курсовая работа ек. 3 Проблемы привлечения иностранных инвестиций в экономику России
 Скачать 0.54 Mb.
|
3.3. Приоритеты государственной политики стимулирования ирегулирования прямых иностранных инвестицийПод государственным регулированием инвестиционной деятельности в регионах понимаются внедрение и использование органами власти федерального и регионального уровня законодательно установленных механизмов, обеспечивающих реализацию государственных целей и задач социально-экономического развития регионов путем создания благоприятных условий для привлечения инвестиций, улучшения качества управления инвестиционным развитием и повышения эффективности реализации инвестиционных вложений. Роль государства в регулировании инвестиционной деятельности в субъектах Федерации основана на реализации двух основных подходов. Если государство рассматривается как системообразующий институт, то происходит формирование единой нормативной правовой базы, включая федеральное и региональное законодательство, для всех участников инвестиционной деятельности. Федеральное регулирование инвестиционной деятельности в регионах основано на законодательном закреплении общих норм и правил осуществления инвестиционной деятельности в субъектах Федерации, а также на формировании федеральных мер поддержки инвесторов, которые реализуются в региональном разрезе. Региональные органы государственной власти в рамках своей компетенции могут принимать участие в реализации федеральных мер поддержки инвесторов и, руководствуясь федеральным законодательством, разрабатывать и утверждать собственные меры. В большинстве субъектов Федерации данные меры утверждаются региональными законами «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» или их аналогами. Если государство рассматривается как субъект инвестиционного процесса, то предполагается выделение бюджетных средств на реализацию конкретных инвестиционных проектов и (или) на создание условий их осуществления. Региональные органы государственной власти выступают в роли самостоятельного субъекта инвестиционной деятельности и принимают участие в реализации федеральных мер посредством софинансирования. Инвестиционная деятельность в субъектах Федерации регулируется индивидуальными рамочными региональными законами, базирующимися на принципах федерального законодательства, устанавливающими формы, условия и порядок оказания государственной поддержки инвесторам, осуществляющим инвестиции в экономику региона. Первый региональный законодательный акт, направленный на регулирование инвестиционной деятельности в новейшей российской истории, был принят в Республике Башкортостан в 1991 г. С момента подписания данного документа региональная законодательная база в сфере инвестиционной деятельности значительно расширилась. В настоящее время в каждом субъекте Российской Федерации, за исключением двух новых регионов, имеется нормативный правовой акт, направленный на развитие инвестиционной деятельности или ее регулирование. Основная законотворческая активность пришлась на первое десятилетие 2000-х годов. Проведенный анализ региональной нормативной правовой базы, в частности, региональных законов «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» и других нормативноправовых актов, а также мониторинг региональных институтов инвестиционного развития позволяют сделать вывод о том, что для стимулирования инвестиционного процесса региональные органы государственной власти используют не менее 26 инструментов развития. Все выявленные инструменты сгруппированы в четыре группы: прямые финансовые меры, к которым относятся налоговые льготы (основной инструмент); специальные режимы на региональном уровне; региональные бюджетные инвестиции на развитие инфраструктуры; нефинансовые меры, среди которых важную роль играет снижение административных барьеров. Таблица 3.3.1 Анализ практической реализации инструментов регулирования инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации
Продолжение таблицы 3.3.1
Основное количество инструментов подразумевает необходимость выделения региональных бюджетных ассигнований. Только налоговые льготы и нефинансовые меры поддержки не ведут к прямым расходам бюджетов регионов, поэтому их целесообразно использовать в условиях дефицита бюджета. Тем не менее предоставление налоговых льгот ведет к появлению бюджетных потерь в виде выпадающих налоговых доходов региональных бюджетов, поэтому в условиях сложного финансового положения в регионах возникает необходимость анализа и проведения оценки эффективности налоговых льгот. Еще одной важной задачей, которую необходимо решить в региональной налоговой сфере, является распределение финансовых ресурсов, дополнительно полученных налогоплательщиками за счет льгот, на цели экономического роста и усиления инвестиционной деятельности. Налоговые льготы уже с середины 2000-х годов из-за уменьшения полномочий субъектов Российской Федерации в налоговой сфере являются скорее не конкурентным преимуществом региона, которое делает его привлекательным в инвестиционном отношении, а необходимым условием для привлечения инвестиций. Так, в 73 регионах России практикуется льготное налогообложение, но не во всех регионах льготы предоставляются на развитие инвестиционной деятельности. Проведенная ревизия регионального законодательства позволяет сделать вывод о том, что максимальный объем льгот по различным налогам предоставляется в высокодотационных регионах, в то время как законодательство в регионах с высоким уровнем развития, таких как Москва и Ямало-Ненецкий автономный округ, не предусматривает широкого перечня налоговых преференций для инвесторов. Это свидетельствует о попытках депрессивных и слаборазвитых регионов привлечь частные инвестиции к развитию экономики регионов, в то время как в успешных субъектах Федерации с высоким уровнем притока капитала налоговые льготы только поспособствуют увеличению выпадающих доходов бюджета и, соответственно, снижению доходной базы бюджетов. Само наличие налоговых льгот не является гарантом стабильного притока инвестиций и активизации инвестиционной деятельности, так как льготные режимы могут быть установлены для особых категорий налогоплательщиков, не осуществляющих инвестиционную деятельность. Активные дискуссии о целесообразности предоставления налоговых льгот в последнее время развернулись в научном сообществе в связи с проблемами наполняемости региональной казны: повышением уровня дотационности и увеличением долговой нагрузки на бюджеты регионов. Поэтому в настоящее время ряд субъектов Российской Федерации, в числе которых Иркутская область и Пермский край, идет по пути отмены льготного налогообложения. Совокупный анализ мер реализации инвестиционной политики в регионах России свидетельствует о наименее широкой практике применения механизмов развития инфраструктуры в субъектах Российской Федерации по сравнению с остальными группами механизмов. Приблизительно равное значение придается реализации финансовых и нефинансовых инструментов инвестиционной деятельности. Следует отметить группу механизмов по созданию «специальных режимов». В эту группу входят четыре механизма: создание технопарков и бизнес-инкубаторов; создание особых экономических зон регионального значения; образование промышленных округов; образование зон так называемых индустриальных парков. Анализ практики реализации указанных мер в регионах Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что только в 13 из 83 анализируемых субъектов реализуется создание особых экономических зон регионального уровня. Это может быть обусловлено капиталоемким процессом создания подобных зон. Неравномерность применения инвестиционных мер связана с особенностями регионального законодательства, деятельностью региональных органов власти, а также иных факторов. В тройке лидеров по количеству инструментов инвестиционной деятельности находятся Республика Татарстан, Москва и Республика Башкортостан, где реализуется более двух третей существующих инвестиционных мер. Однако большое количество инструментов, благоприятствующих инвестиционному развитию региона, еще не свидетельствует о пропорциональном привлечении частного капитала. В регионах с минимальным количеством инструментов реализации инвестиционной политики отсутствуют: • прямые финансовые меры − выпуск облигаций, бюджетные кредиты и субсидирование купонных выплат; • нефинансовые меры − предоставление концессий инвесторам;• меры по развитию инфраструктуры − вовлечение в инвестиционный процесс приостановленных и законсервированных строек и объектов, организация инвестиционных площадок и подводка инженерной инфраструктуры. В условиях жесткой конкуренции регионов за привлечение инвесторов реализация представленных инструментов инвестиционной политики находится на высоком уровне: каждый регион стремится к внедрению нового и совершенствованию имеющегося инструментария. Это свидетельствует об утрате особенных и уникальных характеристик региональной инвестиционной деятельности в регионах. Что касается непосредственно процесса осуществления инвестиций из бюджетов, в том числе в рамках государственных и муниципальных программ, то здесь предусматриваются ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности. Согласно статье 66 Бюджетного кодекса РФ все расходы бюджетов делятся на текущие и капитальные. Капитальные расходы осуществляются из бюджетов всех уровней по двум основным схемам: финансирование из одного бюджета и совместное финансирование из разных бюджетов. Четко установленного законодательного разграничения полномочий по вопросам инвестирования между различными бюджетами в Российской Федерации не существует. В отличие от частных инвесторов государство не преследует в качестве основной цели инвестиционной деятельности максимизацию прибыли от реальных проектов, финансирование которых происходит за счет бюджетных средств. При принятии инвестиционных решений государство руководствуется иными принципами, чем коммерческие организации при оценке эффективности проектов. Например, для государства основной целью реализации инвестиционного проекта может служить максимизация социальных эффектов. Федеральное финансирование инвестиционной деятельности в регионах осуществляется: • посредством программно-целевых инструментов государственного регулирования – федеральной адресной инвестиционной программы, в том числе финансирования в рамках федеральных целевых программ; • путем инвестирования по линии государственных корпораций;• с помощью инструмента государственно-частного партнерства, в частности, финансирования из средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и региональных инвестиционных фондов. Подробнее следует рассмотреть программно-целевые методы государственного регулирования, которые включают в себя государственные программы, в состав которых входят федеральные целевые программы, главным образом аккумулирующие инвестиционные средства. Как свидетельствует зарубежный опыт, целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики, а также инструментом для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. В настоящей работе целевые программы рассматриваются как факторы внешнего воздействия на региональную инвестиционную политику. Цели федеральных целевых программ бывают самыми разными, они могут быть связаны как с социально-экономическим развитием отдельных территорий, так и с развитием отдельных отраслей. Если до конца 1995 г. были приняты только две федеральные целевые программы социальноэкономического развития регионов – Курильских островов Сахалинской области в 1993 г. и Республики Саха (Якутия) в феврале 1995 г., то в 1998 г. было уже 28 таких программ и к 2000 г. их стало уже 42. Программы развития регионов охватывали территорию одного субъекта Федерации, носили и локальный характер (исторический центр Санкт-Петербурга), и макрорегиональный (Дальний Восток и Забайкалье, Юг России). Существовали и так называемые региональные программы общефедерального значения, например, программа «Коренные малочисленные народы Севера». Помимо конкретных программ развития регионов инвестиционные ресурсы федерального центра фактически направляются в те или иные субъекты Федерации путем распределения в рамках других федеральных целевых программ, направленных на решение неотложных вопросов социальной сферы, развитие базовых отраслей экономики и инфраструктуры в регионах. Расходы на реализацию федеральных целевых программ подразумевают как исключительно федеральное финансирование, так и софинансирование из бюджетов субъектов Российской Федерации в зависимости от целей и задач программы. В настоящее время осуществление бюджетного планирования в рамках федеральных целевых программ претерпело организационные изменения. С внедрением программного принципа формирования федерального бюджета эти программы не являются самостоятельной частью формирования бюджетных расходов, а входят в состав государственных программ. Переход на программные принципы бюджетного планирования − одно из самых актуальных направлений функционирования государственного сектора. Основная цель перехода на программный бюджет − повышение социальноэкономической эффективности и результативности расходов бюджета. В качестве ключевого преимущества программного подхода по сравнению с традиционным, который основан на затратах – ресурсах, выступает повышение устойчивости бюджетов и эффективности деятельности органов государственной власти, а это в свою очередь подразумевает соответствие планируемых расходов стратегическим целям развития территорий. Переход на программный бюджет затрагивает все уровни бюджетной системы, но особого внимания требует учет региональной составляющей в государственных программах Российской Федерации. Другой стороной данной проблемы является решение правового и методологического вопросов учета положений федеральных программ на региональном и муниципальном уровнях. Необходимо сформировать общие подходы к увязке государственных программ субъектов Федерации с соответствующими государственными программами Российской Федерации в отношении системы целей, задач, индикаторов, рисков, а также финансовых показателей. Формирование и реализация инвестиционной деятельности являются одним из приоритетных направлений государственного развития на ближайшие годы. Данное направление закреплено в федеральной государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика», где ключевой целью является «формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации». Кроме того, ставка на инвестиционное развитие территории сделана также во многих региональных государственных программах. Применение программно-целевого метода в регионах позволило определить приоритетность мероприятий, очередность и сроки их реализации исходя из их социальной и экономической целесообразности, а также с учетом возможности финансирования. Кроме этого, программноцелевой метод позволяет соотнести имеющиеся и планируемые финансовые ресурсы с разрабатываемыми комплексами мероприятий, обеспечить интеграцию мероприятий различного характера (научно-исследовательский, организационно-хозяйственный) в общий процесс достижения конечных целей, предусмотренных программами, создать условия для оперативного и результативного управления рисками. Таким образом, государственные средства, направленные на социально-экономическое развитие регионов, играют важную роль в формировании и реализации региональной инвестиционной политики, что обусловливает серьезную зависимость регионов от политики федерального центра. Но в существующих российских реалиях встает вопрос о том, как поддерживать развитие регионов в условиях бюджетных ограничений. Таким образом, государственное регулирование инвестиционной деятельности, основанное на реализации двух основных подходов, влияет на самые разные стороны социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. |