Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая школа. 1990. Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая ш. Дипломатическое право 2е издание, исправленное и дополненное
 Скачать 2.75 Mb.
|
|
Часть IV конвенции посвящена статусу наблюдателей в органах и на конференции, которых государство может направить в соответствии с правилами организации, режим у наблюдателей в своих основных положениях приравнен к делегациям государств (см. ст. 43 - 70 конвенции). В части V конвенции говорится об общих положениях, таких, как гражданство сотрудников представительства, членов делегации или членов делегации наблюдателя, что является аналогичным соответствующим положениям Венской конвенции о дипломатических сношениях. Надо отметить, что конвенция в случае одновременного осуществления нескольких функций предоставляет все привилегии и иммунитеты по данной конвенции дополнительно. Конвенция требует сотрудничества между посылающим государством и государством пребывания, когда это необходимо и в такой степени, в какой это совместимо с независимым выполнением функций представительством, делегации или делегации наблюдателя. В соответствии с конвенцией требуется уважение законов и постановлений государства пребывания. При этом в случае серьезного и очевидного вмешательства лица во внутренние дела государства пребывания, посылающее государство обязано, если оно не отказывается от иммунитета, отозвать его, прекратить функции или принять меры к его отказу в зависимости от обстоятельств. Это не касается 142 действий, которые совершены при выполнении функций и задач. В 1967 г. юридический советник ООН, подчеркивая необходимость предоставления дипломатических привилегий и иммунитетов членов делегации в органах ООН и на конференциях, говорил, что с более узкой точки зрения каждый представитель в этом деле, кроме того, который является одновременно членом той или иной постоянной миссии, может подвергнуться аресту или задержанию, поскольку принимающая сторона еще не присоединилась к названной конвенции, а Соглашение о центральных учреждениях предусматривает защиту только для сотрудников постоянных миссий. Однако он сомневается в том, что многие члены данного комитета или какой-либо международный трибунал, на рассмотрение которого можно было бы передать этот вопрос, согласятся, что представители в Генеральной Ассамблее лишены этой основной защиты согласно' Уставу и международному общему праву. Важный вывод, к которому пришел юрисконсульт ООН в результате широкого анализа практики и теории в этом вопросе, - это то, что привилегии и иммунитеты, о которых здесь идет речь, обязательны для всех государств-членов, независимо от того, присоединились они к конвенции или нет. Этот вывод основывается и на ст. 105 Устава ООН, которая обязывает все государства-члены предоставлять привилегии и иммунитеты, необходимые для выполнения целей организации и осуществления функций представителей и должностных лиц. 6 декабря 1967 г. VI комитет Генеральной Ассамблеи ООН принял решение, что при толковании вопросов привилегий и иммунитетов необходимо исходить из положений Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., кроме ряда положений, которые неприменимы к статусу постоянного представительства при ООН, например вопрос о гражданстве, взаимности и др. Можно сказать, что обсуждение этого вопроса способствовало более ясному пониманию проблем дипломатического права в этой области и оказало влияние на выработку конвенции об отношениях между государствами и международными организациями. В соответствии с конвенцией положения не должны использоваться в целях, несовместимых с выполнением функций или задач делегации. Государство пребывания может принять меры, необходимые для защиты своих интересов, с одобрения министра иностранных дел или для любого другого правительственного органа в соответствии с конституционными нормами государства пребывания. Государство пребывания обязано разрешить въезд на свою территорию сотрудникам представительства и членам их семей, членам делегации 143 и членам их семей, визы в случае необходимости выдаются в возможно короткий срок. На государстве пребывания лежит также обязанность содействовать въезду лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, если к нему обращена просьба. Государство, через территорию которого осуществляется транзит, обязано предоставить неприкосновенность, а также другие иммунитеты, какие могут потребоваться для обеспечения транзита. Специально следует отметить ст. 82, которая говорит, что на права и обязанности государства пребывания и посылающего государства по конвенции не влияет отказ одного из этих государств признать другое государство или его правительство, либо отсутствие, либо разрыв дипломатических или консульских отношений между ними. Пункт 2 этой статьи говорит, что учреждение или сохранение представительства, направление или присутствие делегации, или любое действие, совершенное на основании данной конвенции, не подразумевают сами по себе ни признания посылающим государством государства пребывания, ни наоборот, признания правительства. Конвенция специально подчеркивает недопустимость дискриминации в применении положений конвенции. В случае спора о толковании положений конвенции или применения по просьбе любой из сторон между ними проводятся консультации с участием Организации или конференции. Статья 85 посвящена примирительной процедуре в том случае, если спор не был разрешен в результате консультаций. После вступления в силу конвенции компетентный орган международной организации универсального характера может принять решение о выполнении соответствующих положений конвенции и уведомляет об этом государство пребывания и депозитария конвенции. Следует обратить внимание на некоторую искусственность включения в данную конвенцию части о делегациях в органах и на конференциях, так как их режим носит более общий характер и более приближен к режиму специальных миссий, и, на наш взгляд, необоснованное отсутствие в конвенции специальной части, посвященной международным должностным лицам международных организаций, что составляет важный элемент отношений между государствами и международными организациями. Вместе с тем этот международный инструмент является дальнейшим развитием дипломатического права и вместе с другими международными соглашениями в этой области составляет широкую основу повышения эффективности многосторонней дипломатии. Правовое положение делегаций на международные встречи и конференции. Дипломатическая деятельность временных за- 144 рубежных органов внешних сношений к настоящему времени регламентирована Конвенцией о специальных миссиях от 8 декабря 1969 г., а также общепризнанными сложившимися обычаями. До принятия конвенции можно было констатировать, на наш взгляд, некоторые отдельные международно-правовые нормы. Распространенным видом специальных миссий следует считать наблюдателей, посылаемых одним государством и международной организацией в другое для присутствия, например, на переговорах, международных конференциях. Как правило, наблюдатели могут участвовать в работе, в частности, конференций, но только не голосовать. Сложившийся обычай предоставляет им дипломатические привилегии и иммунитеты. В этой связи следует считать незаконным арест трех представителей ГДР, прибывших по приглашению исполнительного секретаря. Экономической комиссии ООН для Африки Р. Гардинера для участия в 5-й сессии ЭКА в Леопольдвиле, получивших дипломатические визы в представительстве Республики Конго в ОАР, перед отелем "Мемлинг" и препровождение их в тюрьму Ндоло. Представитель службы безопасности заявил, что МИД в курсе их ареста, и это сделано под нажимом западногерманского посольства в Леопольдвиле. В настоящее время получил распространение институт специальных дипломатов, направляемых государством, главами государств в качестве передатчиков специальных посланий главе государства или правительства государства пребывания. Ряд авторов относят к специальным миссиям так называемых секретных эмиссаров. Югославский проф. Бартош М. считал, что практика знает несколько • видов секретных эмиссаров: секретный эмиссар в качестве передатчика послания, дипломат, ведущий секретные переговоры или заключающий секретное соглашение, дипломат, ведущий секретное наблюдение с согласия государства пребывания за, например, переговорами. Вместе с тем нельзя, на наш взгляд, признать того или иного чиновника аккредитующего государства, посылаемого в иностранное государство для слежки за гражданами аккредитующего государства (практика нацистской Германии, русского царизма), как дипломата со специальной миссией. Ряд авторов рассматривают сопровождающих главу государства, правительства или министра иностранных дел, находящихся с официальным визитом в государстве пребывания, как членов специальной миссии. Нам представляется, что в принципе с этим следует согласиться, определив статус каждого из сопровождающих в зависимости от выполнения ими функций. Такой подход позволит одной группе определить дипломатический статус, другой - административно-технический, третьей - обслуживающий. В дипломатической практике в настоящее время встреча- 145 ются политические представители, которые направляются борющейся за национальную независимость нацией в иностранное государство, или правительство направляет такого агента в государство, которое признало это правительство только де-факто. Р. Жене не признавал за этими представителями дипломатического статуса. С этим, однако, нельзя согласиться, поскольку борющаяся нация является субъектом международного права, а любое правительство, пользующееся поддержкой большинства народа и эффективно господствующее на большей части территории страны, представляет свое государство и имеет право посылать полномочных представителей, статус которых не может быть иным, кроме как дипломатическим. Проф. М. Бартош специально подчеркивал необходимость признания за ними статуса специальных миссий дипломатического характера. Наконец, в практике ряда государств имеет место посылка так называемых частных агентов главы государства, которые выступают или от имени государства, или от имени главы государства. Р. Жене не признавал за ними дипломатического статуса, считая, что в этом случае речь идет о частных интересах главы государства, как, например, собственника того или иного имущества в иностранном государстве. Действительно, подобная практика была распространена в период, когда во главе государств главным образом находились короли и императоры. В настоящее время таких представителей почти не посылают и их правовое положение как дипломата ad hoc можно определить как случайное. Такой точки зрения придерживался и проф. М. Бартош. Специальные делегации могут быть направлены в иностранные государства для участия в проводившихся в этих странах церемониях. Субъекты международного права в современных условиях, вступая в сношения между собой, в значительных масштабах используют временные зарубежные органы внешних сношений различных видов, понятие которых можно сформулировать следующим образом: временный зарубежный орган внешних сношений означает специальную миссию (ad hoc) из представителей субъекта международного права, посылаемых одним субъектом к другому для выполнения специальных официальных задач. Комиссия международного права ООН на 11-й сессии (1959) включила в повестку дня 12-й сессии (1960) вопрос о дипломатии ad hoc. На своей 12-й сессии в I960 г. комиссия попыталась выработать проект статей о специальных миссиях, где было бы сформулировано правовое положение специальных миссий, членов специальных миссий. Докладчик комиссии А. Е. Ф. Сандстрем положил в основу своего проекта принцип аналогии с постоянными дипломатическими пред- 146 ставительствами1. Этот проект был принят комиссией. Особенность этого проекта заключается в том, что комиссия имела в виду, по существу, связать этот проект с Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., отослав ко многим статьям этой конвенции. В примечании к этому проекту комиссия писала: "Ввиду сходства между работой постоянных представительств и работой специальных миссий совершенно естественно, что правило, регулирующее постоянное представительство, должно в значительной мере применяться к специальным миссиям"2. Вместе с тем Комиссия совершенно справедливо в пункте третьем примечания к статье второй проекта отметила, что эти правила были задуманы и разработаны применительно к постоянным представительствам, у которых имеются свои особые признаки, такие, как постоянство их функций по обеспечению поддержания непрерывных дипломатических отношений между странами. Специальные миссии могут быть очень разнообразны по характеру и составу, поэтому трудно их подчинить тем строгим и единообразным правилам, которые регулируют постоянные представительства. Последнее замечание, по существу, опровергло ту работу, которую проделала Комиссия на 12-й сессии. В 1961 г. в соответствии с решением Венской конференции о дипломатических сношениях и иммунитетах Секретариат ООН поручил по решению XVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН3 Комиссии международного права ООН выработать специальный проект конвенции о специальных миссиях, где были бы сформулированы определенные правовые положения, определяющие режим специальных миссий сегодня4. На 15-й сессии Комиссии международного права югославскому профессору М. Бартошу было поручено подготовить проект конвенции о специальных миссиях, общие принципы которого и некоторые статьи были представлены докладчиком 16-сессии Комиссии. Профессор М. Бартош, приступая к выработке проекта конвенции о дипломатических миссиях ad hoc, справедливо, на наш взгляд, поставил несколько предварительных вопросов, от решения которых зависели и рамки будущей конвенции, регулирующей правовое положение дипломатических миссий. Первый вопрос, который поставил проф. М. Бартош, это вопрос о том, следует ли распространять правила, регулирую- 1 См.: Yearbook of the International law commission. N. Y., 1960. V. 11. P. 108. 2 См.: Доклад комиссии международного права о работе ее 12-й сессии 25 апреля -1 июля 1960 г. Нью-Йорк, 1960. С. 54. 3 См.: А/5043. 1961. 15 дек. 4 См.: Report of the International law commission on the work of its 15 session 6 May-12 July 1963. P. 37. 147 щие правовое положение специальных миссий, на делегации и делегатов на международные конференции и конгрессы, не является ли их правовое положение предметом отношений между государствами и межправительственными организациями, поскольку многие конференции созываются международными организациями. Нам представляется, что этот очень распространенный вид специальных миссий должен был регулироваться конвенцией о специальных миссиях, поскольку здесь возникают не отношения между международной организацией и государством при посылке последним специальных миссий, а между аккредитующим государством и государством, где проводится конференция. Более того, на наш взгляд, в сферу конвенции о специальных миссиях должны были войти и вопросы процедуры и организации работы международных конгрессов и конференций, поскольку правовое положение и деятельность специальных миссий тесно связаны с правовыми рамками и формами работы международных конференций. Очевидно, что предметом регулирования конвенцией о специальных миссиях должно было быть и правовое положение специальных делегаций и представителей со специальной миссией международных организаций в том или ином государстве. Такая позиция определяется тем, что качество специальной миссии международной организации, по существу, ничем не отличается от качества специальной миссии, посылаемой государством. Виды миссий направляемых международной организацией, те же, что и направляемые государством. Объем привилегий и иммунитетов как в том, так и в другом случае зависит от характера функций, осуществляемых специальной миссией. Наконец, обычная практика большинства государств рассматривает специальные миссии, направляемые международными организациями, как миссии субъекта международного права, предоставляя привилегии и иммунитеты. Это же зафиксировано в конвенциях о привилегиях и иммунитетах организаций и в законах ряда государств. Объединение всех вопросов этих специальных миссий в одной конвенции позволило бы создать универсальный и более обоснованный правовой режим специальных миссий. Как известно, дипломатия возникла прежде всего как дипломатия специальных миссий. Еще в древние времена, на заре развития цивилизации государства обменивались так называемыми путешественниками (например, в Древнем Китае), которые в сопровождении своей свиты ездили в иностранные государства, выполняя специальные дипломатические поручения, и вели переговоры. Можно ли видеть в этом институте современной специальной миссии тождество? Нам представляется, что нет. Не говоря уже о том, что в прошлом подобные послы являлись представителями суверена как такового, а в 148 настоящее время специальная миссия представляет государство и действует в интересах представляемого государства, природа специальных миссий сегодня, их функции качественно отличаются от прошлого института специального посла. Это отличие мы видим в форме специальных миссий, характере функций. Если в прошлом специальные миссии древности выполняли прежде всего представительские функции, то в настоящее время функции специальной миссии, по существу, охватывают все вопросы международных отношений. Это позволяет сделать вывод о необходимости регулирования правового положения специальных миссий, основываясь на современной практике, имея в виду сложившиеся обычаи сегодняшнего дня. Имея в виду принятую Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г., можно ли было механически распространить ее положения на специальные миссии в виде дополнительного протокола или специальной конвенции с ссылками на статьи Венской конвенции? Нам представляется, что следовало разработать специальную конвенцию, регулирующую правовое положение специальных миссий, причем в этой специальной конвенции, конечно, могли быть положения (например, в области привилегий и иммунитетов), повторяющие положения Венской конвенции, но формулирование должно было быть самостоятельным. По этому пути пошло международное сообщество. Эта позиция исходила, с одной стороны, из одинаковой дипломатической природы специальных миссий и постоянных дипломатических представительств, с другой - из разницы функций, осуществляемых специальными миссиями и постоянным дипломатическим представительством. Далее, особенности ряда миссий технического характера требовали, в частности, в области привилегий и иммунитетов формулирования положения, определяющего правовой режим, аналогичный режиму консульского должностного лица, т.е. учета и Венской консульской конвенции 1963 г. Наконец, необходимо было учитывать и конвенции о привилегиях иммунитета международных организаций, формулирующие некоторые положения, касающиеся дипломатической деятельности постоянных представительств при международных организациях делегаций в органах организации и на конференциях. Какие нормы договорного права мы можем сейчас назвать, которые в той или иной степени прямо регулируют правовое положение специальных миссий наряду с принятой конвенцией 1969 г.? Мы должны отметить, по существу, три международно-правовых акта, определяющих в той или иной степени правовое положение специальных миссий. Прежде всего Венский протокол 1915 г., статья третья которого говорит, что "дипломатические агенты с чрезвычайными положениями или мис- 149 сиями не пользуются в силу оных никакими прочими отличиями в местах". Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г. различает обычных и чрезвычайных дипломатических чиновников (ст. 2), определяя первых как постоянно представляющих правительство одного государства при правительстве другого государства и вторых - как чиновников, которым поручена специальная миссия или которые аккредитованы для представительства правительств на международных конференциях, конгрессах или международных собраниях. Нам представляется, что второе определение к настоящему времени уже несколько устарело, так как представительство государства при международных, организациях уже прочно вошло в обычную функцию дипломатического представителя, стало постоянным, хотя и довольно специфично. Во многих случаях представитель государства в той или иной стране, где расположена штаб-квартира той или иной международной организации, одновременно является представителем при этой организации. Особенно это характерно для практики латиноамериканских стран, которые назначают своих дипломатических представителей в Вашингтоне представителями при ОАГ или при ООН. Что касается правового положения чиновников, которым поручена специальная миссия, то конвенция, по существу, во всех аспектах их правового положения не делает какого-либо различия между ними и дипломатическими чиновниками постоянных дипломатических представительств. Конвенции о привилегиях и иммунитетах международных организаций прямо говорят о специальных миссиях. В качестве примера можно привести статью VI конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г. Эта статья посвящена экспертам в командировках по делам ООН. В разделе 22 говорится: "Эксперты (иные, чем должностные лица, к которым относится статья 5), выполняющие поручения ООН, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командированием". Исходя из этого, им предоставляются следующие привилегии и иммунитеты: 1. Иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж. 2. Всякого рода судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей. Этот судебно-процессуальный иммунитет предоставляется даже тогда, когда лицо уже не находится в командировке по делам ООН. 3. Неприкосновенность всех бумаг и документов. 4. Право пользования шифром и получения корреспонденции посредством курьеров или вализ для сношений с ООН. 150 5. Льготы в отношении ограничений обмена денег или валюты, какие предоставляются представителям иностранных правительств, -находящихся во временных служебных командировках. 6. Иммунитеты и льготы в отношении их личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям. Наконец, это Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера от 14 марта 1975 г. Что касается обычных норм, регулирующих прямо правовое положение и деятельность специальных миссий, то мы отметим, по существу, общепризнанные обычаи, касающиеся дипломатического протокола в отношении глав государств, глав правительств, членов правительства и глав специальных миссий. Причем и здесь практика разных государств имеет некоторые различия. В разных государствах объем привилегий и иммунитетов разный, и до принятия конвенции он предоставляется, по существу, в силу международной вежливости. Мы можем констатировать обычаи обязательного предоставления привилегий и иммунитетов для эффективного осуществления функций. Можно считать, что общепринятой основой предоставления привилегий и иммунитетов специальным сессиям. является необходимость гарантий эффективного осуществления функций, т.е. теория функциональной необходимости, обосновывающая и необходимость предоставления привилегий и иммунитетов и постоянным дипломатическим представительствам, выраженная, в частности, и в преамбуле принятой Конвенции о специальных миссиях от 8 декабря 1969 г. Что должно служить юридическим основанием для признания данной делегации специальной миссией, а членов делегации членами специальной миссии, для признания необходимости предоставления данной делегации дипломатических привилегий и иммунитетов на территории государства пребывания? Нам представляется, что юридическим актом, обусловливающим применение внутренних законов, международных обычаев и договорных норм, являются прежде всего полномочия делегации и, во-вторых, дипломатический паспорт члена делегации, независимо от того, имеет ли данный член делегации дипломатический ранг. Что касается полномочий делегации, то этот юридический документ считается общепризнанным основанием. В отношении значения дипломатического паспорта существуют разные точки зрения. В практике государств к настоящему времени не сложилось единообразных правил в отношении выдачи дипломатических паспортов. В ряде государств законы перечисляют определенные должности, занятие которых тем или иным ли- 151 цом определяет его право на дипломатический паспорт в случае выезда за границу. В разных государствах эти должности частично не совпадают. Иногда одно государство не признает за тем или иным лицом, занимающим соответствующую должность в другом государстве, права на дипломатический паспорт на том основании, что такая же должность по закону этого государства не дает права на дипломатический паспорт. Это влечет за собой непредоставление привилегий и иммунитетов. В практике государств возникают случаи, когда лицу, обладающему дипломатическим паспортом, получившему соответствующую визу у посольства, при приезде в данную страну отказывают в дипломатических привилегиях и иммунитетах. Нам представляется, что следует считать обязательным предоставление дипломатических привилегий и иммунитетов лицу, прибывающему в данную страну с определенными целями и задачами дипломатического характера. В том случае, когда данное лицо, получив дипломатический паспорт, получает соответствующую визу у посольства или министерства иностранных дел государства пребывания, различия в законодательстве не должны учитываться и привилегии и иммунитеты должны предоставляться. Тем самым основным юридическим документом для предоставления привилегий и иммунитетов явится дипломатический паспорт с визой, соответствующим образом предоставленной государством пребывания. А основным документом, обусловливающим признание за данным лицом, делегацией качества специальной миссии, права осуществлять функции специальной миссии, - полномочия. Конвенция 1969 г. открывается преамбулой, определяющей цели и задачи института специальных миссий, его значение в современных международных отношениях. Следует иметь в виду, что данный вид дипломатических связей является старейшим видом дипломатических связей, что народы всех стран призваны в настоящее время использовать специальные миссии в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Основное внимание следует уделять положению о том, что заключение данной конвенции будет способствовать развитию мирных отношений между государствами, независимо от их государственного и общественного строя. Наконец, в преамбуле подчеркивается, что привилегии и иммунитеты предоставляются главам и членам специальных миссий не для выгоды отдельных лиц, а для осуществления функций специальных миссий как органов, представляющих субъекты международного права. Специально отмечается, что обычная практика государств продолжает регулировать положение специальных миссий, если иное прямо не предусмотрено настоящей конвенцией. В своих замечаниях к предлагаемому Комиссией междуна- 152 родного права проекту шведское правительство предложило передать на рассмотрение договоренности двух государств и вопрос о статусе специальной миссии1. Это предложение фактически сводило на нет универсализм конвенции, и оно не было принято. В ст. 1 "специальная миссия" определяется как миссия, имеющая представительный и временный характер, которая посылается одним государством в другое для рассмотрения определенных вопросов или для выполнения в отношении его определенной задачи. Следует заметить, что посылка и прием специальной миссии-дело заинтересованных сторон и может иметь место только по договоренности между ними. Что касается формы договоренности, то она может быть различна (в виде договора, предусматривающего обмен определенными миссиями, обмена нотами, джентльменского соглашения и т.д.). Каждый субъект международного права (государство, борющаяся нация, межгосударственная организация) имеет право посылать и принимать специальные миссии. Но субъект международного права не обязан принимать специальные миссии. Функции специальных миссий связаны с целями и задачами данной миссии, вместе с тем следует подчеркнуть, что функциями миссии inter alia является ведение переговоров в целях развития дружественных отношений между участвующими в переговорах субъектами международного права, развития их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки. И, конечно, к функциям специальной миссии следует отнести также представительство аккредитующего государства. Вместе с тем более конкретно функции специальной миссии определяются посылающим государством и согласием на это принимающего государства (ст. 3). Специальная миссия в этой связи может действовать в пределах только тех заданий, которые она имеет. Задания могут быть расширены только по взаимному соглашению между посылающим и принимающим государством. С этим связан вопрос о различиях между видами миссий. Правительства Бразилии, Чехословакии в своих замечаниях по проекту конвенции стоят на позиции одной конвенции для всех видов миссии. Однако ряд государств (Мали, Финляндия) считали необходимым провести это различие в конвенции, насколько это возможно. На 18-й сессии комиссия решила рекомендовать докладчику учесть возможность различия в проекте конвенции. Нам представляется, что предлагавшееся проф. М. Барто-шем в докладе еще на XVI сессии Комиссии международного 1 См.: Bartos М. Thehrd report on special missions A/CN 4/189 13 June 1966. P. 9-10. 153 права ООН решение этого вопроса в плане предоставления различных привилегий и иммунитетов в зависимости от функций отражало современную практику. Государство может свободно назначать главу и членов специальных миссий без какого-либо специального согласия на это принимающего государства; если нет специального соглашения, предусматривающего определенную квалификацию членов специальной миссии, то принимающее государство не должно требовать какого-либо предварительного согласия или агремана с его стороны для назначения главы или членов специальной миссии. Во всех случаях необходимо предварительно информировать принимающее государство о численном составе и лицах, которые посылающее государство намерено назначить. При этом следует иметь в виду, что принимающее государство может не дать согласия на направление специальной миссии, численность которой оно не считает приемлемой ввиду обстоятельств и условий в принимающем государстве и потребностей данной миссии. Оно может без объяснения причин не дать согласия на назначение того или иного лица в качестве члена специальной миссии (ст. 8). Надо отметить, что указанное право принимающего государства ограничивать численность специальной миссии чрезмерно и нарушает принцип равноправия, так как не учитывает право и возможности посылающего государства, которое только и может решать вопрос о квалификации своих специалистов, о распределении среди них обязанностей, о том, сколько человек необходимо для решения того или иного вопроса повестки дня предстоящих переговоров. Практика большинства государств не ставит каких-либо количественных рамок для специальных миссий, кроме случаев, когда в договоре оговаривается посылка определенного количества специалистов. Если в том или ином соглашении речь идет о том, что глава миссии должен занимать тот или иной пост в посылающем государстве, то этим как бы предусматривается предварительное согласие. Уругвайский юрист Э. X. Аречага в Комиссии международного права высказался за необходимость агремана в отношении специальных миссий1. Профессор М. Бартош справедливо считал, что выдача визы является вполне достаточным выражением согласия на принятие главы и членов миссии. Важно подчеркнуть, что членами специальных миссий должны быть граждане аккредитующего государства. Лица, не являющиеся гражданами аккредитующего государства, могут 1 См.: Yearbook of the Iternational law commission. N. Y., I960. V. II. P. 115-117. 154 назначаться аккредитующим государством не иначе, как с согласия государства пребывания, причем это согласие может быть в любое время аннулировано. Члены постоянного дипломатического представительства могут быть включены в состав специальной миссии и за ними сохраняются все привилегии и иммунитеты, которыми они пользуются как сотрудники этого представительства. Отсюда следует, что государство пребывания может в любое время, не будучи обязанным мотивировать свое решение, уведомить аккредитующее государство, что глава специальной миссии или кто-либо из ее членов является нежелательным или неприемлемым. В этом случае аккредитующее государство обязано отозвать данное лицо. Принимающее государство может это сделать и до прибытия указанного лица на территорию принимающего государства (ст. 12). Вместе с тем в отношении главы и членов ряда специальных миссий, занимающих определенные посты в аккредитующем государстве (например, глава правительства, министр иностранных дел, министр внешней торговли), принимающее государство не может заявить, что данное лицо является persona non grata. Это означало бы вмешательство во внутренние дела посылающего государства. Министерство иностранных дел государства пребывания уведомляется о составе специальной миссии, ее прибытии и об ее окончательном отбытии. Специальный докладчик комиссии международного права проф. М. Бартош в виде проекта предлагал в отношении членов специальных миссий, главы специальной миссии, которые являются генералами, адмиралами и офицерами действительной военной службы, требовать предварительного уведомления и согласия государства пребывания. Однако он был не уверен, что такой порядок является общепризнанным. Нам также представляется, что его не следовало вводить в отношении специальных миссий, поскольку в данном случае речь идет о временном и специальном характере миссии, что, естественно, предусматривает комплектование миссии специалистами, в том числе и военными, если в этом есть необходимость. Во всяком случае выделения эта группа специалистов не требует. Государство может назначать специальную миссию в одно и несколько государств одновременно, последняя ситуация может возникнуть при посещении, например, одного географического района миссией доброй воли или при заключении международного соглашения между несколькими государствами, например по вопросу о границе, т.е. когда возникает необходимость посылки одной специальной миссии с полномочия- 155 ми, которые в этом случае будут действительны во всех странах (ст. 4). Кроме главы миссии, должен быть назначен заместитель главы миссии, имя которого, как и имя главы специальной миссии, должно быть сообщено компетентным властям государства пребывания. Заместитель главы специальной миссии может выступать от имени миссии только в отсутствие главы миссии. Совершение некоторых конкретных актов может быть поручено главой миссии члену административно-технического персонала миссии. Специальная миссия и ее глава считаются приступившими к выполнению своих функций с момента установления официального контакта с министерством иностранных дел или с другим компетентным органом в государстве пребывания, в отношении которого имеется договоренность. Начало функций не зависит ни от представления ее постоянным дипломатическим представительством, ни От вручения верительных грамот или полномочий (ст. 13). Но это отнюдь не значит, что ведение переговоров и подготовка переговоров не могут быть и начаты осуществляться данной специальной миссией до установления официальных контактов с компетентными органами. Окончание функций миссии может иметь место в случае окончания срока пребывания специальной миссии, в случае выполнения миссией своих задач, в случае перерыва или прекращения переговоров, закрытия конференции, в которой участвовала специальная миссия, в случае окончания церемонии, в которой участвовала специальная миссия, в случае нотификации посылающим государством об отзыве миссии, в случае нотификации принимающим государством о том, что оно рассматривает миссию как окончившую свою деятельность. Разрыв дипломатических или консульских отношений сам по себе не влечет за собой прекращения деятельности специальных миссий (ст. 20). Что касается старшинства глав нескольких специальных миссий, то это старшинство определяется в соответствии с обычаем, принятым в ООН, в соответствии с английским алфавитом наименований государств. Вопрос о старшинстве не возникает, если переговоры ведутся между специальной миссией и органами государства пребывания. Старшинство среди членов данной специальной миссии определяется в соответствии с порядком, установленным главой миссии с учетом дипломатических рангов, которые имеют те или иные члены миссии. Последнее, однако, нельзя считать обязательным, и при всех условиях члены правительства имеют преимущество перед остальными членами миссии. В так называемых технических миссиях очень часто нет лиц с дипломатическим рангом, и старшинство можно установить по должностям, зани- 156 маемым членами миссии в посылающем государстве, и т.д. (ст. 16). Если речь идет о специальных, так называемых церемониальных миссиях, то старшинство среди глав миссии определяется протоколом принимающего государства (п. 2 ст. 16). Профессор М. Бартош, исходя из обычной практики ряда государств, считал, что если глава церемониальной миссии не имеет дипломатического ранга посла или посланника, то такие миссии следует считать следующими после миссий, имеющих главу в ранге посланника; что касается места специальных миссий на тех или иных торжественных церемониях, то их место перед постоянными миссиями. Представляется, что эта практика обоснованна, так как в этом случае специальные миссии имеют сугубо специальное преимущественное назначение. Что касается первого вопроса, то и в условиях той или иной церемонии при наличии специальных миссий мы не можем исходить из обладания тем или иным главой дипломатическим рангом. В настоящее время главами таких специальных миссий бывают и члены правительства, члены парламента, военные деятели, не обладающие дипломатическим рангом, поэтому какое-то выделение глав миссий, имеющих такой ранг, противоречило бы принципу равенства государств и связало бы без всякой необходимости руки посылающего государства. Следует подчеркнуть, что какого-либо общепризнанного сложившегося обычая в данном случае не существует. Главе специальной миссии принадлежит право пользоваться флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях специальной миссии, включая резиденцию главы миссии, а также на его средствах передвижения, когда они используются в официальных целях. Очевидно, что при осуществлении этого права должны приниматься во внимание законы, правила и обычаи принимающего государства (ст. 19). Специальная миссия располагается в месте, установленном соглашением государством пребывания и аккредитующего государства. Миссия может открывать свое представительство вблизи места, где она осуществляет свои функции. Если миссия путешествует по стране, то ее штаб-квартирой следует считать постоянное представительство посылающего государства, или это будет несколько местопребываний, одно из которых по ее собственному выбору, против которого государство пребывания не возражает, может быть избрано в качестве главного местопребывания. Если соглашение отсутствует, то место пребывания миссии находится в населенном пункте, где расположено министерство иностранных дел (ст. 17). Государство пребывания должно предоставлять все возможности для выполнения функций миссии (ст. 22). 157 Специальная миссия может действовать и осуществлять свои задачи на территории третьего государства только с предварительного согласия данного государства, которое оно может оговорить теми или иными условиями, особенно если оно не участвует в деятельности специальной миссии. Третье государство осуществляет права и берет на себя обязанности принимающего государства только в той мере, в какой оно это указывает. В любое время это государство может отказать в гостеприимстве без каких-либо объяснений (ст. 18). Профессор М. Бартош в своем докладе справедливо обращал внимание на эту ситуацию особенно в случае вооруженного конфликта, когда на территории государства, не участвующего в конфликте, встречаются две или несколько специальных миссий1. Такая же ситуация возникает, когда специальная миссия одного государства вступает в контакт с постоянным дипломатическим представительством другого государства на территории третьего государства. В основе современной дипломатии лежит функциональная i теория, обусловливающая необходимость, в частности, предо- j ставления привилегий и иммунитетов дипломатическим аген- ; там независимо от того, где они выполняют свои функции (постоянное дипломатическое представительство, представи- ! тельство при международных организациях, специальные миссии). Даже тогда, когда в государстве пребывания действует специальная миссия с церемониальными функциями, мы должны констатировать выполнение этой миссией функции ' представительства, которая зафиксирована как функция дипломатического представительства и в Венской конвенции о дип-ломатических сношениях 1961 г. в ст. 3. Мы не можем согласиться с выводом большинства комиссии, которое (хотя там были представители и других точек зрения) считает, что в ос- : нову предоставления привилегий и иммунитетов необходимо положить как теорию представительства, так и теорию функций2. По существу, однако, конвенция отразила теорию функций. Специальная миссия направляется для выполнения определенных функций, разный характер которых определяет и '<• разный объем привилегий и иммунитетов. Государство пребывания должно оказать помощь аккредитуемому государству в получении помещения, если в этом есть необходимость, для расположения официальной миссии и помещений, необходимых для членов миссии (ст. 23). Помещение специальной миссии неприкосновенно. Власти государства пребывания не могут вступать в это помещение 158 1 См.: Bartos M. First report on special missions. P. 96 - 97. 2 См.: Bartos M. Second report. P. 31 - 39. иначе, как с согласия главы миссии, или лица, его заменяющего, или в соответствующих случаях - главы дипломатического представительства аккредитующего государства. Такое согласие может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, представляющего серьезную угрозу общественной безопасности, и только в том случае, когда нет возможности получить прямое согласие главы специальной миссии или главы постоянного представительства (п. 1 ст. 25). Следует заметить, что это положение статьи противоречит об-дцепринятой практике, так как создает возможность для злоупотреблений со стороны властей государства пребывания. На государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений миссии от всякого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия миссии или оскорбления достоинства. Помещение миссии, предметы их обстановки и другое имущество, используемое для работы, а также средства передвижения миссии пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий (ст. 25, п. 2, 3). Аккредитующее государство, глава миссии, миссия в целом и ее члены освобождаются от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин в отношении помещения миссии, кроме тех налогов, сборов и пошлин, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания (ст. 24). Архивы и документы миссии неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения (ст. 26). Поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности, государство должно обеспечивать всем членам миссии свободу передвижения по его территории (ст. 27). Специально следует подчеркнуть право членов специальной миссии свободно сообщаться с постоянным представительством в государстве независимо от места расположения специальной миссии. Особо следует подчеркнуть, что государство пребывания должно разрешить и охранять свободное сношение миссии для всех официальных целей. При сношениях с правительством и другими представительствами и консульствами аккредитующего государства, где бы они ни находились, миссия может пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров и закодированные или зашифрованные депеши. Последнее в настоящее время является характерным для специальных миссий на высшем уровне. Установление радиопередатчика специальной миссии возможно лишь с согласия принимающего государства. Официальная корреспонденция миссии неприкосновенна. 159 Под официальной корреспонденцией мы понимаем всю корреспонденцию, относящуюся к миссии и к ее функциям. Почта миссии рассматривается как дипломатическая почта и не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Все места, составляющие эту почту, должны иметь видимые внешние знаки, указывающие на ее характер, и она может содержать только дипломатические документы и предметы, предназначенные для официального пользования. Миссия может использовать дипломатических курьеров "ad hoc". Положение дипкурьера аналогично положению дипкурьера, используемого постоянными представительствами в соответствии со статьей 27 Венской конвенции 1961 г., хотя и в этом и в другом случае этого явно недостаточно и в настоящее время в комиссии международного права ООН разрабатывается специальная конвенция о дипломатических курьерах. В комиссии международного права существовала точка зрения, согласно которой следовало бы четко оговорить право главы и членов миссии свободно передвигаться только в том районе, который связан с осуществлением функций миссии. Нам представляется, что это было бы недостаточно, так как осуществление функций миссии часто требует широких поездок по стране, особенно если миссия разделена на части, связи со своим постоянным представительством и др. Перечислить же все случаи в статье сложно, поэтому следовало бы ограничиться указанной общей формулировкой, имея в виду, что порядок свободного передвижения по стране устанавливает государство пребывания. Теперь этот порядок установлен в конвенции и предусматривает свободу передвижения в той мере, "в какой это необходимо для выполнения функций специальной миссии" (ст. 27). Что касается личных привилегий и иммунитетов главы специальной миссии и членов специальной миссии, то мы прежде всего отметим принцип личной неприкосновенности главы и членов дипломатического персонала специальной миссии. Член дипломатического персонала специальной миссии не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство (ст. 29). Так как частной резиденцией члена специальной миссии является, как правило, номер в гостинице, то следует особо подчеркнуть, что в этом случае частная резиденция пользуется такой же неприкосновенностью, что и официальное помещение миссии, что означает возможность нарушения неприкосновенности личного помещения только в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующих безотлагательных мер защиты (ст. 30). Его бумаги, корреспонденция и 160 имущество пользуются неприкосновенностью с определенным исключением (п. 2 ст. 30). |