Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая школа. 1990. Блищенко И.П. Дипломатическое право учебное пособие. М. Высшая ш. Дипломатическое право 2е издание, исправленное и дополненное
 Скачать 2.75 Mb.
|
|
Никакого конкретизирования этого положения в этой статье мы не видим, а это может дать третьему государству возможность по его усмотрению ограничить проезд консульских должностных лиц через это государство, предприняв те меры, которые допускаются данной конвенцией в отношении консульских должностных лиц. Например, предъявить им тот или иной гражданский иск, допускаемый данной конвенцией, привлечь, в случае совершения консулом тяжкого уголовного преступления, к ответственности. Это вероятно, если консул путешествует через третье государство на собственном автомобиле. Такая общая формула статьи может дать возможность третьему государству, по существу, затруднить беспрепятственный проезд консульским должностным лицом через его территорию. Большие затруднения могут быть созданы третьим государством официальной корреспонденции и другим официальным сообщениям, следующим транзитом, включающие депеши. Статья говорит, что третье государство должно обеспечить ту же свободу и защиту, которые предоставляются государствам в настоящей конвенции. А если мы вспомним ограничение неприкосновнности консульских вализ, то уже возникает возможность такого же ограничения беспрепятственных сношений консульских учреждений через третье государство. Ограниченная неприкосновенность наблюдается и в отношении консульского курьера, которому предоставляется также неприкосновенность и защита, которые обязаны представлять государства пребывания в соответствии с настоящей конвенцией. В статье 55 специально указывается обязанность консуль- 200 ских должностных лиц и всех лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, без ущерба для них уважать законы и правила государства пребывания. Специально подчеркнута обязанность невмешательства во внутренние дела, а консульские помещения не должны использоваться в целях, несовместимых с целями выполнения консульских функций. Эта статья отражает практику государств и способствует развитию дружественных отношений между народами. Новым моментом консульских правил является положение ст. 56, говорящее о том, что работник консульского учреждения обязан соблюдать любые требования, предусматриваемые законами и правилами государства пребывания, в отношении страхования от вреда, который может быть причинен третьим лицом в связи с использованием любого дорожного транспортного средства, судна или самолета. Эта статья направлена на обеспечение прав граждан в государствах пребывания в случае совершения правонарушений в отношении их личности и имущества консульским должностным лицом. Но вместе с тем эта статья может создать определенные трудности для консульских должностных лиц, если при использовании дорожных транспортных средств, судна или самолета возникает необходимость соблюдать требования законов и правил государств пребывания в отношении страхования от вреда, причиненного третьим лицом. Статья 57 вводит новое положение в современную консульскую практику. Эта статья запрещает штатным консульским должностным лицам заниматься в государстве пребывания какой-либо профессиональной коммерческой деятельностью с целью получения личных доходов. Но это положение, по существу, несовместимо с положением ст. 49, которая допускает определенные виды налогообложения, в частности, на частный доход, который может быть получаем в результате коммерческой деятельности, либо профессиональной деятельности, либо эксплуатации частного недвижимого имущества. То есть ст. 49 исходит из возможности занятия такой деятельностью консульским должностным лицом, а ст. 57 запрещает эту деятельность. Пункт 2 статьи оговаривает, что консульские служащие и работники обслуживающего персонала, которые в государствах пребывания занимаются профессиональной или коммерческой деятельностью с целью получения личных доходов, члены семей, частные домашние работники не получают привилегий и иммунитетов, если они занимаются частной деятельностью с целью получения доходов. Это также новый момент в современных консульских правилах. Следующий раздел конвенции посвящен режиму почетных консульских должностных лиц и консульских учреждений. Надо сказать, что режим почетных консульских должностных 201 лиц вызвал широкий обмен мнениями на Венской конференции по консульским сношениям в 1963 г. Данный вопрос для Советского Союза в связи с принятием нового Консульского устава, где разрешено назначение почетных консулов или нештатных консулов, как их еще называют, имеет особое значение. В этой связи и учитывая перспективу развития института нештатных консулов, дискуссия на конференции и статьи конвенции о почетных консулах представляют определенный интерес. Надо сказать, что в первые годы своего существования Советское государство и другие социалистические государства готовы были посылать, посылали и принимали почетных консулов. Советское государство ставило вопрос в 1918 г., в частности, о назначении гражданина США Джона Рида почетным консулом Советского Союза в США, в 1921 г. возникал вопрос о назначении гражданина Англии почетным консулом в Англии, в 1921 г. генеральным консулом РСФСР в Стокгольме был назначен шведский подданный. На конференции борьба по вопросам о режиме почетных консулов развернулась между представителями, с одной стороны, скандинавских стран, Бельгии и Голландии, с другой стороны, представителями афро-азиатских стран. Первая группа государств - государства, имеющие большой опыт в установлении и развитии сети почетных консульств, государства, имеющие разнообразную практику назначения почетных консулов, государства, в практике которых соотношение почетных и штатных консулов приблизительно составляет 1:41 (в Дании, например, в 1956 г. было 11 штатных консулов и 455 почетных консулов). Представители этой группы стран пытались добиться включения в конвенцию положения, предоставляющего значительные привилегии и иммунитеты нештатным консулам. Представители афро-азиатских стран выступили против этого. В частности, они требовали сохранения в конвенции положения, которое ставило бы почетных консулов под строгий контроль государств пребывания, прежде всего в отношении коммерческой деятельности и иной деятельности, не связанной с осуществлением ими официальных функций. В результате дискуссии было зафиксировано в ст. 68 конвенции положение о том, что каждое государство может свободно решать, будет ли оно назначать или принимать почетных консульских должностных лиц. Что касается привилегий и иммунитетов, говорится в этом разделе, то они должны представляться почетным консулам, главным образом, в рамках осуществления последними своих консульских функций. По существу, это прежде всего соответствовало позиции афроазиатских государств. Надо отметить, что ряд социалистических государств, в частности Югославия, Куба, в настоящее время осуществляют 202 практику назначения почетных консулов и осуществление консульской деятельности с их помощью. В литературе по вопросам консульской практики, издаваемой в социалистических странах, высказывались взгляды, в соответствии с которыми социалистические государства могут и, больше того, должны использовать институт почетных консулов в целях осуществления внешнеэкономических связей. На наш взгляд, этот институт можно было бы использовать главным образом в тех странах, с которыми государство не имеет дипломатических отношений, и этот институт мог бы оказать эффективную роль в развитии экономических и торговых отношений. Исходя из этого, хотя положение о почетных консулах в Венской конвенции о консульских сношениях в основном отвечает практике и могло бы быть использовано при условии принятия этого института как такового, нам все же представляется, что вопросы привилегий и иммунитетов консульских должностных лиц, консула должны были быть расширены, не переходя, естественно, за рамки эффективной гарантии осуществления функций данным лицом. Это тем более является, на наш взгляд, оправданным, поскольку назначение и продолжение деятельности почетных консульских должностных лиц, по существу, зависит от согласия государств пребывания. Точка зрения сторонников неиспользования в практике социалистических государств института нештатных консулов в основном сводится к следующему: во-первых, законодательство использования этого института запрещает, а договорная практика твердо этому следует; во-вторых, в ряде стран имеет место тенденция сокращения нештатных консулов и увеличения штатных консулов; в-третьих, законодательства ряда стран ограничивает круг лиц, которые могут быть назначены почетными консулами, отдавая предпочтение при этом назначении своим гражданам; в-четвертых, ссылаются на отсутствие специальных знаний у почетных консулов в области тарифного, авторского и другого законодательства, отсутствия специальной юридической подготовки; в-пятых, высказывают опасения возможности коллизии интересов посылающего государства и нештатного консула как гражданина государства пребывания. При ближайшем рассмотрении этих аргументов мы должны констатировать, что они не выдерживают серьезной критики прежде всего потому, что выбор нештатного консула принадлежит исключительно государству отправления (это касается как граждан государства пребывания, так и граждан третьего государства или граждан государства отправления). То есть вопрос о квалификации того или иного почетного консула решается государством отправления, которое, естественно, поручит выполнять данному лицу те функции, которые он сможет выполнять квалифицированно. 203 Что касается коллизии интересов, то назначение нештатным консулом того или иного лица определяется, в частности, и тем, что данное лицо как гражданин государства пребывания заинтересован в развитии отношений с государством отправления с точки зрения как своих личных интересов, например коммерсанта, так и с точки зрения государства пребывания. При этом следует иметь в виду элементарное правило назначения нештатных консулов - определение круга функций почетного консула государством назначения по согласованию с государством пребывания, что дает возможность наделить почетного консула только определенными функциями (например, развитие экономических и культурных связей), т.е. использовать этот институт в определенных целях. Ссылки на законодательство и практику ряда государств не могут быть приняты во внимание, так как речь идет о новом законодательстве, построение которого должно исходить из потребности и практики данного государства. В разделе конвенции, посвященном так называемым общим положениям, следует отметить такой новый момент в консульских правилах, как урегулирование положения консульского агента, не являющегося главой консульского учреждения. В соответствии со ст. 69 каждое государство может свободно решать, будет ли оно учреждать или допускать учреждение консульских агентств во главе с консульскими агентами, которые не назначены представляемыми государствами, главами консульских учреждений. Условия, на которых будут действовать эти консульские агентства, определяются по договоренности между представляемым государством и государством пребывания. Если в прошлом деятельность подобных консульских агентств никак не регулировалась и их положение зависело от воли государства пребывания, то сейчас главным критерием урегулирования этой деятельности является обязательная договоренность между государствами, что, естественно, является шагом вперед, хотя и не вносит ясность в отношении характера договоренности в этом вопросе. Статья 70 Венской консульской конвенции говорит о выполнении консульских функций дипломатическими представительствами. Эта статья является важной по своему принципиальному значению, важной для практической деятельности Советского Союза и других социалистических государств. Однако содержание данной статьи вызывает возражения. Прежде всего отметим, что положения этой статьи, перекликающиеся с положением ст. 3, по существу, еще раз подтверждают опасность серьезных ограничений деятельности консульских должностных лиц, консулов отделов дипломатических представительств. Пункт 1 этой статьи говорит: "Положения настоящей кон- 204 венции также применяются в той степени, в какой это вытекает из контекста, в случае выполнения консульских функций дипломатическим представительством". Другими словами, это положение, по существу, подчиняет режим выполнения функций консулами отделов, представительств особому режиму консульской деятельности отдельных консульских точек, что, как мы указывали выше, может составить значительные трудности в осуществлении консульских функций дипломатическим представительством. Определенным достижением является п. 4 статьи, который говорит о том, что привилегии и иммунитеты сотрудников дипломатических представительств, о которых говорится выше, которые выполняют консульские функции в представительстве, продолжают регулироваться нормами международного права, касающихся дипломатических отношений. При этом мы должны иметь в виду, что все, что касается функций подобных лиц, целиком зависит от ограничений данной конвенции, чего до принятия этой конвенции не было. Это еще раз можно проиллюстрировать п. 3 настоящей статьи, который в противоположность практике дипломатических представительств (ст. 41 Венской конвенции 1961 г.), могущих обращаться по вопросам своей деятельности к центральным властям государств пребывания, создает ограниченные возможности для этого работникам консульских отделов, дипломатическим представительствам, т.е. запрещает сношения с центральными властями государства пребывания, если это не разрешают законы, правила и обычаи государства пребывания или соответствующие международные договоры. Другими словами, конвенция может ограничить не только консульскую, но и дипломатическую деятельность государств. Статья 72 запрещает дискриминацию при применении положений настоящей конвенции. Но дискриминацией не считается, говорится в статье, если государство пребывания применяет какое-либо из положений настоящей конвенции ограничительно ввиду ограничительного применения этого положения к его консульскому учреждению в представляемом государстве или если по обычаю или по соглашению государства предоставляют друг другу режим более благоприятный, чем тот, который требуется положением настоящей конвенции. Нам представляется, что первое положение, отрицающее наличие дискриминации, по существу, в действительности является дискриминацией, так как эти ответные действия могут иметь место в том случае, когда государство пребывания в силу тех или иных особенностей своего внутреннего развития применит положения конвенции у себя на территории ограничительно на недискриминационной основе, т.е. в отношении консульских учреждений всех государств. Поэтому это ус- 205 ловие, которое не считается дискриминацией, юридически находится в противоречии с пунктом первым настоящей статьи, требующего безусловного запрещения дискриминационного применения положения конвенции, которое будет иметь место в ответных действиях государства п. 2 (а) статьи. Статья 73 фиксирует важное общепризнанное положение, по которому положения настоящей конвенции не отражаются на других международных соглашениях, действующих между участвующими в них государствами. Ни одно положение данной конвенции не препятствует государствам заключать международные соглашения, подтверждающие, дополняющие, распространяющие или расширяющие ее положения. Другими словами, государства, вступая в двусторонние международные соглашения, могут создавать особый режим для своих консульских учреждений, отличающийся от режима консульских учреждений по данной конвенции. Надо сказать, что это положение, по существу, фиксирует общепризнанную практику двусторонних консульских соглашений и создает самые благоприятные условия для нее. Заключительные положения данной конвенции посвящены порядку подписания, ратификации, присоединения, вступления в силу. Конвенция может вступать в силу на 30-й день после подачи на хранение 22 ратификационных грамот или актов о присоединении генеральному секретарю ООН. Генеральный секретарь, в свою очередь, обязан уведомлять все государства о подписании настоящей конвенции, сдаче на хранение ратификационных грамот или актов о присоединении. Статья 79, заключительная, говорит об аутентичных текстах, каковыми являются тексты на русском, английском, итальянском, испанском, китайском и французском языках. Советская делегация на конференции в своем выступлении отметила как неудовлетворительные ст. 31, 35, 36, 70 и 74, поскольку они в ряде своих положений создают значительные затруденения для эффективного осуществления функций консулом и развития разнообразных отношений между государствами; так, предусматривают возможности нарушения неприкосновенности консульского помещения, консульской вализы и прерыва сношений со своим правительством, ограничивает деятельность дипломатов, выполняющих консульские функции, в противоречии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях и устанавливает дискриминационный порядок участия в данной конвенции. Однако мы можем сделать вывод, что в целом конвенция отражает сложившуюся общепризнанную практику большинства государств и представляет собой, по существу, попытку официальной кодификации практики многих государств. В 1989 г. СССР присоединился к Венской конвенции о 206 консульских отношениях 1963 г. Ряд государств подписали, присоединились или ратифицировали данную конвенцию с оговорками. Так, например, Куба, ратифицируя конвенцию 15 октября 1965 г., сделала оговорку в отношении ст. 74 и 76 и подчеркнула, что с точки зрения содержания и положений конвенции все свободные и суверенные государства имеют право участвовать в ней, и поэтому Революционное правительство выступает за возможность присоединения к конвенции всех государств без различия размера территории, количества населения или социальной, экономической и политической системы. Аналогичное заявление при подписании в отношении ст. 74 и 76 сделала Чехо-Словакия и ряд других государств. Объединенная Арабская Республика при присоединении сделала ряд оговорок, в том числе к п. 1 ст. 46, к ст. 49, 62, 65. В отношении привилегий и иммунитетов консульского должностного лица было заявлено, что кроме него они распространяются только на супругу и несовершеннолетних детей. Участниками факультативного протокола о приобретении гражданства и факультативного протокола об обязательном разрешении споров к настоящему времени стали: первого - 4 государства, второго - 4. Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г. В практике стран Латинской Америки большую роль играют консульские отношения. Латинская Америка явилась той частью земного шара, где впервые были заключены многосторонние консульские конвенции. Именно в Латинской Америке началась официальная кодификация норм консульской практики, которая оформилась в виде многосторонней конвенции о консульских функциях в 1911 г. (между Боливией, Колумбией, Эквадором, Перу и Венесуэлой). В 1927 г. комитет юристов Панамериканского союза подготовил проект конвенции о консульских чиновниках, состоящий из 26 статей, который и был принят 20 февраля 1928 г. на VI панамериканской конференции в виде конвенции о консульских чиновниках. В настоящее время Гаванская конвенция ратифицирована 12 американскими странами. Следует заметить, что Доминиканская Республика ратифицировала эту конвенцию с оговорками. Однако оговорки не были приняты США, и поэтому между США и Доминиканской Республикой конвенция не действует. Так как в конвенции принимают участие такие крупные страны Америки, как Бразилия, Мексика и США, практически конвенция учитывается и применяется и другими американскими странами. Более того, она оказала значительное влияние на европейскую практику XX века и на работу Комиссии международного права ООН по кодификации норм консуль- 207 ского права. Гаванская конвенция и "кодекс Бустаманте"1, также принятый на этой конференции и касающийся в этой связи главным образом некоторых функций консула, являются в настоящее время действующими многосторонними договорами. Гаванская конвенция состоит из трех основных разделов: назначение и функции консула, привилегии консулов, приостановка и конец консульских функций. В соответствии с конвенцией государства могут назначать консулов в другие государства с их определенно выраженного или молчаливого согласия. Консулы представляют государства, защищают их интересы как в области торговли, так и в области промышленности, оказывают их гражданам содействие и защиту, в которой они нуждаются. Конвенция, таким образом, предусматривает два пути назначения консула, по существу, в зависимости от того порядка, какой принят в государстве пребывания: с предварительного явно выраженного согласия государства пребывания с назначенной кандидатурой или при отсутствии возражений против назначенной кандидатуры. Сам порядок назначения и его условия, ранг и класс консулов регулируются внутренним законодательством каждого государства. Так, например, в консульских правилах Боливии от 4 июня 1887 г. в ст. 2 говорится только о генеральных консулах, а в ст. 26 закона 1866 г. Колумбии - о генеральных консулах, вице-консулах, консулах и консульских агентах. Эти же четыре консульских ранга предусмотрены и в Никарагуа (консульские правила от 16 октября 1880 г., ст. 4), Перу (консульские правила от 1 января 1898 г., ст. 3), Гондурасе (закон № 109 от 14 марта 1906 г.), причем ранг генерального консула присваивается лицу, которое осуществляет консульские функции в отношении всей территории государства пребывания (ст. 66), Коста-Рике (органический закон о консульской службе от 1 июля 1925 г., ст. 1), Панаме (закон № 41 1925 г.), Венесуэле (органический закон о консульской службе от 30 июля 1925 г., ст. 3), Гватемале (декрет № 1780 1939 г., ст. 111, 112, 114). Консульские правила Перу (от 1 января 1898 г., ст. 5) наделяют рангом вице-консула или консульского агента только нештатных консульских чиновников. В каждом отдельном случае необходимо согласие государства пребывания на назначение его граждан на иностранную консульскую службу, причем выдача экзекватур заменяет его согласие. Этой статьей, по существу, допускается нештатная консульская служба. 1 "Кодекс Бустаманте" ратифицировали Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гватемала, Гондурас, Доминиканская Республика, Куба, Коста-Рика, Мексика, Перу. В других амерканских странах этот кодекс фактически применяется imperio rationis. 208 Статья 5 конвенции говорит о том, что государства могут отказать в своем согласии на назначение консула на своей территории или обусловить выполнение консульских функций некоторыми особыми обязательствами. Конвенция предусматривает после назначения консула передачу властям государства пребывания дипломатическим путем патента, в котором упоминается фамилия, класс и функции назначаемого лица. Если речь идет о вице-консуле, торговом агенте, которые в соответствии с законодательством аккредитующего государства назначаются консулом, то в этом случае патент передается самим консулом. В практике Боливии, Бразилии, Коста-Рики и Парагвая консульский патент адресован всем, в практике Колумбии, Никарагуа, Панамы, США - "ко всем, кто будет читать этот патент", в практике Венесуэлы - "ко всем, которым эти патенты будут вручены". Порядок предоставления консульского патента предусматривается в законах Аргентины (правила № 4712 от 31 марта 1927 г.), Бразилии (декрет № 14058 от 11 февраля 1920 г., ст. 13), Коста-Рики (декрет № 46 от 7 июля 1925 г., ст. 7), Эквадора (президентский декрет от 27 октября 1916 г., ст. 4). В государстве пребывания консул может быть признан в своем качестве только тогда, когда он представит свой патент и получит экзекватуру от государства пребывания. Обычно экзекватура выдается главой государства, если патент подписан главой государства, и министром иностранных дел, если патент подписан министром иностранных дел. В Гондурасе в соответствии с законом № 109 от 14 марта 1906 г. по ст. 13 экзекватура выдается правительством. Может быть произведено временное признание данного консула по просьбе его дипломатического представительства до получения экзекватуры в надлежащей форме. Консульским чиновникам, назначаемым консулом, также необходима экзекватура, и в этом случае просьба должна исходить от консула. После этого экзекватура передается властям консульского округа, которые обязаны охранять консула при выполнении им своих обязанностей и гарантировать ему права и привилегии, на которые он имеет право. Новым моментом, отличающим Гаванскую консульскую конвенцию в структурном отношении от других конвенций, является часть последнего раздела о приостановке консульских функций. Правительство государства пребывания может в любое время отобрать у консула экзекватуру. Однако оно может это сделать только в ситуациях, не терпящих отлагательства. В иных ситуациях правительство может отобрать экзекватуру только 209 после того, как оно попытается добиться от правительства консула отозвания последнего. Законы Коста-Рики (органический закон о консульской службе от 7 июля 1925 г., ст. 8), Гондураса (закон № 109 от 14 марта 1906 г., ст. 54) говорят о праве государств отказать в экзекватуре без ссылки на необходимость давать какие-либо объяснения по этому вопросу. Гаванская конвенция стоит на той же точке зрения. В случае смерти, невозможности исполнять свои обязанности или отсутствия консула Гаванская конвенция предусматривает возможность замещения его должности одним из служащих. Однако в этом случае необходимо, чтобы его официальное качество было предварительно доведено до сведения министерства иностранных дел или государственного департамента. В этом случае данное лицо будет иметь право временно выполнять функции консула, и в течение всего этого времени оно будет пользоваться всеми правами и привилегиями консула. Положение о временном замещении консула имеется и в законодательстве ряда латиноамериканских стран, например в законах Боливии (правила 1887 г., ст. 16, 17), Кубы (правила от 30 октября 1925 г., ст. 47, абз. 26 и ст. 48, абз. 13). В ст. 10 Гаванская конвенция особо подчеркивает, что консулы будут выполнять функции, которые возложены на них законами их государства, с соблюдением законов и обычаев государства пребывания. Гаванская конвенция определила и порядок сношений консулов в государстве пребывания. При выполнении своих обязанностей консул официально сносится с властями своего округа. В том случае, если представления консула не будут удовлетворены, он имеет право через посредство дипломатического агента своего государства сделать представление правительству государства пребывания. Непосредственные сношения с правительством могут иметь место только в случае отсутствия дипломатического агента страны в данном государстве или в случае вакантное™ его должности. В том случае, если в государстве пребывания консула не имеется дипломатического агента государства, назначившего консула, то последний может совершать дипломатические действия, что разрешается в подобном случае правительством государства пребывания консула. Одно и то же лицо, если оно должным образом уполномочено, может соединять дипломатическое представительство и консульские функции при условии согласия на это государства пребывания. Это предусматривается законами ряда стран. Так, законы Аргентины (закон № 4712 от 25 сентября 1905 г., ст. 11) и Кубы (органический закон от 14 февраля 1903 г., переходные положения) содержат положения о воз- 210 можности наделения консульского представителя дипломатическими функциями в государствах, где нет дипломатического представительства этих стран. Проблема совмещения дипломатических и консульских функций ставит вопрос о соотношении дипломатической и консульской службы. Разница конкретных функций побуждает законодательство и практику некоторых стран разделить дипломатическую и консульскую деятельность. Это имеет место в законодательных актах ряда стран Латинской Америки. В частности, в законодательстве Венесуэлы строго запрещается совмещение дипломатической и консульской должностей. Венесуэла не имеет консульских отделов в своих дипломатических представительствах. Однако в практике большинства государств происходит сближение консульских и дипломатических функций. Мы наблюдаем перемещение дипломатических кадров на консульскую службу и обратно. Нередко генеральный консул бывает из числа посланников или имеет ранг посланника. Многие молодые дипломаты начинают свою карьеру консульскими атташе, секретарями консульств, а затем заведующими консульскими отделами. Опыт показывает, что это хорошая школа, поскольку в практике дипломатов очень часто встают вопросы сугубо консульские (защита прав и интересов своих граждан и организаций, вопросы о визах и т.д.). Таким образом, Гаванская конвенция отражает тенденцию к единству (ст. 12 и 13) дипломатической и консульской службы и вместе с тем, учитывая нежелание ряда государств соглашаться с этим, оговаривает такое совмещение необходимостью согласия государства пребывания на это. Установление консульских отношений рассматривается как следствие установления дипломатических отношений. Практика стран Латинской Америки идет по этому пути. Так, например, при установлении отношений между СССР и Аргентиной в 1946 г. министерство иностранных дел Аргентины, подтверждая достигнутое соглашение об установлении дипломатических отношений, прямо подчеркнуло, что "установление дипломатических отношений предусматривает также установление торговых и консульских отношений". В соответствии с Гаванской конвенцией 1928 г. консул -это должностное лицо одного государства, постоянно пребывающее в известном пункте другого государства с согласия последнего, в целях охраны в определенном районе юридических и экономических интересов назначившей страны и его граждан. Консул может совершать дипломатические действия только с разрешения правительства государства пребывания и в случае отсутствия дипломатического агента в данном государстве. Кроме того, консулу необходимы специальные полномочия 211 на осуществление консульских и дипломатических функций вместе. Гаванская конвенция в ст. 3 допускает в принципе назначение нештатных консулов из числа граждан государства пребывания, однако в каждом случае с согласия государства пребывания. Это положение оговаривается и в законодательстве некоторых стран, но обычно сопровождается необходимостью специального разрешения. Например, в соответствии с законодательством Бразилии бразилец может принять иностранный консульский патент с разрешения бразильского президента. Формулировки Гаванской конвенции дают возможность назначать и штатных консулов не из числа граждан аккредитующего государства. Надо заметить, что во многих государствах Латинской Америки действуют еще старые консульские уставы, главным образом последней трети XIX в. Эти уставы допускают назначение консулом иностранца при условии согласия государства пребывания. Такая точка зрения сформулирована, например, в консульских уставах Аргентины, Боливии, Чили. Особенностью консульской практики государств Латинской Америки является так называемое временное, или предварительное, признание, при котором консул может выполнять свои функции до получения экзекватуры. В этом случае консулу разрешение выполнять свои функции может быть дано в форме устного или письменного сообщения властям аккредитующего государства или самому консулу. При этом консул должен пользоваться правами и привилегиями, вытекающими из постановлений конвенции. Государство пребывания обязано при предварительном признании предоставить консулу защиту, помощь, привилегии и иммунитет в соответствии с положениями конвенции. Каракасское соглашение от 18 июня 1911 г. о функциях консулов между Боливией, Венесуэлой, Перу, Колумбией и Эквадором с ст. VI предусматривает своеобразный институт, в соответствии с которым консулы каждого из этих государств, пребывающие на территории любого другого из этих государств, могут включать в свои функции защиту интересов лиц, являющихся гражданами другого договаривающегося государства, не имеющего консула в данном месте. Но в этом случае необходимо согласие государства пребывания, которое испрашивается диломатическим путем как на временное исполнение функций, так и постоянно. Об этом говорят и законы Аргентины (правила закона № 4712 от 13 марта 1926 г., ст. 7) и Эквадора (закон от 28 июля 1870 г., ст. 19). Гаванская конвенция не знает такого положения, однако такая практика не противоречит этой конвенции и в определенных случаях может быть полезной. Отражая практику, Гаванская конвенция не говорит ни о 212 каких ограничениях в отношении пола консульского должностного лица. Надо заметить, что практика стран Латинской Америки, хотя и не широко, но все же знает консульских должностных лиц женского пола. Так, например, известная чилийская поэтесса Габриэла Мистраль (Люсила Годой) в течение 20 лет занимала различные консульские посты в Италии, США, Испании, Франции, Швейцарии и других странах. Гаванская конвенция не дает подробного перечня функций консула, как обычно это делают двусторонние конвенции, а отсылает к национальному законодательству. Однако основное условие осуществления консульских функций в конвенции зафиксировано: при осуществлении функций консул обязан соблюдать законы и обычаи страны государства пребывания. Каракасская консульская конвенция 1911 г. перечисляет основные функции консула. "Кодекс Бустаманте" сформулировал консульские функции в специальной области отношений между государствами. Так, при условии разрешения законом браки могут быть зарегистрированы дипломатическим или консульским агентами согласно личному закону брачащихся (ст. 42); за консульскими или дипломатическими агентами признается право регистрации актов гражданского состояния (ст. 103). Статья 237 указывает, что вопрос о несовместимости занятия торговлей с осуществлением консульским или дипломатическим представителем своих функций подчинен закону аккредитующего государства. Однако государство пребывания также имеет право воспретить им производство торговли. Национальное законодательство ряда латиноамериканских государств особо говорит об обязанности властей государства пребывания создать благоприятные условия для осуществления консульским представителем своих функций (например, ст. 63 закона Аргентины № 4712 от 1926 г., декрет от 25 января 1883 г. Венесуэлы, ст. 40 закона Гондураса от 14 марта 1906 г. № 109). Под консульским иммунитетом следует понимать всю совокупность тех льгот и привилегий, которые ему предоставляются в связи с его служебной деятельностью государством, на территории которого консул пребывает. Консульский иммунитет предоставляется в целях обеспечения и гарантии служебной деятельности консульского представителя. Статья 16 говорит, что консулы не подчинены местной юрисдикции по действиям официального характера, совершаемым в пределах их компетенции. Что касается неофициальных действий, консулы подчинены в гражданских и уголовных делах юрисдикции государства пребывания (ст. 17). Следует заметить, что введение такого довольно широкого и подчас такого неясного критерия возбуждения преследования или задержания консула, как "квалификация местным за- 213 конодательством действия как преступление", могло затруднить осуществление функций консулом и действия властей государства пребывания. Поэтому в ст. 16 и 17 уточняется, что такое положение следует в этой связи понимать прежде всего как положение, распространяющееся на действия консульского чиновника за пределами своих функций. По ст. 338 "кодекса Бустаманте" иностранные консулы изъяты из компетенции гражданских судов и судов страны их пребывания только в отношении своих должностных актов. Статья 17 закона 1870 г. Эквадора, ст. 18 закона 1887 г. Доминиканской Республики, ст. 57 правил 1917 г. Уругвая, в частности, говорят, что консульский представитель изъят из местной юрисдикции при осуществлении им своих функций. В ст. 22 Гаванской конвенции особо подчеркивается, что консулы, занимающиеся торговлей или осуществлящие функции, отличные от тех, которые отвечают их консульским обязанностям, подчиняются местной юрисдикции во всех своих действиях, не относящихся к консульской службе. Другими словами, эти положения Гаванской конвенции и "кодекса Бустаманте" полностью основываются на практике государств Американского континента и практике всех государств, участвующих в международном общении. Общепризнанный принцип неприкосновенности служебной резиденции консула и архивов консульства нашел выражение в ст. 18 Гаванской конвенции. Согласно этой статье, официальная резиденция консулов и помещения, занятые консульскими канцеляриями и архивами, неприкосновенны, и местные власти ни в коем случае не могут входить туда без разрешения консульских чиновников или рассматривать под каким бы то ни было предлогом документы или предметы, которые находятся в консульских канцеляриях, и налагать на них арест. Ни к одному консульскому чиновнику не может быть предъявлено требование о предоставлении судам своих официальных архивов или о даче показаний относительно их содержания. Неприкосновенность консульских помещений и архивов получила выражение в ст. 339 "кодекса Бустаманте", в соответствии с которой суды и судьи ни в коем случае не могут применять принудительных мер или иных мер, подлежащих исполнению, внутри помещений посольств и консульств или в их архивах или в отношении дипломатической или консульской корреспонденции, кроме случая, когда соответственные дипломатические или консульские агенты на то согласны. В этой связи консульские чиновники, занимающиеся торговлей на территории государства пребывания, обязаны хранить архивы консульства и относящиеся сюда документы в помещении, совершенно отдельном от того, где хранятся их личные и деловые бумаги. Неприкосновенность консульских 214 помещений, однако, не может служить основанием для использования этих помещений консулом в нарушение консульских функций. В частности, консульские помещения не могут служить убежищем лицам, преследуемым местными властями. Консулы обязаны выдавать по непосредственному требованию местных властей обвиняемых или обвиненных в преступлениях лиц, которые укрылись в консульстве. В качестве примера национального законодательства, выразившего эту норму международного права о неприкосновенности консульских помещений, может служить ст. 36 консульского закона Гондураса № 109 от 1906 г. Практика стран Латинской Америки, таким образом, отрицает предоставление убежища в помещении консульского представителя. Исходя из практики государств, по смыслу Гаванской конвенции, иммунитет консульских помещений и архивов распространяется на штатных и нештатных консулов; что касается личных помещений консула, то следует сделать вывод, что они не изъяты из юрисдикции государства пребывания. По характеру своей деятельности консульский чиновник может выступать в качестве свидетеля в судах государства пребывания. Гаванская конвенция 1928 г. в ст. 15 прямо говорит, что в уголовных делах обвинение или защита могут требовать появления на суде консульских чиновников в качестве свидетелей. Однако это требование должно быть сформулировано со всем необходимым уважением к консульскому званию и к обязанностям по этой должности. В свою очередь консульский чиновник должен ответить на это требование согласием. В гражданских делах консульские чиновники будут подчинены юрисдикции судов с той, однако, оговоркой, что, если консул является гражданином страны аккредитования и не занимается частной деятельностью, приносящей доход, его показания будут сняты устно или письменно в месте его пребывания или в его канцелярии, со всем тем уважением, на которое он имеет право. В этом случае консульский чиновник не обязан являться в суд для дачи свидетельских показаний. Вместе с тем консульский чиновник может добровольно дать показания в качестве свидетеля, если это, по его мнению, не причиняет серьезных затруденений выполнению его официальных функций. Следует иметь в виду, что в случае отказа консула давать свидетельские показания, представить какой-либо документ или появиться в суде, вопрос должен быть разрешен через дипломатические каналы. Суд не должен применять какие-либо меры принуждения в этом случае. Практика стран Латинской Америки на основе взаимности освобождает консульских чиновников от налогообложения. Это зафиксировано в национальных законах Аргентины (№ 13, 238 215 от 10 сентября 1948 г., ст. 1), Бразилия (декрет № 18, 356 от 22 октября 1929 г.), Гондураса (закон от 14 марта 1906 г., ст. 41), Кубы (декрет № 347 от 17 июля 1934 г., ст. 40 - 44 и декрет № 2677 от 13 сентября 1939 г., ст. 8 -11), Эквадора (закон о подоходном налоге), Перу (декрет № 69 от 18 февраля 1954г., ст. 60-62). По ст. 20 Гаванской конвенции освобождаются в государстве пребывания все консульские чиновники, служащие консульских учреждений, которые являются гражданами аккредитующего государства и не занимаются деятельностью, приносящей доход, от всякого местного государственного, провинциального или муниципального налога с их личности или с их имущества, за исключением тех налогов, которые налагаются на владение недвижимостями, расположенными в государстве пребывания, на собственность в отношении этих недвижимо-стей или на извлекаемые из них доходы. Консульские чиновники или служащие, являющиеся гражданами аккредитующего государства, освобождаются от налогов на оклад, награждение или оплату труда, получаемые ими за их консульскую службу. На время отсутствия консула или по всякой другой причине тем же иммунитетом и привилегиями будут пользоваться служащие, заменяющие его в течение временного несения ими консульских обязанностей. В соответствии с практикой государств Латинской Америки, кроме вышеперечисленного, консулы в государстве пребывания имеют право на выставление щита и герба своей страны. Каракасская консульская конвенция 1911 г. содержит даже требование специальных санкций к нарушителям неприкосновенности щита или флага, как оскорбляющим достоинство и честь государства. Национальное законодательство и международно-правовая практика государств Латинской Америки разрешают и гарантируют свободу сношений консульства с властями своего государства. Об этом говорят, например, органические правила закона 1926 г. № 4712, ст. 355 Аргентины, консульские правила 1887 г. Боливии. Когда консул находится в отпуске или болен, его консульские функции приостанавливаются, если нет лица, его заменяющего. В случае смерти консула, отставки, перемещения или добровольного ухода в отставку или отобрания у консула экзекватуры консульские функции прекращаются. Институт приостановки консульских функций, характерный для практики стран Американского континента, представляется нам вполне резонным, поскольку консул, не будучи фактически в состоянии осуществлять свои функции, не может считаться их осуществляющим, а так как отпуск или бо- 216 лезнь - явление временное^ то речь идет о приостановке функций. Анализ основных положений консульской практики в этой части земного шара приводит нас к выводу, что основные ее принципы, применяемые государствами в Европе, Азии, Африке и на Американском континенте, едины. Говорить об особом американском или латиноамериканском консульском праве не приходится. Хотя Гаванская конвенция исчерпывающе формулирует основные положения консульской практики, направленные на развитие дружественных мирных отношений между государствами, все же приходится констатировать, что ряд положений современной консульской практики, которые применяются самими государствами в этом районе мира, здесь не сформулирован (например, право на щит, на флаг, право на сношения со своим правительством, представительствами и консульствами, освобождение от воинской и другой личной повинности, вопросы социального обеспечения). Однако консульские правила в этой части земного шара, будучи первым опытом официальной кодификации, как отмечалось выше, оказали влияние на развитие консульских правил во всем мире, оказали влияние на работу Комиссии международного права ООН по выработке общей конвенции о консульских сношениях и иммунитетах. Консульские конвенции СССР со странами Восточной Европы. С образованием социального, экономического и политического содружества свободных, суверенных народов, идущих по пути социализма, объединенных общностью интересов и целей, тесными узами международной социалистической солидарности, сложился новый тип межгосударственных отношений. За более чем 40 лет своего существования государства Восточной Европы заключили множество договоров и соглашений по самым различным вопросам межгосударственных отношений. Была создана широкая совокупность норм современного международного права, наполненных новым содержанием отношений социалистических государств. Первые послевоенные годы характерны заключением договоров о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между этими странами на основе полного равенства и взаимного уважения прав и интересов договаривающихся сторон. Эти договоры ставят своей целью развитие широких отношений и укрепление безопасности, обеспечение национальной независимости и суверенитета этих государств. Договоры носят строго оборонительный характер, направлены против возобновления какой-либо агрессии и полностью соответствуют духу и букве Устава ООН. Такой же характер носит Варшавский Договор 1955 г. Международно-правовое оформление широких экономических отношений между государствами социалистического вы- 217 бора находит выражение в многосторонних, двусторонних договорах, в создании международных организаций. Характерной в этом отношении является новая по своей природе международная организация сотрудничающих государств - Совет Экономической Взаимопомощи, который переживает сейчас свою реконструкцию. Свыше 300 общих культурных соглашений и около 1000 соглашений по отдельным вопросам регулируют культурные связи между государствами Восточной Европы и направляют их развитие. Отношения между странами социалистического выбора характерны заключением большой группы соглашений по правовым вопросам, возникающим в процессе широких связей между государствами: договоры о правовой помощи по семейным, уголовным и гражданским делам, договоры о социальном обеспечении и консульские соглашения. Предметом данного анализа являются консульские соглашения Советского Союза с другими странами этого региона. Следует прежде подчеркнуть, что особенности, присущие всей группе международно-правовых отношений стран социалистического выбора, являются характерными и для консульских соглашений Советского Союза с этими странами. Для международно-правовых отношений стран социалистического выбора характерно углубление и расширение в этих отношениях институтов современного международного права. Так, наиболее полно в этих отношениях воплощается характерный для современного международного права принцип сотрудничества. Этот принцип в международно-правовых отношениях стран социалистического выбора находит выражение и углубление в братской взаимопомощи на основе социалистического интернационализма. Духом сотрудничества, братской взаимопомощи на основе социалистического интернационализма проникнуты и консульские конвенции СССР с другими странами Восточной Европы. Вместе с тем практика отношений стран социалистического выбора дает нам новые принципы и нормы международного права, являющиеся принципами и нормами возникающего международного права этого региона. Консульские соглашения между Советским Союзом и другими социалистическими странами были заключены в период с 1957 по 1959 г. Ряд из них были пересмотрены в 1971 -1973 гг. Заключение консульских соглашений знаменует новый этап в правовом сотрудничестве этих стран, регулируя и облегчая это сотрудничество в подчас сложных правовых вопросах отношений между государствами. Эта область деятельности до этого времени не была урегулирована специальными международно-правовыми нормами. Консульские конвенции посвящены специальной области 218 деятельности государств социалистического выбора на территориях друг друга и свидетельствуют о тесном сотрудничестве государств в деле уважения суверенитета друг друга, в осуществлении их прав и интересов, прав и интересов их граждан и юридических лиц. Консульские конвенции Советского Союза с разными странами Восточной Европы, как правило, охватывают одни и те же вопросы: учреждение консульств, назначение и допущение консулов, персонал консульств; права, льготы, и привилегии консулов, должностных лиц консульской службы и сотрудников консульств; функции консулов. Наряду с положениями и институтами общего современного международного права, содержание которых углубляется их применением и зависит от субъекта, нормы конвенций основываются на определенных новых принципиальных моментах. В структурном отношении консульские конвенции в основном строятся также одинаково. Все конвенции имеют преамбулу, в которой стороны, руководствуясь желанием определить и урегулировать консульские отношения между обоими государствами, назначают с этой целью своих уполномоченных для согласования по всем вопросам в данной области отношений между государствами. В особый раздел в большинстве конвенций выделяются вопросы учреждений консульств, назначения и допущения консулов и персонала консульств (например, в договоре с ГДР этот раздел называется "Допущение консулов", в договоре с РП - "Учреждение консульств и допущение консулов"). Отдельный раздел посвящен правам, льготам и привилегиям консулов, должностных лиц, консульской службы и сотрудников консульств (например, в договоре с ГДР этот раздел называется "Льготы и привилегии консулов", в договоре с РП - "Консульские привилегии"). Большая группа вопросов, связанных с функциями консулов, также выделена в самостоятельный раздел (например, в договоре с ГДР этот раздел называется "Должностные функции консулов"). Наконец, последний раздел (заключительные постановления или положения) посвящен двум вопросам - характеру правового положения сотрудников дипломатических представительств, выполняющих консульские функции, и срокам действия соглашения. Заключение данных консульских конвенций не означает особого установления консульских отношений. Консульские отношения СССР с данными странами установлены актом установления дипломатических отношений, и сотрудники дипломатического представительства в необходимых случаях выполняли и консульские функции, и государства даже имели в составе дипломатического представительства консульские отделы во главе с сотрудником дипломатического представительства в 219 дипломатическом ранге. Заключение консульских конвенций, собственно, устанавливало возможность создания самостоятельных консульских точек. Именно в этом при наличии дипломатических отношений основной смысл вообще заключения консульских конвенций, детализирующих, углубляющих и расширяющих консульские отношения между государствами. В настоящее время самостоятельные консульские точки могут создаваться на территории договаривающихся государств наравне с деятельностью консульских отделов представительств. Например, на территории СССР существуют генеральные консульства Кубы, ГДР, Болгарии, Чехословакии, Венгрии, Кубы, Монголии, Румынии и Польши в Киеве, генеральные консульства ГДР, Болгарии, Венгрии, Кубы, Монголии, Польши" Чехо-Словакии в Ленинграде; а на территории Польши - консульские учреждения СССР в Гданьске, Кракове, Познани, Щецине; на территории Чехо-Словакии - в Братиславе, Брно, Карловых Варах; на территории Болгарии - в Варне, Пловдиве, Русе; на территории ГДР - в Лейпциге, в Ростоке, в Карл-Маркс-Штадте; в Венгрии - в Дебрецене; во Вьетнаме - в Вунгтау, в Дананге, Хайфоне, Хошимине; на территории Кубы - в Моа, Сантьяго-де-Куба, Сьенфургос; на территории Монголии - в Багануре, Дархане, Чойбалсане, Эрдэнэтэ; на территории Румынии - в Констанце; на территории Югославии - в Загребе. Эти консульские учреждения действуют наряду с консульскими отделами дипломатического представительства в столицах государств. Статья 1 соглашений на основе взаимности допускает создание на территории договаривающихся государств консульских учреждений, деятельность генеральных консулов, консулов, вице-консулов и консульских агентов (именуемых далее консулами). Специально оговаривается, что до их назначения необходимо получение согласия другой стороны на назначение данного лица и согласие относительно консульского округа. "Место пребывания консулов и их округа будет определяться по соглашению сторон в каждом отдельном случае" (ст. 1, п. 2 конвенции между СССР и ВНР). Следует отметить, что в практике этих государств в силу различия внутригосударственных законов может иметь место несовпадение содержания консульского института, определяемого внутригосударственным законом. Так, § 11 консульского закона ГДР 1957 г. знает так называемого консульского агента, который может быть назначен консулом в своем консульском округе с одобрения министра иностранных дел в качестве "дипломатического консула в частном порядке" (Konsularischer Privatbevolmachtiger). Другими словами, как пишет д-р Б. Грей- 220 фрат в статье "К созданию консульского права"1, консульский агент не является собственно консулом и в соответствии с законом может и не быть обязательно гражданином ГДР. Он ни в коем случае не может совершать служебные действия, как-то: регистрировать граждан ГДР, выдавать паспорта и визы, проводить легализацию документов и т.д. Положение консульского агента ГДР такое же, какое имели консульские агенты Германии по служебной инструкции 1871 г. и консульскому закону 1867 г., т. е. консульский агент должен быть помощником консула при выполнении функции консула под его личную ответственность. Б. Грейфрат пишет2, что в противоположность § 11 консульского закона ГДР, в частности, консульская конвенция между ГДР и СССР рассматривает всех консульских представителей одинаково. В этой связи встает вопрос о соотношении внутригосударственного закона и международного договора. Д-р Грейфрат совершенно правильно, на наш взгляд, исходит из анализа действующей конституции ГДР (см. ст. 5 и 88, абз. 3) и делает вывод о равной силе договора, действующего как национальный закон на территории ГДР, и, наконец, в этой связи о действии принципа lex posterior derogat priori3. Поскольку эта консульская конвенция была заключена позднее консульского закона ГДР от мая 1957 г. (октябрь 1957 г.), постольку, пишет он, в отношениях с Советским Союзом § 11 закона ГДР не действует и на территории Советского Союза консульский агент ГДР обладает всеми правами и полномочиями консула, какими консульский агент Советского Союза обладает на территории ГДР. Все конвенции предусматривают положение, в соответствии с которым необходимо предварительное сообщение компетентным властям государства пребывания о служебном положении заместителя консула в случае смерти, отзыва, временного отсутствия или по иной причине, делающей невозможным осуществление консулом его функций. Характерной особенностью консульских связей этих государств является отсутствие положения о количестве персонала консульского учреждения. Стороны исходят из потребностей аккредитующих государств, причем каждое аккредитующее государство само определяет свои потребности и в связи с этим комплектует персонал так, как это считает нужным при строгом уважении суверенитета государства пребывания. 1 См.: |