Бюджетная система Республики Узбекистан
 Скачать 0.79 Mb.
|
|
Глава. Основные направления совершенствования бюджетной системы III.1. Совершенствование межбюджетных отношений Рассмотрим зарубежный опыт совершенствования межбюджетных отношений на примере России. В основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма: сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы; законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории; наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности; использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов; закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников; установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация 47 программ поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п. По мнению В.Лескина и А. Швецова, все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при еѐ адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода еѐ истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития 14 Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, еѐ субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В еѐ рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ . Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всѐ больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из 14 Интернет сайт «--------------» 48 федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах. В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ. Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать: доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета; доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта; наличие административного контроля цен; наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные рынки отечественных товаров и услуг; предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот. Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, 49 консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам». Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.). Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Инициатива по решению таких задач, равно как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое 50 использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки – руководства субъектов Федерации и муниципальных образований. Реформа межбюджетных отношений основана на утвержденной Правительством Российской Федерации Программе развития бюджетного федерализма на период до 2012 года. Основной целью программы является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий. Концепция межбюджетных отношений, предусмотренная в 2002 году, является первым шагом на пути реализации этой программы. В 2002 году выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) предусматривается осуществлять при одновременном создании стимулов для реализации на региональном (местном) уровне проводимых структурных реформ. Основная часть финансовой помощи субъектам Российской Федерации будет предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), который, как и в предыдущие годы, будет сформирован в размере 14% налоговых доходов федерального бюджета (за исключением контролируемых Государственным таможенным комитетом), рассчитанного по консервативному варианту прогноза. Прогнозируемое повышение размера ФФПР по отношению к ВВП и общим доходам консолидированного бюджета Российской Федерации позволит более эффективно проводить выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. В целях достижения паритета при формировании доходной базы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2010 год предусмотрены дотации на 51 стабилизацию доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с принятием части второй Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии с проектом Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2010 года, начиная со следующего года, в составе финансовой помощи субъектов Российской Федерации предусмотрено создание Фонда софинансирования социальных расходов. Средства фонда будут направлены на поддержку приоритетных, социально значимых расходов в условиях проведения структурных реформ. Средства фонда предусмотрено направить на частичное возмещение, на долевой основе, расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг. Это позволит ускорить переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг, повысить социальную защищенность населения при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов Российской Федерации в соблюдении федеральных стандартов и тем самым создать предпосылки для реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства. В целях ресурсного обеспечения реформы межбюджетных отношений общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2010 году увеличится по сравнению с текущим годом более чем в 1,5 раз. При этом доля финансовой помощи в общем объеме расходов федерального бюджета возрастет с 13.9% до 15.2%, т.е. наибольшими среди других расходов темпами. Для компенсации потерь доходов бюджетов регионов в 2002 году в связи с введением нового налогового законодательства федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации увеличен на 8 млрд. рублей. Это позволит обеспечить долю доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов консолидированного бюджета с учетом передаваемой из федерального бюджета финансовой поддержки регионов в размере 51.0 процента. 52 Мы рассмотрели зарубежный опыт совершенствования межбюджетных отношений на примере Российской Федерации. Необходимо отметить то, что имеются и положительные стороны опыта, но как мы упомянули выше межбюджетные отношения зависят от устройства бюджетной системы, а она имеет отличия от нашей бюджетной системы, поэтому на наш взгляд при совершенствовании межбюджетных отношений у нас в Республике необходимо подходить учитывая национальную бюджетную систему. III.2.Основные направления повышения эффективности и оптимального использования бюджетных средств. В Узбекистане меры ответственности получателей бюджетных средств за неэффективное их использование определяются следующиминормативно- правовыми актами: Кодексом Республики Узбекистан обАдминистративной ответственности (КОАО), Законом Республики Узбекистан «О бюджетной системе», Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан № 414 «О совершенствовании порядка финансирования бюджетных организаций» 1999 г. В целях систематизации и упорядочения процесса привлечения к адми- нистративной ответственности должностных лиц, нарушившихбюджетную дисциплину, в 2003г. разработаны и утверждены Методические рекомендации попорядку привлечения Главным контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов Республики Узбекистан и его территориальными подразделениями на местах к административной ответственности лиц, совершивших нарушения бюджетной дисциплины. Административная ответственность за правонарушения, предусмотренная КОАО, наступает, если они по своему характеру не влекут за собой уголов- ную ответственность. Административной ответственности подлежат совершеннолетние лица. Административное взыскание - мера ответственности, применяемая в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в 53 духе соблюдения и уважения законов, а также предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Одним из основных видов административного взыскания является штраф. Штраф - денежное взыскание в доход государства, налагаемое на лицо, виновное в совершении административного правонарушения. Размер штрафа определяется исходя из минимальной месячной заработной платы, установленной на момент совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - на момент его обнаружения. Минимальный размер штрафа, налагаемого на граждан, не может бьггь менее одной пятидесятой части, а на должностных лиц не менее одной десятой части минимального размера заработной платы. Максимальный размер штрафа, налагаемого на граждан, не может превышать пяти, а на должностных лиц - десяти минимальных размеров заработной платы. В исключительных случаях, предусмотренных законодательными актами, за отдельные правонарушения может быть установлен штраф в отношении граждан - до десяти и должностных лиц - до пятнадцати минимальных размеров заработной платы. Органам Главного контрольно-ревизионного управления (Глав КРУ) подведомственны дела о правонарушениях предусмотренных статьѐй 175-2 КОАО • «Нарушение бюджетной дисциплины, то есть направление бюджетных средств на расходы, не предусмотренные в бюджете или в сметах учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, превышение лимитов бюджетных ассигнований по статьям расходов, нарушение Штатно- сметной дисциплины в таких учреждениях и организациях - влечѐт наложение штрафа на должностных лиц от пяти до десяти минимальных размеров заработной платы. Необоснованная задержка руководителями и другими Должностными лицами банков выдачи учреждениям и организациям, финансируемым из бюджета, денежных средств на выплату заработной платы, пособий, 54 стипендий и других, приравненных к ним расходов, влечет наложение штрафа на должностных лиц от десяти до пятнадцати минимальных размеров заработной платы. Объектом посягательства данной статьи является бюджетные средства. Нарушение штатно-сметной дисциплины в узком смысле содержание в штате бюджетной организации, за счет бюджетных средств, сверхштатных единиц, и другие нарушения связанные с расходованием бюджетных средств на содержание должностей, входящих в штатное расписание бюджетной организации. В широком смысле- нарушение требование норм действующего законодательства, регулирующих содержание штатов в бюджетных организациях. Штатные расписания и сметы расходов всех бюджетных организаций подлежат регистрации в финансовых организациях. Регистрация штатных расписаний и смет расходов осуществляется в соответствии с порядком реги- страции смет расходов и штатных расписаний бюджетных организаций в Министерстве финансов и финансовых органах. Составление и утверждение смет расходов осуществляется в соответст- вии с «Инструкцией о порядке составления, рассмотрения и утверждения смет расходов организаций, состоящих на республиканском бюджете Республики Узбекистан, Республики Каракалпакстан, а также в областных, городских и районных местных бюджетах Республики Узбекистан. Расходование бюджетных средств бюджетными организациями осущест- вляется строго в пределах смет расходов, то есть в суммах и на цели, предусмотренные сметой расходов и приложениями к ней которые, как и штатные расписания, должны быть зарегистрированы в Министерстве финансов или финансовых органах. Расходование бюджетных средств на цели не предусмотренные сметой расходов и приложениями к ней является примером нецелевого расходования бюджетных средств. Превышение лимитов бюджетных ассигнований по статьям расходов - превышение объѐмов кассовых расходов над объѐмами бюджетных ассигнований по 55 статьям расходов, предусмотренных для этих целей в смете расходов бюджетной организации за счѐт недорасхода или экономии по другим группам расходов, за отчѐтный период. Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 03.09.1999 г. за № 414 с 01.01.2000 г. введен новый порядок финансирования бюджетных организаций - методом финансирования одной строкой по группам расходов. Постановлением предусмотрена также персональная ответственность руководителей и главных бухгалтеров бюджетных организаций за превышение лимитов бюджетных ассигнований, утверждѐнных по группам расходов .Виды нарушений бюджетной дисциплины подлежат рассмотрению и всесторонней оценке в каждом конкретном случае уполномоченными лицами. В соответствии с КОАО уполномоченным лицом - ревизором, выявившим факт совершения правонарушения, составляется протокол, который подписывается самим ревизором и лицом, совершившим административное правонарушение при наличии свидетелей и потерпевших - также и этими лицами. Правонарушитель обязан по факту допущенного правонарушения собственноручно написать объяснение, также вправе представить к протоколу объяснение и замечание по его содержанию. В случае отказа от подписания протокола - изложить мотивы отказа. Отказ от подписания протокола не является основанием для прекращения производства по делу. При составлении протокола правонарушителю разъясняются его права, обязанности, о чем делается соответствующая запись в протоколе. При выявлении фактов совершения нарушений бюджетной дисциплины ревизор обязан уделить особое внимание размеру совершенного правонарушения. Так как административная ответственность наступает, а соответственно протокол об административном правонарушении подлежит заполнению, только в тех случаях, когда размер совершенного правонарушения менее крупного размера |