Антикризисное управление - Коротков Э.М.. Антикризисное управление
 Скачать 5.51 Mb.
|
|
Глава 4. КРИЗИСЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Проблематика. Что является источником государственной власти и как она реализуется в процессах управления? Возможны ли кризи- сы государственного управления и когда они возникают? Что явля- ется ресурсной конструкцией государственной власти и каковы воз- можные причины ее разрушения? Как преодолеваются кризисы го- сударственного управления? 4.1. Механизм государственной власти и кризисы системы управления Государственная власть, будучи по своей сущности социальной, публичной, общественной, прошла вместе с обществом сложный путь развития, принимая различные формы. В период своего зарож- дения она была анонимной, распыленной среди членов рода и пле- мени, проявлялась в совокупности верований и обычаев, регламен- тируя поведение человека. Позже приняла форму персонифициро- ванной (индивидуализированной) власти вождей, старейшин, царей, императоров и, наконец, институциализированной — с опорой на институты власти. Институт власти как понятие означает образование: а) не естест- венно-природным образом, возникшее, а специально создаваемое людьми, б) в силу появления каких-либо общих, публичных потреб- ностей, интересов и для их удовлетворения, в) на основе официаль- ных политических (публичных) правовых решений, нормативных актов и поэтому г) имеющего возможность оказывать властно- управляющее воздействие на общество, отдельные социальные группы, отношения и процессы. Орган государственного управления — учрежденная в установ- ленном (официальном, юридическом) порядке структура, выполня- ющая от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным пред- назначением, обладающее организационным единством, собствен- ной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в его ведение), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), которые он должен реализовывать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности. Органом государственного управления может быть одно должностное лицо или известным образом организован- ная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций. 74 Сущность органа государственного управления можно опре- делить как целостную совокупность составляющих компонентов: политических (государственно-властный характер), социологичес- ких (предназначение — решать общезначимые дела, ориентация на потребности и интересы социума), юридических (принимает норма- тивные, правовые акты, осуществляет правоприменительную, пра- воохранительную деятельность), административно-управленческих (выполняет функции по руководству обществом). Органы государственного управления представляют собой совокуп- ность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной масти. Они создаются как рабо- чий механизм представительной, исполнительной и судебной властей, т. е. государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование. Их можно классифицировать по различным критериям в зависимости от государственного устрой- ства, организационных форм управления, характера компетенций и принятой технологии решения проблем. Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы госу- дарственной власти — не одно и то же. Органы власти и должностные лица пользуются (не владеют) определенной суммой власти, пуская ее как бы в обращение. Осмысливая природу государственной власти, надо понять, откуда она исходит и почему, объяснить то, что составляет опорные части, на которых строится, держится и реализуется власть, т. е. а) источ- ник власти, ее начало, первоисток; б) ресурсы власти как процесса. Стать властью и быть ею — не одно и то же. Источники государст- венной власти могут превращаться в ее ресурсы, как родник в озеро, а могут иссякать, и тогда убывает, сокращается власть, подобно «шагреневой коже». Выделим группы наиболее важных источников и ресурсов госу- дарственной власти. 1. Традиции, мифы, освящающие носителя власти («царь — наместник Бога на Земле», «государь-батюшка). Традиции общест венного сознания и бытия могут долгое время питать и поддержи вать верховную власть (как династию Романовых в России более 300 лет). Но мифы, особенно «запущенные» сверху (скажем о неза менимости президента) оказываются, как правило, ненадежным ресурсом. Можно обмануть народ, но на короткое время, можно долго обманывать часть народа, но весь народ и долгое время обма нывать невозможно. 2. Авторитет, престиж, харизма (греч. charisma — божественный дар, благодать), т. е. исключительные личные качества правителя, 75 политического лидера. Этот источник также ненадежен, ибо пре- ходящ. Может произойти отделение авторитета от государственной власти и без всякого изменения в государственном строе, при пол- ном сохранении формальной государственной власти. Такое поло- жение, когда носитель верховной власти имеет право приказывать и издавать указы, но его приказания или указы силы не имеют, может возникнуть в любом государстве, независимо от типа, характера государства и режима. Это право без власти. 3. Нередко источники и ресурсы государственной власти трактуют через категорию силы, т. е. физического, экономического, военного могущества. Реальная жизнь, впрочем, подсказывает, что между властью и силой не всегда существует прямая связь. Сила не гаран- тирует процесс властвования, ибо пока объект сопротивляется, не. повинуется, он — не подвластная, а противоборствующая сторона, власти нет, а есть борьба за власть. Сегодня нет смысла тиражиро вать идею господства, авторитета силы как источника и ресурса государственной власти. 4. Природу государственной власти нередко определяют и через категорию воли, т. е. через действенное сознание субъектов, носителей политической воли, стремящихся овладеть реальностью, подчинить себе объективное бытие, активно формировать жизнедеятельность общества. Волевая трактовка является по существу дополнительной к пониманию власти как проявлению силы. Власть как сила воли. Волевая трактовка объединила многие, казалось бы, непримири- мые концепции, которые различаются лишь тем, что по-разному обозначают субъект власти. В одном случае — это воля правителя, государства как такового (позитивистская теория), в другом — воля господствующего этнического меньшинства (теория социального дарвинизма Л. Гумпловича), в третьем — воля экономически гос- подствующего класса (теория научного коммунизма К. Маркса), в четвертом — воля революционного класса (учение о диктатуре про- летариата В.И.Ленина) в пятом — воля народа (теория народного суверенитета Ж.Ж. Руссо). Но история государственного управления многих стран дает не- мало поводов для уточнения волевой трактовки государственной власти. Возьмем в качестве безупречной модели для проверки волевой концепции властвования абсолютистский режим монархической формы правления. Казалось бы, здесь власть — это действительно воля монарха. Однако властвование состоит не только в принятии решений, но и в их реализации, которая не есть механическое и абсолютное воплощение воли монарха. Исполнители привносят свое понимание и предпочтения. Не случайно Николай I — «рыцарь 76 самодержавия» в конце своей жизни вынужден был признать, что Россией правит не монарх, а правят столоначальники. А если государственная власть — это воплощение общей воли народа, то как объяснить то обстоятельство, что веления государства находят самые различные выражения в поведении подвластных? Одно и то же предписание может осуществляться с верноподдани- ческим рвением, в результате чего эффект может оказаться даже большим, чем требует «властная воля», или манкироваться, тогда предписание «не работает». Итак, полное единодушие общества по большинству вопросов своей жизнедеятельности практически исключено. Многие граждане зачастую просто не формируют мнения даже для самих себя. Кол- лективная воля, воля народа — это абстракция, которая не может рассматриваться как источник, тем более ресурс государственной власти. Это понятие по своей сути подразумевает мнение большин- ства — абсолютного (более 50%), относительного или установлен- ного правовым актом, скажем 2 / 3 или 3 / 4 голосов. Учитывая все особенности волевой трактовки, признаем источником и важней- шим ресурсом государственной власти волю необходимого боль- шинства граждан, сделавших свой рациональный, легальный, за- конный выбор. Механизмом выявления воли большинства являются референдумы по важнейшим государственным проблемам, демократические вы- боры представительной ветви власти, государственных и политичес- ких должностных лиц. При этом политическому деятелю не следует ссылаться на волю всего народа, говорить от имени всего народа. Он всегда должен помнить о конкретных процентах голосов избирате- лей, обеспечивших его «вхождение во власть», стремиться к росту своего авторитета, увеличению числа своих сторонников как ресурс- ному фактору в политике и власти, в осуществлении государствен- ного управления. Ресурсы государственной власти могут быть также природными, экономическими, социальными, демографическими, информацион- ными, силовыми, идеологическими. По определению современного американского политолога М. Роджера, ресурсом может стать любой «атрибут, обстоятельство или благо, обладание которым повышает способность его обладателя оказывать влияние на других индиви- дов». В арсенале важнейших ресурсов государственной власти — право, дающее возможность управляющего воздействия, знание и компетентность, определяющие способность лиц, облеченных власт- ными полномочиями, принимать решения. Ресурсы позволяют 77 поощрять и наказывать, стимулировать и принуждать, убеждать и использовать все приемы, все средства для властвования. Таким образом, государственная власть и управление как способ ее реализации — это: 1) право, возможность и способность государ- ства через государственные органы и должностных лиц оказывать воздействие на судьбы, отношения и деятельность людей; 2) система соответствующих институтов и государственных органов, принима- ющих властные решения; 3) деятельность лиц, облеченных соот- ветствующими властными полномочиями. Сущностными признаками государственной власти и системы государственного управления являются легитимность, т. е. призна- ние обществом их законности и правомерности; официальный характер, регламентируемый Конституцией и законами; структури- рованность аппарата власти, т. е. наличие специально созданных и взаимодействующих институтов власти; обязательный характер ее решений; наличие права на легитимное принуждение и использова- ние специальных служб; возможность отменять постановления и решения негосударственных политических организаций в установ- ленном законом порядке; обладание исключительными правами, такими, например, как законное изъятие части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Главными аспектами, которые определяют состояние государст- венной власти и системы государственного управления, являются следующие: • в какой мере и каким образом государственная власть в про- цесее ее реализации учитывает и воплощает общие интересы граж дан; • как осуществляется практическое управление общественными процессами, обеспечение развития общества; • чем больше ожиданий, запросов и потребностей удовлетворя ется, тем шире социальная база, глубже и устойчивее доверие к власти; • напротив, чем больше разочарований в послевыборной поли тике государственной власти, тем более сокращаются социальная база и доверие к ней, и может наступить момент, когда она лишится поддержки части избирателей, чья воля послужила первоисточ ником власти, а это почва для дестабилизации государственного управления, кризиса государственной власти. 78 4.2. Причины и последствия кризисов государственного управления Кризис государственного управления — особое переломное со- стояние в развитии и функционировании политической системы общества, государственно-властных структур, характеризуемое не- стабильностью, разбалансированностью деятельности политических институтов, снижением уровня управляемости социально-экономи- ческими процессами, обострением политических конфликтов, нарас- танием критической активности масс. Сущностными признаками кризиса государственного управления являются следующие: • обострение экономических и социальных конфликтов, кото рое приобретает ярко выраженный политический характер, ибо тре бования и запросы адресуются структурам власти для изменения ее политического курса, стратегии и методов управления; • неспособность государственной власти управлять разраста ющимися конфликтами, регулировать социально-экономические процессы и отношения прежними традиционными методами. Внут ренняя и внешняя государственная политика все более проявляется как «зигзаговая», как политика шараханья и чехарды; • разбалансированность структурно-функциональной системы управления и политических институтов власти, разрыв взаимодейст вия, конструктивных связей с окружающей средой; крах легитимности государственной власти; напряженное состояние общества, грозящее политической катастрофой. Кризис государственного управления в проявлении всех назван- ных признаков развивается поэтапно. Первый, начальный этап характеризуется возникновением много- численных конфликтных очагов в самых различных областях об- щественной жизни. В гибких плюралистических системах кризисы выявляют новое соотношение сил и интересов, их развязка может означать не что иное, как источник нового подъема общественного развития. В этом случае конфликты выполняют корректирующую, стабилизирующую роль. В ригидных (жестких) общественно-поли- тических системах конфликты выполняют дестабилизирующую, рас- шатывающую роль, углубляют политический кризис. Второй этап — развитие конфликтных ситуаций в обществе до такой степени, когда они уже не могут быть разрешены путем ком- промиссов и отражают функциональное расстройство механизмов деятельности государственной власти, общественных институтов, несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям. 79 Третий этап — развитие и обострение кризиса, включающие рас-| пад существующих политических структур и ведущие к энтропии системы государственного управления, т. е. рассеянию, обесцене- нию государственной власти, утрате властными органами своего сущностного качества — оказывать управляющее воздействие на| общественные процессы. Речь идет в этом случае об общесистемном кризисе управления. Конечно, выделение этих этапов имеет относительный и услов- ный характер. На практике все гораздо сложнее. Между указанными этапами нет «китайской стены». Река жизни не всегда позволяет разглядеть, когда и где накапливаются волны, которые могут дать эффект «девятого вала». Проанализируем подробнее процессы возникновения и прохож- дения кризиса государственного управления. Известно, что конфликт является объективным элементом чело- веческих отношений. Это постоянно присутствующий и не под- дающийся абсолютному устранению динамический тип социальных взаимоотношений, связанных с потенциально возможным или ре- альным столкновением субъектов на почве тех или иных противо- речиво осознаваемых предпочтений, интересов или ценностей. В переходный период развития общества в качестве основной конфликтной доминанты выступает всеобъемлющий социально- политический конфликт, пронизывающий все важнейшие сферы общественной жизни. Суть переходного периода в том, что на встреч- ных курсах протекают два процесса — демонтаж традиционных го- сударственных институтов, привычек и стереотипов в реализации властных функций, с одной стороны, и наращивание совершенно новых, нетрадиционных институциональных структур, а также пра- вил и норм политического поведения, с другой. Переходный период означает также и глобальный поворот, когда в экономическом и политическом пространстве одновременно со- существуют носители разных, подчас противоположных интересов и ценностей. Это и обнаруживается в конфликтах. Специфика социально-политических конфликтов переходного периода заключается в том, что если в условиях общественной ста- бильности они носят преимущественно горизонтальный характер (борьба в рамках режима), то в переходный период — вертикальный — борьба против режима, за установление нового. Социально-политические конфликты обусловлены столкновением следующих тенденций: • объективно существующей и официально декларированной необходимостью перехода общества из ригидного состояния в 80 плюралистическое, с одной стороны, и субъективным тяготением к использованию прежних, жестких механизмов управления общест вом и государством, с другой; ' • первоначальной направленностью на кардинальные демо кратические преобразования политических отношений в интересах всего общества, с одной стороны, и стремлением провести их лишь в интересах новых, обновленческих политических элит, с другой; • лозунгом «свободы рынка», с одной стороны, и искусственным созданием неравных стартовых возможностей для эффективного участия субъектов общества в рыночных отношениях, с другой; • необходимостью более прогрессивного устройства внутригосу дарственных и межгосударственных национальных отношений, с одной стороны, и использованием этнического диктата для реализа ции узкокорпоративных целей, с другой. В переходи ый период существенно возрастает и зачастую стано- вится определяющей роль сознания, надстроечных механизмов, по- литико-идеологических факторов. Ломка старых и установление новых установок в общественном сознании сопровождается стадией поляризованной культуры, когда крайне радикальные течения доми- нируют над центристско-умеренными. В условиях, когда общество перегружено враждой ценностных мировоззренческих установок, преодоление конфликтов становится трудной задачей, ибо ни одна из сторон (политических партий) не желает принять определение ситуации, предложенное другой. В целом конфликт государственного управления, или политичес- кий конфликт, — это всегда противоборство по поводу организации, осуществления или перераспределения власти. Разрешение и устра- нение этих конфликтов, нахождение компромисса и согласия в каждой конкретной ситуации является важнейшим императивом, настоятельной потребностью государственной власти. Появляется проблема формирования новой современной парадигмы развития государственного управления и превращения государственной власти в организующий и стабилизирующий центр общества. Дестабилизация в стране возникает не потому, что существуют конфликты. Они, как уже отмечалось, были и всегда останутся в человеческом обществе. Напряженность наступает из-за неумения выявить вовремя, контролировать и регулировать этот процесс, т. е. управлять им. Подчеркнем, что: 1) управление подразумевает урегулирование, разрешение, по- давление или даже инициирование некоторых конфликтов в интере- сах общества или отдельных его субъектов; |