Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая школа. 1990. Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая ш. Дипломатическое право 2е издание, исправленное и дополненное
 Скачать 2.75 Mb.
|
|
Часть II ПРИНЦИПЫ И НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ КОНСУЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ К настоящему времени, государства - члены международного сообщества регулируют свою консульскую деятельность как в рамках многосторонних конвенций, так и в рамках двусторонних соглашений, В этой связи мы, учитывая данную особенность регулирования консульской деятельности, анализируем именно эти две группы норм, так или иначе регулирующих официальную деятельность государств в международном общении. Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. В марте - апреле 1963 г. в Вене состоялась конференция, в которой приняли участие 92 государства и которая ставила своей задачей на основе проекта Комиссии международного права ООН выработать универсальную конвенцию о консульских сношениях, регулирующую консульские отношения между всеми государствами, участвующими в международном общении. В результате двухмесячной работы была сформулирована конвенция, состоящая из 79 статей и, по существу, затрагивающая все вопросы консульских отношений между государствами. Стремясь содействовать развитию консульских связей, в целях поддержания дружественных отношений между государствами, независимо от их различия в государственном и общественном строе, на основе суверенного равенства государств, поддержания международного мира и безопасности, Советский Союз и другие социалистические государства приняли активное участие как в подготовительных работах, так и в работе самой конференции. Хотя данная конвенция, на наш взгляд, и содержит ряд положений, которые не носят общепризнанного характера и в этой части делают ее отражением практики лишь некоторых государств, подавляющее большинство положений носят общепризнанный характер, а ряд ее положений был сформулирован под влиянием опыта Советского Союза и других социалистических стран и представляет собой вклад социалистических государств в современное дипломатическое право. Прежде всего мы отметим, что проект статей был составлен членом Комиссии международного права от Чехо-Слова- 183 кии, крупным юристом Я. Жоуреком, который постарался учесть как практику социалистических стран, так и практику всех других государств. Поэтому данный проект мог быть взят за основу при выработке конвенции на конференции. Конвенция состоит из преамбулы, ст. 1, посвященной определениям терминов, встречающихся в конвенции, в делях единообразного их понимания, и толкования, и четырех частей (глав). Первая глава посвящена Общим положениям о консульских сношениях. Раздел I этой главы говорит об установлении и осуществлении консульских сношений, а раздел II о прекращении консульских функций. В главе II сосредоточены положения о преимуществах, привилегиях и иммунитетах консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений. Раздел первый главы посвящен преимуществам, привилегиям и иммунитетам консульских учреждений, раздел второй - преимуществам, привилегиям и иммунитетам штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений. Глава III устанавливает режим для почетных консульских должностных лиц и консульских учреждений, возглавляемым такими должностными лицами. В главе IV говорится об общих положениях, касающихся консульских агентов, не явля-щихся главами консульских учреждений, выполнения консульских функций дипломатическими представительствами, гражданами государства пребывания и лицами, постоянно проживающими в нем как работников консульского учреждения, вопросов недискриминации, соотношения данной конвенции и других международных соглашений. В главе V зафиксированы заключительные положения. Прежде всего надо отметить, что на Венской конференции 1963 г., по существу, столкнулись две линии, представленные, с одной стороны, Советским Союзом и другими миролюбивыми государствами, стремящимися создать максимум благоприятных условий для широкого развития консульских связей, стремящимися обеспечить эффективное осуществление консульских функций в целях поддержания развития мирных отношений между государствами, с другой стороны, Англией и США, стремящимися максимально ограничить возможности консульской деятельности, максимально сузить права и обязанности консула, создав ограниченный правовой режим. На этой конференции западным державам удалось добиться принятия положений, ограничивающих универсальный характер конвенции, положений, которые, по существу, отбрасывают от участия в многосторонней конвенции ряд суверенных государств. 184 Так, ст. 74 конвенции говорит, что она открыта для подписания только для государств - членов ООН, или специализированных учреждений, или участников статута Международного суда, или государств, приглашенных Генеральной Ассамблеей ООН. Все остальные государства и прежде всего такие государства, как ГДР, Корейская Народно-Демократическая Республика, Демократическая Республика Вьетнам, Китайская Народная Республика, участию которых в межгосударственном общении чинились империалистическими державами всяческие препятствия, не могли стать участниками данной конвенции. Советская делегация и делегации других социалистических стран на конференции в принципе выступили с протестом против подобной дискриминации, против этого дискриминационного положения, так как консульская деятельность государств не зависит ни от участия в международных организациях, ни от какого-либо приглашения, а является выражением суверенитета государств, принципа уважения права народов на самоопределение. Государствам, выступающим за широкое развитие консульских связей и эффективное осуществление консульских функций, на Венской конференции удалось по аналогии с Венской конвенцией о дипломатических сношених включить в преамбулу положение, подтверждающее объективную реальность мирного сосуществования государств с разным социально-экономическим строем. Преамбула прямо говорит, что заключение международной конвенции о консульских сношениях, привилегиях и иммунитете также будет способствовать развитию дружественных отношений между государствами независимо от различий в их государственном и общественном строе. Преамбула особо подчеркивает, что привилегии и иммунитет предоставляются консульским должностным лицам и консульским учреждениям не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления этими учреждениями функций от имени их государства, т.е. кладет в основу консульской деятельности теорию функциональной необходимости. Эти положения в основном повторяют положения Венской конвенции о дипломатических сношениях, подымают уровень консульской деятельности, дополняют ее политическим представительным характером, отражая практику Советского Союза и других социалистических государств прежде всего. Новым моментом консульской договорной практики явилось положение, зафиксированное в ст. 2, п. 2, о том, что согласие, данное на установление дипломатических отношений между государствами, означает, если иное не оговорено, согласие на установление консульских отношений. 185 Существовавшая до этого момента практика не регулировала этот вопрос единообразно. Но было более или менее общепринято, что установление дипломатических отношений между государствами означает в то же время и установление консульских отношений. Хотя это положение было подвергнуто критике со стороны западных юристов в Комиссии международного права ООН и на конференции в Вене была сделана попытка со стороны Англии и Италии исключить это положение из конвенции, большинство конференции приняло решение сохранить это положение проекта конвенции, создав новую норму. Особо следует обратить внимание на ст. 3 конвенции, которая также создает новую норму. Статья 3 говорит, что консульские функции выполняются консульскими учреждениями, они выполняются также дипломатическими представительствами в соответствии с положением настоящей конвенции. Надо сказать, что и до принятия этой статьи выполнение консульских функций дипломатическими представительствами было общепринято, оно было введено в 20-х годах в международную практику Советским Союзом и воспринято практикой, по существу, всех государств мира. Выполнение этих функций дипломатическим представительством базировалось на обычных нормах права, регулирующих режим дипломатических представительств с особенностями в выполнении отдельных консульских действий (например, выступление в суде или ведение наследственных дел и др.). С принятием Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. появилась договорная норма (ст. 3, п. 2), установившая это положение. Однако надо иметь в виду, что эта статья конвенции, по существу, стремится подчинить выполнение консульских функций дипломатическими представительствами особому режиму, отличному от режима дипломатических представительств. Статья 5 говорит о консульских функциях и дает в целом более или менее исчерпывающий перечень характерных консульских функций, хотя на конференции, в частности, Канада, США и Англия пытались дать только общую, краткую характеристику консульских функций. Специально следует отметить включение в перечень консульских функций по предложению Чехословакии, Венгрии и Румынии юридической обязанности консульского учреждения развивать дружественные отношения между представляемым и принимаемым государствами. В статье специально зафиксировано по предложению Индии и Югославии на конференции положение о том, что консульское учреждение может выполнять и другие функции, которые не запрещены законами и правилами государства пребывания или против выполнения которых это государство не возражает. Вместе с тем следует обратить особое внимание на пункт "и" ст. 5. 186 Пункт "и" ст. 5, по существу, как нам представляется, направлен на ограничение представительства граждан представляемого государства консульским должностным лицом в судебных и иных учреждениях с целью получения распоряжений, в соответствии с законами государства пребывания, о предварительных мерах, ограждающих права и интересы этих граждан, если в связи с отсутствием или по другим причинам такие граждане не могут своевременно осуществить защиту своих прав и интересов. Речь идет о том, что это представительство безотносительно к особенностям внутреннего законодательства страны отправления подчиняется практике и порядку, принятому в государстве пребывания. Известно, что законодательство ряда государств создает трудности для представительства консульским должностным лицам своих граждан в том случае, если граждане не могут своевременно осуществить своих прав и интересов, и в частности обязательно требуется доверенность, которую иногда, в силу срочности мер, которые нужно принять в стране пребывания, трудно получить консульскому должностному лицу. Фиксация в конвенции такого положения как общепринятого является новым моментом и не отражает общепринятой практики. Статья 9 посвящена классам глав консульского учреждения. Эта статья фиксирует общепринятый порядок, по которому главы консульских учреждений делятся на генконсулов, консулов, вице-консулов и консульских агентов. Следует обратить внимание на оставление среди этих классов класса консульских агентов. Хотя практика большинства государств не придерживается при назначении этого класса, а в практике ряда государств консульский агент занимает иное положение по сравнению с практикой других государств (например, в практике Советского Союза консульский агент рассматривается как глава консульского учреждения, имеющий такие же права, как и главы других консульских учреждений, а в практике, например, ГДР, Бельгии или Швейцарии консульский агент рассматривается как простой помощник консульского должностного лица, ответственный исключительно перед консульским должностным лицом), тем не менее конференция сочла возможным, поскольку существует подобная практика, предусмотреть 4 класса глав консульских учреждений. Статья 12 подчеркивает - это не было никогда раньше зафиксировано в договоре: при отказе в экзекватуре государство, не обязано сообщать представленному государству мотивы такого отказа. Эта статья предусматривает обязательность выдачи экзекватуры для выполнения консульских функций. Если мы имеем в виду выполнение консульских функций дипломатическим представительством, то в соответствии со ст. 3 конвенции дипломатическое представительство может выпол- 187 нять эти функции только при условии получения экзекватуры назначенным лицом, выполняющим консульские функции, чего раньше не было, и только некоторые государства (например, Англия) требовали обязательного получения экзекватуры для осуществления консульских функций консульским должностным лицом дипломатического представительства. Важное положение содержится в ст. 17 конвенции. Эта статья говорит о праве совершения консульским должностным лицом дипломатических актов. Особое значение эта статья имеет для тех государств, которые в силу тех или иных причин имеют более развитую консульскую сеть, чем дипломатическую. Естественна важность этой статьи для тех государств, которые в силу дискриминационной политики вынуждены осуществлять главным образом консульские сношения с иностранными государствами. Несмотря на попытки представителей Западной Германии, Испании и Португалии, на конференции большинство государств приняло решение, в соответствии с которым представляемое государство, если даже оно не имеет дипломатического представительства и не представлено дипломатическим представительством третьего государства, может через консульское должностное лицо с согласия государства пребывания и без изменения его консульского статуса осуществлять дипломатические акты. Эта статья, отражая практику большинства государств, по существу, повторила ст. 13 Гаванской конвенции о консульских чиновниках 1928 г. и в многосторонней конвенции имеет важное значение для понимания современной дипломатической службы как единой службы, для практики деятельности государств, главным образом малых государств, не имеющих достаточно широких бюджетных возможностей для содержания широкой сети дипломатических представительств. В статье 20 было зафиксировано положение, выраженное ранее в ст. 11 Венской конвенции о дипломатических сношениях. Речь идет о том, что при отсутствии конкретной договоренности о численности консульского персонала государство пребывания может предложить, чтобы численность персонала не переходила за пределы, которые она считает разумными и нормальными, учитывая обстоятельства и условия, существующие в округе, и потребности данного консульского учреждения. Другими словами, государство пребывания может по своему усмотрению в любое время сократить персонал консульского представительства до минимума, который оно считает разумным и нормальным, либо не допустить того количества персонала, которое аккредитующее государство считает необходимым для эффективного выполнения тех консульских функций, которые желает выполнять консульское учреждение в со- 188 ответствии с международным правом и внутренними законами государства пребывания. Эта статья нарушает принцип равенства государств в международном общении, создает возможности для затруднений консульскому учреждению эффективно осуществлять консульские функции. В свете дискуссии, которая имела место на Венской дипломатической конференции в 1961 г. по ст. 11, и оговорки, сделанной Президиумом Верховного Совета СССР по ст. 11 Венской конвенции о дипломатических сношениях при ее ратификации, в которой Президиум Верховного Совета СССР отверг дискриминационный и неравноправный порядок комплектования персонала дипломатических представительств и выступил за принцип равноправия в этом вопросе, нам представляется, что ст. 20 консульской конвенции нарушает сложившийся принцип равноправия в отношениях между государствами. Предусмотренный принцип комплектования консульских представительств, на наш взгляд, не может считаться удачным, соответствующим принципам межгосударственных отношений и является, по существу, новым моментом консульской практики, ибо до принятия этой статьи какого-либо обязательного порядка комплектования консульских представительств не было. Аккредитующее государство свободно назначало сотрудников своих учреждений. В случае возникновнения разногласий вопросы решались по договоренности. Статья 22 конвенции о консульских сношениях определяет вопросы гражданства консульских должностных лиц. Статья подчеркивает, что консульские должностные лица в принципе должны быть гражданами представляемых государств. Консульские должностные лица не могут назначаться из числа граждан государств пребывания или граждан третьего государства иначе, как с определенно выраженного согласия государства пребывания. Причем это согласие может быть в любое время аннулировано. Надо сказать, что большинство государств и на Венской дипломатической конференции в 1961 г. по аналогичной статье (ст. 8) и на Венской конференции по консульским сношениям в 1963 г. выступило за обязательный принцип гражданства аккредитующего государства при назначении штатных консульских должностных лиц. И тот факт, что вопрос о назначении консульского должностного лица из числа граждан государств пребывания или граждан третьего государства, о чем здесь также сказано, подчинен воле государств пребывания, является чрезвычайно важным в условиях попыток ряда государств использовать консульские учреждения для создания группы из местного населения с особым режимом по сравнению с другими местными гражданами, группы, через которые они, как правило, вмешиваются во внутренние дела, ведут 189 шпионско-диверсионную деятельность. Положение этой статьи фиксирует порядок назначения консульских должностных лиц, прежде всего граждан государства пребывания, отраженный и в ст. 3 Гаванской конвенции о консульских чиновниках 1928 г. Новым моментом консульской практики является положение ст. 30. Здесь, по существу, впервые был зафиксирован принцип, по которому государство пребывания является обязанным оказывать содействие представляемому государству в приобретении на своей территории, согласно своим законам и правилам, помещений для его консульского учреждения, либо оказать помощь последнему в получении помещений иным путем. Такая же обязанность зафиксирована в отношении помощи консульскому учреждению в получении подходящих помещений для его работников. До принятия этой статьи этот вопрос, по существу, передавался на усмотрение властей государств пребывания, власти государств пребывания могли, если они этого пожелают, оказать содействие в приобретении помещений или же не оказывать содействия, предложив договориться с местными гражданами. Сейчас введена определенная обязанность властей государств пребывания оказывать содействие представляемому государству в получении помещений для его консульского учреждения. Таким же обязательством государства пребывания является оказание помощи консульскому учреждению в получении необходимых помещений для его работников. В соответствии с этим положением, работники консульских учреждений имеют право претендовать на помощь государств пребывания в подыскании помещения для их частной резиденции. Таким образом, в конвенции зафиксированы обязательства государств пребывания в данной области, определяемые и ст. 28 данной конвенции о том, что государство пребывания должно предоставить все возможности для выполнения функций консульского учреждения, что фиксируется и в законодательстве ряда государств. Так, национальное законодательство ряда латиноамериканских государств особо говорит об обязанности властей государства пребывания создать благоприятные условия для осуществления иностранным консульским представителем своих функций (например, ст. 63 закона Аргентины № 4712 от 1926 г., декрет от 25 января 1883 г. Венесуэлы, ст. 40 закона Гондураса от 14 марта 1906 г. № 109). Новым положением консульской практики явилась ст. 31. Эта статья говорит о неприкосновенности консульских помещений. Особенность заключается в том, что эта неприкосновенность, по существу, ограничена следующими положениями статьи, которые дает возможность государству пребывания нарушать эту неприкосновенность, совершать действия, по су- 190 ществу, отрицающие неприкосновенность консульских помещений. По этому вопросу на Венской конференции о консульских сношениях разыгралась острая дипломатическая борьба, в результате которой западным державам во главе с Англией и США все же удалось включить положения, которые не отражают общепризнанную практику государств и выражают в лучшем случае практику некоторых государств. В соответствии с пунктом 2 данной статьи власти государств пребывания не могут вступить в ту часть консульских помещений, которая используется исключительно для работы консульских учреждений иначе как с согласия главы консульского учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства представляемого государства. Тем не менее, согласно этой статье, согласие главы консульского учреждения, предполагается в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты, т.е. в этих случаях эта неприкосновенность нарушается. По существу, это добавление сводит на нет принцип неприкосновенности консульских помещений. Это положение противоречит договорной практике Советского государства и других социалистических стран, западноевропейских государств, Гаванской конвенции о консульских чиновниках 1929 г. (ст. 18) и Кодексу Бустаманте, основным законодательным положениям, касающимся консульских сношений Франции, Аргентины, Гондураса, СССР, Бельгии, Чехословакии и др. Если мы будем иметь в виду положение конвенции, разрешающее дипломатическому представительству осуществлять консульские функции, и в частности ст. 3, которая требует, чтобы это осуществление консульских функций имело бы место только в соответствии с положениями настоящей конвенции, то тем самым, по существу, войдем в противоречие с абсолютной неприкосновенностью помещений дипломатических представительств, зафиксированной в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (ст. 27). Признав это положение, мы тем самым открываем возможность для злоупотребления не только в отношении помещений отдельных консульских представительств, но и помещений дипломатического представительства, занятых консульским отделом посольства. Статья 33 вводит новое договорное положение как общепринятое, фиксирующее абсолютную неприкосновенность консульских архивов и документов в любое время и независимо от их местонахождения, что отражает необходимость обеспечения эффективного осуществления функций и распространенную практику. Статья 34 подтверждает принятые в большинстве государств правила о свободе передвижения и путешествий работ- 191 ников консульских учреждений по территории государств пребывания, за исключением тех зон, въезд в которые запрещается или регистрируется по соображениям государственной безопасности. Статья 35 говорит о свободе сношений. Эта статья является новеллой в консульской практике, отражая, с одной стороны, общепризнанную практику в ряде своих положений, с другой стороны, эта статья вводит новые моменты, противоречащие практике подавляющего большинства государств и в лучшем случае отражающие практику только некоторых государств. Статья говорит, что при сношении с правительством, дипломатическими и другими консульскими учреждениями представляемого государства, где бы они ни находились, консульские учреждения могут пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических и консульских курьеров, дипломатические и консульские вализы и закодированные или зашифрованные депеши. Эта статья разрешает в этих целях устанавливать и пользоваться радиопередатчиками, что возможно только с согласия государств пребывания. Пункт 2 статьи говорит, что официальная корреспонденция консульского учреждения неприкосновенна. Под официальной корреспонденцией понимается вся корреспонденция, относящаяся к консульскому учреждению и его функциям. Пунктам 1 и 2 ст. 35, по существу, противоречит пункт 3. Пункт 3 отрицает признанный в практике большинства государств принцип полной неприкосновенности консульской вализы. Консульская вализа, говорится в этом пункте, не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Но в тех случаях, когда компетентные власти государства пребывания имеют серьезные основания полагать, что в вализе содержится что-то другое, кроме корреспонденции, документов или предметов, предназначенных исключительно для официального использования, они могут потребовать, чтобы вализа была вскрыта в их присутствии уполномоченным представителем представляемого государства. В том случае, если власти представляемого государства откажутся выполнить требование, вализа возвращается в место отправления. Это положение дает возможность, по существу, в любое время государству пребывания прервать свободные сношения консульского учреждения с своим правительством или дипломатическим представительством. Это положение, по существу, подвергает угрозе беспрепятственное осуществление консульским учреждением его функций и создает значительные трудности для работы консульского учреждения. Если иметь в виду положение ст. 3 данной конвенции, то государство пребывания, во-первых, может потребовать отдельной упаковки предметов, предназначаемых для консульского 192 отдела посольства, и предметов, предназначаемых для дипломатического представительства, и в отношении первых у государства пребывания в соответствии с положением п. 3 данной статьи возникает право досмотра, т.е. создается угроза для беспрепятственного осуществления функций дипломатическим представительством в противоречие с положениями ст. 27 Венской конвенции о дипломатических сношениях |