Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая школа. 1990. Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая ш. Дипломатическое право 2е издание, исправленное и дополненное
 Скачать 2.75 Mb.
|
|
Прим. автора) прежде всего посредством ссылки на природу обычного хода поведения или отдельной транзакции или акта, а не посредством ссылки на его цель". Пункт (е) № 1603 далее дает определение "коммерческой деятельности, осуществляемой в Соединенных Штатах ино странными государствами", которой является "коммерческая деятельность, осуществляемая таким иностранным государством и имеющей существенный контакт с Соединенными Штатами" (and having substantial contact with the United States). На практике это означает почти полный произвол американского суда при определении иммунитета иностранного государства. Строго говоря, последнее положение может привести к тому, что даже внешнеторговые соглашения и сделки, заключенные между иностранными государствами или их организациями на территории США, будут подпадать под обязательную юрисдикцию американского суда, если последний того пожелает. В этой связи обращает особое внимание положение закона в отношении "собственности, отобранной в нарушение международного права, или такой собственности, находящейся в США, или собственности, полученной в обмен на такую собственность". Американский суд тем самым уполномочивается толковать, законно ли была отобрана чья-то собственность с точки зрения международного права. То есть американский суд будет в том числе определять правомерность и "законность" законодательных актов и действий иностранных государств в отношении, например, национализации собственности американских или международных монополий. 274 Известный исследователь судебной системы США американский юрист Д. Карлен пишет: "Одна из наиболее поразительных особенностей американских судей состоит в том, что они почти все до единого - порождение политики... Всеобщие выборы суд ей-фарс и обман общественности. ...Это подтверждается и опросами общественного мнения. Получается так, что, когда речь идет о выборах судей, большинство избирателей голосует просто за партийную линию. В результате в действительности выбор судей полностью зависит от выдвигающих их кандидатуры партийных лидеров. И этот выбор неизбежно падает на верных - на тех, кто выполнял политические поручения, например, "выколачивая голоса избирателей", добывал денежные средства и руководил кампанией. Эти партийные деятели могут быть или не быть компетентными юристами с перспективой стать компетентными судьями, но это обстоятельство несущественно... Назначение на судейские должности не обязательно меньше связано с политикой, чем выборы на эти должности населением. Глава исполнительной власти не всегда проявляет интерес к юридическим талантам, но он проявляет интерес к талантам политическим и почти всегда имеет политические долги, которые могут быть выплачены путем назначения на судейские должности". Соответствует ли позиция закона существующему порядку международных отношений, основным принципам международного права? Каково отношение американского законодателя к международному правопорядку, состоящему из договорных и обычных норм и принципов? Это отношение лучше всего иллюстрирует § 1609 Закона 1976 г., который утверждает буквально следующее: "За исключением того, что предусмотрено действующими международными соглашениями, в которых участвуют Соединенные Штаты на момент вступления в силу настоящего Закона, собственность иностранного государства, находящаяся в Соединенных Штатах, будет пользоваться иммунитетом от наложения ареста или принудительного исполнения, за исключением случаев, упомянутых в § 1610 и § 1611 настоящей главы". Как уже было показано, даже некоторые из этих "исключений", не говоря уже о всей их совокупности, позволяют полностью отрицать иммунитет иностранного государства от юрисдикции американского суда, т. е. позволяют полностью игнорировать определенные международные договорные нормы. Закон 1976 г. , таким образом, дает возможность отвергнуть только в силу решений местных американских судов обязательства США по общему международному соглашению, которые подлежат исполнению и на территории Соединенных Штатов. В упоминавшейся уже циркулярной ноте государственного 275 департамента США от 10 декабря 1976 г. содержится еще одно любопытное положение, дезорганизующее весь общепринятый и проверенный веками порядок дипломатических сношений между государствами. В этой ноте государственный департамент доводит до сведения иностранных государств, что закон США об иммунитете иностранного государства "запрещает государственному департаменту принимать решения относительно иммунитета иностранного государства. Такие решения выносятся исключительно судами". Таким образом, государственный департамент впредь будет не в состоянии продолжить существовавшую до сих пор практику поддержки дипломатических запросов об определении суверенного иммунитета или передачи таких определений иммунитета в какой-либо американский суд. Тем самым Соединенные Штаты официально заявляют, что их центральный орган внешних сношений не полномочен толковать и содействовать правильному и неукоснительному соблюдению международных соглашений США с иностранными государствами. Более того, тем самым официально заявляется, что и сам государственный департамент США не полномочен выполнять такое, например, важнейшее соглашение, в котором участвуют 130 государств мира, в том числе и США, каким является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. Пункт 2 ст. 41 Венской конвенции 1961 г., в частности, гласит, что "все официальные дела с государством пребывания, вверенные представительству аккредитующим государством, ведутся с министерством иностранных дел государства пребывания, или через это министерство либо с другим министерством, в отношении которого имеется договоренность, или через это другое министерство". Это положение четко определяет, что государство пребывания неправомочно устанавливать порядок непосредственных сношений иностранного дипломатического представительства с другими, чем его центральное министерство иностранных дел, государственными учреждениями, без согласия на то аккредитующего государства, без соответствующей договоренности или соглашения между государствами. Государственный же департамент США заявляет, что по делам об определении иммунитета иностранного государства, его представительств и должностных лиц иностранные дипломатические представительства должны обращаться непосредственно в американский суд. Такой порядок сношений, более того, закреплен § 1608 Закона 1976 г., который устанавливает порядок сношений американских судов с иностранными государствами. Этот параграф, в частности, управомочивает клерка любого американского суда направлять судебные документы непосредственно министру иностранных дел иностранного государства. И только в случае, когда вручение документов не может быть произведено в 276 течение 30 дней, документы направляются по дипломатическим каналам через государственный департамент США. Иностранное государство, согласно американскому закону, обязано дать ответ американскому суду в течение 60 дней с момента получения вызова в суд и копии искового заявления. В случае неявки ответчика - иностранного государства в американский суд он все равно может решить дело и удовлетворить иск, если он найдет его достаточно обоснованным. В этом случае иностранному государству направляется копия решения суда. В результате получается, что центральное ведомство внешних сношений США может быть отстранено от их ведения по усмотрению местного американского суда и без согласия на то иностранного государства. Кроме того, американского законодателя совершенно не интересует ни позиция иностранного государства в части, касающейся легализации иностранных документов, их соответствующего официального заверения, перевода и т.п., ни позиция иностранного государства в части признания и исполнения американских судебных решений. Такая позиция Соединенных Штатов Америки особенно опасна тем, что утверждает произвол американского суда в чрезвычайно важной области международных отношений - в области дипломатических отношений между государствами. Положение дел в этом вопросе еще более обостряется теперь, когда в сентябре 1978 г. конгресс Соединенных Штатов Америки принял новый федеральный закон США о дипломатических сношениях. Этот закон имеет целью, как заявил в конгрессе представитель министерства юстиции США Б. Ристау 5 июня 1977 г., утвердить и дополнить Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г., отменить федеральный закон 1790 г. об иммунитетах и привести в единообразие процессуальные нормы в США в связи с дипломатическими иммунитетами. Мировая общественность, и прежде всего иностранный дипломатический корпус в США, безусловно приветствовали бы усилия властей США, направленные на широкое и неукоснительное соблюдение США своих международных договоров и соглашений, представляющих сотрудникам дипломатических представительств иностранных государств привилегии и иммунитеты в целях эффективного выполнения их функций. Надо прямо отметить, что систематическое и довольно широкое нарушение в США статуса сотрудников иностранных дипломатических представительств часто создает ситуации, когда тот или иной сотрудник представительства становится жертвой оскорблений, шантажа, да и прямых нападений вплоть до убийства. И во многих случаях виновные не находятся, зачастую в случае их ареста они отделываются незна- 277 читальными наказаниями, а то и вообще освобождаются от наказания. Нередко не только организаторами, но и исполнителями незаконных враждебных действий против иностранных дипломатических представительств и их сотрудников становятся государственные органы США и их должностные лица. Американская полиция, например, часто и безнаказанно предпринимает принудительные действия в отношении дипломатического автотранспорта. В аэропортах США обычной практикой является досмотр багажа дипломатов и даже личный досмотр и т. п. Поэтому иностранный дипломатический корпус в США, как, пожалуй, ни в одной другой стране мира, был бы заинтересован в утверждении должного режима законности по вопросу дипломатических привилегий и иммунитетов. Однако внимательное изучение закона о дипломатических сношениях 1977 г., принятого конгрессом США в сентябре 1978 г., приводит к выводу, что речь идет не об усилении ответственности государства за соблюдение на его территории принципов и норм договоров и соглашений, вошедших в законную силу на его территории, не об усилении ответственности индивидов, и прежде всего должностных лиц американского государства, в случае нарушения ими привилегий и иммунитетов сотрудников представительств, а об ослаблении и фактическом сведении на нет этих привилегий и иммунитетов, создании условий, при которых возможно ограничение эффективного осуществления функций сотрудниками представительства иностранного государства на территории США. Другими словами, речь идет о создании условий, нарушающих международные обязательства США. В соответствии со статьей VI, п. 2 Конституции США все договоры, которые заключены Соединенными Штатами, являются верховным правом страны. Это означает, что Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., должным образом ратифицированная и вошедшая в законную силу на территории США в декабре 1972 г., стала национальным законом США. Многие исследователи проблемы соотношения международного права и внутреннего законодательства США (например, Г. Хайд, Е. Ликинсон) обоснованно приходят к выводу, что международное обычное право, получившее признание со стороны США, международные соглашения, ратифицированные США, обязательны для американских судов, даже если бы они находились в противоречии с более ранними нормами американского статутного права, но это может иметь место только при обязательном условии непротиворечия норм международного права конституции США. Целый ряд решений судов США также говорит об этом (например, дело парохода "Аррат"). Другими словами, Венская конвенция о дипломатических 278 сношениях 1961 г. с декабря 1972 г. может и должна применяться всеми учреждениями США, в том числе и судом, а также соблюдаться всеми физическими лицами на территории США как национальный закон. Поэтому, во-первых, вызывает удивление утверждение Б. Ристау, что этот закон призван "подтвердить" Венскую конвенцию, уже ставшую "верховным правом" страны, а также утверждение о том, что закон "дополняет" Венскую конвенцию. Конечно, если внутренний закон направлен на расширение прав и преимуществ, которые предусмотрены в Венской конвенции для сотрудников дипломатических представительств, то это является целиком внутренним делом государства и может говорить о специфической ситуации в данной стране. Однако когда внутренний закон направлен на сужение этих прав и привилегий, то в этом случае встает вопрос о нарушении международных обязательств государства и в этом случае ни о каком "дополнении" не может быть и речи. В данном конкретном случае закон, в частности, говорит о том, что любые действия или процедура, предпринятые в суде или соответствующим административным органом против члена персонала иностранного дипломатического представительства, обладающего иммунитетом, должны быть оспорены устно или письменно, лично им или от его имени в суде или в административном органе. Другими словами, несмотря на то что ст. 31 Венской конвенции 1961 г. говорит об иммунитете дипломатического персонала от уголовной, гражданской и административной юрисдикции, что, в частности, предусматривает и судебный иммунитет, закон фактически отрицает его. Очевидно, что устанавливаемая законом процедура может быть использована для самых различных злоупотреблений, могущих поставить под угрозу "эффективное выполнение функции дипломатического представительства" (ст. 3 Венской конвенции). Венская конвенция о дипломатических сношениях говорит о том, что "дипломатический агент не обязан" даже давать показания в качестве свидетеля (ст. 31, п. 2), а закон призван обязать его выступать в суде и доказывать свое право на привилегии и иммунитет, словно его пребывание на территории США имеет место не с согласия правительства США, а без его ведома и не государство и его органы обязаны "относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство" (ст. 29). Венская конвенция допускает только четыре случая, когда суд может принять к производству какое-либо дело (ст. 31, п. 1а, б и с, ст. 32 п.З),-это дела о вещных исках, относящихся к частному недвижимому имуществу, но и только, если дипломатический агент или член его семьи не владеет им от имени аккредитующего государства для целей представитель- 279 ства; исках, касающихся наследования; исках, относящихся к любой профессиональной или коммерческой деятельности при том понимании, что дипломатический агент не имеет права в государстве пребывания заниматься профессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды, и, наконец, в случае возбуждения дела самим дипломатическим агентом. Во всех других случаях Венская конвенция не допускает каких бы то ни было действий суда или административных властей, направленных на ограничение иммунитета в отношении дипломатического агента или члена его семьи, имеющего право на иммунитет. Именно это положение, в частности, после ратификации США Венской конвенции стало "верховным правом" страны, подлежащим неукоснительному соблюдению всеми. При этом закон о дипломатических сношениях 1977 г. развивает неправомерную позицию закона об иммунитетах иностранного государства 1976 г., ставя государственный департамент США - ценральное ведомство внешних сношений государства как бы в позицию стороннего наблюдателя даже в таком важнейшем вопросе внешних сношений, как вопрос о дипломатических привилегиях и иммунитетах, что не имеет прецедента в мировой дипломатической практике. Односторонняя попытка передать вопрос о "правильности применения дипломатического иммунитета в соответствии с Венской конвенцией" в американский суд находится в полном противоречии с международным обязательством США по Венской конвенции, нарушает "верховное право" страны, Конституцию США. В том, что касается административно-технического и обслуживающего персонала посольства, то в этом случае на территории США, как и на территории других стран - участниц Венской конвенции, действуют положения ст. 37. Это означает, что лица из числа административно-технического персонала изъяты из уголовной юрисдикции во всякое время, а иммунитет от гражданской и административной юрисдикции предоставляется им только при исполнении служебных обязанностей. При этом следует специально подчеркнуть, что в соответствии со ст. 29 государство пребывания обязано относиться к этим лицам с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу или достоинство. В том случае, если эти меры не приняты (например, данное лицо оказалось жертвой убийства, шантажа), государство пребывания несет полную политическую, моральную и материальную ответственность за действия кого бы то ни было в отношении лица из числа административно-технического персонала. В этом случае речь 280 идет об ответственности государства пребывания независимо от того, находится ли данное лицо при исполнении своих служебных обязанностей или нет. Члены обслуживающего персонала пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции только при исполнении своих служебных обязанностей. В каждом конкретном случае только аккредитующее государство, исходя из своих правил внутреннего распорядка, определяет время служебной деятельности своих работников. Поэтому предоставление решения вопроса о том, пользуются ли данные лица иммунитетом от уголовной, гражданской или административной юрисдикции на усмотрение суда или административных властей, как это предусмотрено в законе, принятом конгрессом США, является нарушением Венской конвенции 1961 г. Трудно согласиться с тем, что новый закон отменяет устаревшие положения закона 1790 г., так как в соответствии с конституционной и судебной практикой США о вступлении в силу Венской конвенции в декабре 1972 г. на территории США этот закон в части предоставления дипломатических иммунитетов недипломатическому персоналу уже отменен, так как действует принцип lex posterior derogat priori. И можно привести десятки случаев, когда Венская конвенция действительно применялась соответствующим различным образом в отношении всех категорий персонала. Другими словами, идея абсолютного иммунитета закона 1790 г. не применялась уже много лет. Но американский законодатель, принявший закон, таким образом, отменил единственно действовавшую норму этого закона, устанавливавшую ответственность за незаконные действия в отношении иностранного лица, обладающего иммунитетом, в том числе наказание для любого адвоката, прокурора, судьи или любой стороны в деле, за незаконное привлечение иностранного дипломата к суду. Теперь, таким образом, незаконные действия должностных лиц США в этом вопросе должны остаться безнаказанными. Можно ли назвать это укреплением законности, которую имел в виду, по словам г-на Ристау, американский законодатель? Одно из положений закона говорит о праве президента США предоставлять больший или меньший объем иммунитета сотрудникам дипломатических представительств. Однако в соответствии с практикой США президент на основании ст. 47 Венской конвенции может применять ограничительно какое-либо из положений Венской конвенции ввиду ограничительного применения этого положения к его представительству в аккредитующем государстве или, наоборот, расширительно, если по обычаю или соглашению государство предоставляет более благоприятный режим, чем тот, который требуется положением данной конвенции. В практике США уже, например, изве- 281 стна целая серия соглашений, которая на основе взаимности предоставляет дипломатический иммунитет административно-техническому и обслуживающему персоналу посольства, дипломатический иммунитет консульским должностным лицам. Став "верховным правом страны", Венская конвенция юридически решила этот вопрос, предоставив такое право президенту США. Новый закон в этом плане юридически ничего нового не вносит, но как бы ставит под вопрос сложившуюся практику США в этой области. Судя же по общей тенденции рассматриваемых законов, пересмотр этой практики будет, видимо, направлен на создание дополнительных, дифференцированных в зависимости от страны и ее отношений с США, возможностей для "гибкого дипломатического реагирования", т.е. может быть направлен на ужесточение правового режима дипломатического представительства этой страны. В этом отношении показателен тот факт, что как только, например, Генеральная Ассамблея ООН приняла в 1975 г. резолюцию, осуждающую сионизм как форму расизма, госдепартамент предпринял целый ряд демаршей в области дипломатической практики, направленных на ужесточение режима посольств ряда развивающихся и других стран в США. В области дипломатического иммунитета федеральным законом США с декабря 1972 г., как мы уже писали, стала Венская конвенция, поэтому ее модернизация, с тем чтобы привести в соответствие с процессуальными нормами США, о чем говорил представитель министерства юстиции Б. Ристау, не может иметь места. Наоборот, в соответствии с принципом pacta sunt servanda внутреннее законодательство, в том числе и процессуальные нормы, должны быть приведены в соответствие с международным правом и конкретно международным договором. Здесь уместно напомнить подход к этому вопросу, сформулированный с участием самих США в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Там особо поддерживается требование установления государствами законов и административных правил в соответствии со своими юридическими обязательствами по международному праву, учета и выполнения должным образом положений Заключительного акта. Другими словами, Заключительный акт воплотил концепцию соотношения международного и внутреннего права, которая исключает нарушение государством международного права со ссылкой на свои внутренние законы. Характерно, что, комментируя проект закона, Ребекка Лит в газете "Вашингтон пост" за 18 мая 1977 г. писала, что закон "дает возможность действовать преимущественно в соответствии с положением Венской конвенции 1961 г." Задача как раз заключается в том, чтобы действовать не "преимущественно", а в полном соответствии с Венской конвенцией, и это является основной заботой многочисленных миссий, аккредитован- 282 ных в США, и должно быть заботой госдепартамента прежде всего. Этого нам, к сожалению, практика США не дает, а цель любых законодательных мероприятий, естественно, должна заключаться в этом. Исходя из вышесказанного, нельзя согласиться с мнением представителя протокольного отдела госдепартамента США Т. Добелля, который в своем выступлении перед подкомитетом по международным делам Комитета по международным отношениям конгресса заявил, что данный закон дополнит Венскую конвенцию, с тем чтобы "глубоко и эффективно" применять конвенцию в стране. Как мы уже писали выше, закон по существу находится в противоречии с Венской конвенцией 1961 г., его принятие не содействует выполнению обязательств по конвенции и создает серьезные трудности осуществления дипломатическими представительствами их функций в США, что не может не нанести ущерб дружественным отношениям США с другими странами, находится в противоречии с курсом на разрядку международной напряженности и развитием взаимовыгодных широких отношений между государствами. В отношении американского закона о дипломатических сношениях 1977 г. следует, таким образом, прийти к заключению, что он объективно направлен на осложнение отношений между государствами, на подрыв основ международного правопорядка. Совместное исследование двух американских законов: закона об иммунитетах иностранного государства 1976 г. и закона о дипломатических сношениях 1977 г. - наглядно показывает, что осознанный или неосознанный отрыв правотворчест-ва от познания насущных объективных потребностей современной действительности ведет к правовым абсурдам. В политико-правовом аспекте такой отрыв необходимо ведет к правовому нигилизму, к нарушению основных принципов современного международного права, и прежде всего принципов pacta sunt servanda, суверенитета государств, равноправия, невмешательства в их внутренние дела, к попыткам утвердить в международных отношениях и дипломатическом праве произвол, что представляет собой опасную угрозу международному правопорядку. Надо отметить, что американский закон об иммунитетах иностранного государства 1976 г. оказал отрицательное влияние на принятие подобных законов в ряде государств (например, ФРГ, Великобритании), хотя они и имеют свои особенности. Такой подход не может способствовать развитию и укреплению международного правопорядка. |