками отношений в сфере управления государственным имуществом может быть ограниченный круг субъектов с особым правовым статусом, связанным с участием в осуществлении исполнительной власти (государственные органы, их руководители и другие субъекты, наделенные полномочиями или функциями по осуществлению компетенции государственных органов, уполномоченных управлять государственным имуществом). Граждане и юридические лица (в том числе государственные предприятия и учреждения), не наделенные указанным статусом, не могут рассматриваться в качестве субъектов отношений по управлению государственным имуществом. С ними, реализуя полномочия собственника, государство вступает в гражданско-правовые отношения

Способы управления государственной собственностью во многом предопределяются целями и принципами управления.

По словам С.Е. Прокофьева, основной целью управления государственной собственностью является обеспечение реализации социально-экономических интересов общества и государства.

Профессор С.Е. Прокофьев также предлагает выделить стратегические и тактические цели. Первый, по его мнению, должен включать:

– защита законных интересов общества и государства, муниципалитета;

– эффективное использование государственной собственности и извлечение максимального дохода от ее использования;

– повышение благосостояния общества путем решения насущных социальных проблем.

Тактические цели включают в себя:

- повышение доходности государственного бюджета за счет рационального и эффективного использования государственного имущества;

– оптимизация структуры государственной собственности, а также системы управления;

– повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

- привлечение инвестиций.

И.Н. Козельская выдвигает аналогичное мнение, считая, что глобальной целью менеджмента является обеспечение экономической и социальной стабильности, достижение экономического роста и социальной справедливости. Исследователь также выделяет конкретную (общесистемную) цель, которая заключается в повышении эффективности использования государственной собственности для обеспечения жизнедеятельности населения Российской Федерации, для эффективного решения вопросов государственной важности в процессе повышения благосостояния населения.

Задачами управления государственным имуществом являются:

– обеспечение сохранности государственного имущества, а также его рационального использования;

– развитие и поддержка государственно-частного партнерства;

– поиск оптимального баланса между национализацией и приватизацией собственности.

Эффективное управление государственной собственностью строится на основе принципов, которые являются основополагающими, основополагающими принципами, характеризующими сущность и характер конкретной деятельности. Принципы управления государственным имуществом включают:

- принцип единства целей, а именно направленность на достижение стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

- принцип комплексности, который проявляется в системном и многостороннем подходе к решению необходимых задач;

- принцип децентрализации системы управления, который заключается в делегировании определенных полномочий по управлению государственным имуществом (от федерации к регионам), а также в передаче некоторых объектов федеральной собственности в собственность субъектов;

- принцип координации деятельности по управлению государственным имуществом;

— принцип эффективного использования государственной собственности;

— принцип рационального использования государственной собственности, направленный на сохранение государственной собственности и повышение ее доходности;

— принцип приоритета социальных и политических эффектов над экономическими.

Рассмотрим способы управления государственной собственностью. Существует пять основных методов.

Наиболее распространенным способом является продажа государственных объектов, которая предполагает полную передачу права собственности на государственные объекты частным лицам. Основным актом, регулирующим отношения по продаже государственного имущества, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества”, и если отдельные аспекты отношений не регулируются федеральным законом, нормы гражданского права применяются в субсидиарном порядке.

Продажа объектов, находящихся в государственной собственности, позволяет нам решить несколько проблем, прежде всего, получить необходимые денежные суммы практически одновременно. В дальнейшем государство получает налоговые поступления от использования имущества новыми владельцами, что также является доходом и помогает решать насущные проблемы. Более того, продажа стимулирует появление и расширение класса частных собственников в экономике.

Есть и недостатки в продаже государственного имущества, например, невозможность использования проданного имущества в будущем, что может быть потенциально прибыльным, а также потеря материальной базы для общественно полезной деятельности. Уменьшая долю государственной собственности, государство снижает свою способность влиять на экономику.

Вторым способом управления государственной собственностью является сдача ее в аренду частным лицам, что подразумевает сохранение права собственности за государством (право распоряжения) и предоставление прав собственности и (или) пользования частным лицам. Важно, чтобы использование должно осуществляться в соответствии с целевым назначением имущества. Ярким примером является договор социального найма жилого помещения (глава 8 Жилищного кодекса Российской Федерации), предметом которого является жилое помещение государственного жилищного фонда.

За счет сдачи в аренду государственного имущества государство получает стабильный доход в виде систематической арендной платы, сохраняя при этом контроль и право распоряжаться имуществом. Однако государство ограничено в своих возможностях устанавливать произвольные арендные ставки. Так, в соответствии со ст. 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582.

Следующий путь - создание государственных унитарных предприятий в соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях”. Государственное унитарное предприятие создается на основе государственной собственности, а имущество передается ему на праве хозяйственного ведения (федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации) или оперативного управления (федеральное государственное предприятие или государственное предприятие субъекта Российской Федерации). Российская Федерация). Учредителем может быть Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

Как учредитель, государство имеет право определять цели, условия и порядок функционирования унитарных предприятий, контролировать их деятельность, принимать решения о создании, реорганизации или ликвидации, а также имеет право получать часть прибыли от использования государственного имущества.

Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" регулирует не только порядок создания унитарных предприятий, но и случаи, когда их создание возможно. Как правило, унитарные предприятия создаются для оказания государственных услуг населению, а также для удовлетворения социально значимых потребностей общества, например, для осуществления деятельности в области культуры, сохранения культурных ценностей, обеспечения деятельности государственных органов в области обороны, защиты населения и т.д. Исчерпывающий перечень случаев, закрепленных в ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

В рамках рассматриваемого метода наиболее четко проявляется сущность управления государственным имуществом, поскольку государство через свои органы непосредственно участвует и определяет деятельность унитарных предприятий: определяет стратегию развития, назначает руководителей, контролирует процесс в соответствии с интересами государства.

Следующий способ - это внесение объекта собственности в качестве доли в уставном капитале акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью. В отличие от предыдущего метода, внося долю в уставный капитал компании, государство становится обычным учредителем, получая права, аналогичные правам физических лиц. Порядок участия государства в качестве учредителя акционерного общества регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 738, рассмотренный ранее, устанавливающий порядок управления акциями акционерных обществ, находящимися в федеральной собственности, и использование специального права Российской Федерации на участие в управлении акционерными обществами (“Золотая акция”). Также специальному правовому регулированию подлежит создание акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, доли (доли) в которых принадлежат государству. Особенности создания и правовой статус этих компаний регулируются Главой VII Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества”.

Участие государства в уставном капитале хозяйствующих субъектов не только позволит им получать доход от своей деятельности, но и направлено на поддержку и развитие приоритетных отраслей экономики.

Наконец, пятый способ управления государственной собственностью - это развитие собственности за счет инвестиций. Инвестиционная деятельность регулируется Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений”. В соответствии с этим законом объектом капитальных вложений, наряду с частной собственностью, может быть различное имущество (вновь созданное или модернизированное), принадлежащее государству (статья 3).
Закон также устанавливает, что государство может принимать непосредственное участие в инвестиционной деятельности (в форме капитальных вложений), например, путем вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строительных проектов и объектов, принадлежащих государству. Полный перечень форм и методов участия государства в инвестиционной деятельности установлен ст. 11 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". В рамках этого пункта рассматриваются пять основных способов управления государственной собственностью. Анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод о необходимости соблюдения целей, задач и принципов управления государственным имуществом в процессе внедрения определенных методов управления. Каждый из методов имеет как преимущества, так и недостатки, поэтому эффективность управления зависит от грамотных действий менеджеров, соответствующих сложившимся обстоятельствам.