Проблема адаптации вынужденных переселенцев из стран Закавказья в Российской Федерации. беженцы 30 мая. Дипломная работа по специальности 03. 07. 01 Международные отношения Научный кандидат исторических наук

• Название: Дипломная работа по специальности 03. 07. 01 Международные отношения Научный кандидат исторических наук
• Анкор: Проблема адаптации вынужденных переселенцев из стран Закавказья в Российской Федерации
• Дата: 06.06.2022
• Размер: 0.5 Mb.
• Имя файла: беженцы 30 мая.doc
• Тип: Диплом; #572631
• страница: 1 из 6

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Волгоградский государственный университет»

Факультет философии, истории,

международных отношений и социальных технологий

Кафедра международных отношений, регионоведения и политологии

Проблема адаптации вынужденных переселенцев из стран Закавказья в Российской Федерации

Дипломная работа по специальности

03.07.01 – Международные отношения

Научный руководитель:

кандидат исторических наук

Архипова Екатерина Владимировна
«Работа допущена к защите» Заведующий кафедрой:

Международных отношений, регионоведения и политологии

доктор исторических наук

профессор Курилла И. И.
«____»_____________2009

Протокол заседания кафедры №

Волгоград, 2009

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственная миграционная политика РФ

§1. Эволюция законодательной базы РФ по вопросам положения беженцев и вынужденных переселенцев до начала 2000 года

§2. Состояние миграционного законодательства в современной России

Глава 2. Осуществление процесса социальной адаптации вынужденных переселенцев региональными властями

§1. Административное регулирование миграционных процессов беженцев из Закавказья в ЮФО

§2. Процедурные проблемы в отношении мигрантов

§3. Наиболее распространенные направления социальной адаптации вынужденных переселенцев

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Вынужденная миграция представляет собой сложное, противоречивое, комплексное явление, обрушившееся на мировое сообщество на рубеже тысячелетий. Однако на многонациональной и поликонфессиональной территории бывшего Союза Советских Социалистических республик развитие миграционных процессов протекало в особенно острой форме по сравнению с другими регионами мира. Крупнейшие геополитические изменения, социально-экономический кризис, ущемление, а порой и нарушение прав некоренных национальностей и этнические конфликты – характерные черты российской действительности 1990-х годов.

Центростремительный процесс крушения принципов интернационализма и дружбы народов, фанатично пропагандируемых в СССР, был определен еще в годы перестройки, начиная с событий в Алма-Ате в декабре 1986 года, столкновений в Нагорном Карабахе в феврале 1988 года, последующих вспышек насилия в Приднестровье, первой волны вынужденных мигрантов - турок-месхетинцев в 1989 году. Однако распад Союза не остановил конфликты между народами, переведя их на более высокий уровень - в сферу межгосударственных отношений. Со временем все большую значимость стали приобретать малозаметные на ранней стадии проблемы правового, экономического и социокультурного характера. Начавшуюся дезинтеграцию сопровождал разрыв традиционных связей -культурных, информационных, экономических. Началось внутрирегиональное обособление.

Прежде единое население прекратившего свое существование Союза оказалось разделено гражданством, правовыми, языковыми, валютными и таможенными барьерами. Положение усугубляло отсутствие времени, необходимого для адаптации к новым условиям и перспективам (выбор гражданства и страны проживания). Новообразованные независимые государства в основу своей политики построения государства положили этнический принцип, сопровождавший политику приоритетного развития титульного этноса, повышения его доли в составе населения, обеспечение для него преимуществ в различных сферах жизнедеятельности и жизнеобеспечения. Среди нетитульного населения началось стирание гражданской и социальной самоидентификации.

В исторической науке интерес к правовому положению вынужденных переселенцев возник в связи с современным резким обострением межнациональных отношений и этнических конфликтов, которые в значительной степени актуализировали необходимость разрешения проблем вынужденной миграции.

Общие теоретические модели и статистические материалы по проблеме миграции в целом получили выражение в немногочисленных работах отечественных исследователей в 2000-е годы. Одним из первых эту проблему в своей статье затронул доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института востоковедения РАН Ю. Александров.¹ В его статье проблема миграции рассмотрена с «экономической» точки зрения. Положительная экономическая эффективность труда мигрантов находится в противоречивом соотношении с неудовлетворительной законодательной платформой в отношении мигрантов, что, безусловно, требует разрешения. С такой же позиции рассмотрен «экономический потенциал» мигрантов в условиях современного развития российской промышленности и российского предпринимательства в работе В.Г. Костакова, доктора экономических наук, профессора Высшей школы менеджмента СПбГУ.² В его работе, помимо сущности, причин и последствий международной миграции труда, затронуты вопросы государственного регулирования трудовой миграции в России, а также выделена РФ как центр притяжения и экспортера рабочей силы. Авторы Н. В. Алисов и Б. С. Хорев в своей работе освещают миграцию через призму глобальной проблемы народонаселения, как общий процесс свойственный новому тысячелетию.³ В статье С. П. Баньковской рассматривается суть изменений института гражданства в современном обществе, которые непосредственно связаны с «мобилизацией» общества в целом и процессами миграции в частности.⁴ Для М. Л. Белла миграция на постсоветском пространстве закономерный процесс, подтверждающий его концепцию постиндустриального общества.⁵ В свою очередь А. С. Ахиезер анализирует миграционные потоки в России на разных исторических этапах и соотношение миграции и урбанизации. При этом основная идея исследователя заключается в том, что движущую силу миграции в жизни людей нельзя сводить просто к перемещению из менее удобных и богатых территорий в более благоприятные условия. Миграция – это путь развития жизнедеятельности человека и его духовных потребностей.⁶ Одной из последних работ по данной тематике является статья М. С. Блиновой «Современные концепции миграции населения: критический анализ», написанная в 2008 году.⁷ Цель исследования - критический анализ новейших теоретико-методологических подходов к исследованию миграции в условиях глобализации, представленных в современной социологической литературе. Освещая сущность миграции и законодательную основу, регулирующую данный процесс, перечисленные авторы не рассматривают проблему адаптации вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации, что сделало необходимым рассмотреть этот вопрос в дипломной работе. В отдельную группу можно выделить отечественные исследования, в которых сделана попытка выявления и анализа исторических предпосылок и причин рассматриваемого явления. О.Г.Буховец на богатом статистическом материале проанализировала статистику внешней миграции населения в Белоруссии.⁸ В работе Е.А. Костыря в контексте анализа правовой составляющей миграционных процессов и на основе применения выборочного наблюдения выявлена корреляционная зависимость между экономическими и политическими факторами. Данное исследования затрагивает важную проблему соблюдения прав человека в свете миграционных процессов.⁹ И.В.Прусс, член Союза журналистов России, заведующая отделом общественных проблем журнала «Знание – сила» проводит исследование рассматриваемой проблемы в ментально-культурологическом контексте. ¹⁰ Также социокультурный аспект явления проанализировала в одноименной статье У.Ц.Теблеева.¹¹

Большой вклад в исследование проблемы адаптации вынужденных переселенцев внесли специалисты-демографы и экономисты, которые с учетом причинно-следственных связей попытались оценить феномен вынужденной миграции. Противостояние двух культур – коренной и привнесенной на ее почву «мигрантской» - является неотъемлемым, а, можно сказать, и одним из основных следствием миграционных процессов. Этот аспект проблемы получил выражение в работах А.В.Дмитриева, Ю.П.Дощипина, Ю.Г.Ефимова.¹² Попытка выявления основных тенденций и перспектив современных миграционных процессов получила выражение в работах С.А.Ганифаева, Г.И.Глущенко, В.Д.Жакевича, В.А.Моденова, В.М.Моисеенко, Л.Л.Рыбаковского, С.Р.Рязанцева, Т.В.Черевичко. ¹³ Принцип территориального детерминизма последствий миграционных процессов положен в основу анализа ситуации в исследованиях И.Н.Молодиковой, В.И.Мукомеля, М.М.Рахманиновой, Т.М.Регент, Я.Р.Стрельцовой¹⁴ Природа, механизм, а также формы и масштабы миграционных процессов рассмотрены в работах В.А.Ионцева, Л.Б.Карачуриной, А.К.Коробова, Н.В.Мкртчана, Т.Н.Юдиной.¹⁵

Большую ценность для исследования современной миграционной ситуации представляют работы Ж.А.Зайончковской – заведующей лабораторией анализа и прогноза миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, Президента Центра изучения проблем вынужденной миграции в СНГ, члена Наблюдательного Совета московского Центра Карнеги «За международный мир», члена коллегии федеральной миграционной службы России, члена редколлегии Демографическокго ежегодника России, а также Председателя Независимого исследовательского совета по миграции стран СНГ и Балтии. В ее работах рассматриваются прогнозные оценки роста населения России, перспективная динамика трудоресурсного потенциала, современная ситуация на рынке труда, возможные страны исхода иммигрантов, оценки современного присутствия мигрантов в России, а также требуемые изменения в миграционной политике. В трудах Ж.А.Зайончковвской на основе прогнозов численности населения сделан вывод о том, что Россию ожидает стремительный и очень глубокий демографический обвал. Невозможность России обеспечить ни стабилизацию численности своего населения, ни, тем более, его рост, опираясь только на внутренние демографические ресурсы, а также слабая заселенность территории обусловили огромные перспективы для иммиграции. Кроме того, демографическая ситуация предопределяет иммиграционную политику в качестве стратегического направления миграционной политики России на длительную перспективу. С 1988 года по настоящее время автором подготовлено более 160 публикаций по данному вопросу.¹⁶ Также большой вклад в разработку миграционной проблемы внесли работы Дробижевой Л.М., доктора исторических наук, профессора, руководителя Центра Института социологии РАН, члена Международной академии образования, почетного доктора Института социологии РАН, которые также поднимают вопрос о роли и месте понятия национально-гражданской идентичности, специфического в условиях российского государства на ранней стадии его становления и в современный период.¹⁷

Исследование специфики современных проблем миграционной политики в России получило широкое распространение на страницах периодических изданий экономической, политической и юридической направленности.¹⁸ Более обширна исследовательская база по вопросам юридического регулирования миграционных процессов, практических механизмов реализации законотворческой деятельности, а также правового положения вынужденных переселенцев.¹⁹

Исследованием вопросов, непосредственно связанных с адаптацией на новых территориях вынужденных переселенцев преимущественно из стран СНГ, занимались Е.В.Кириллова. ²⁰ Среди ее работ особенно следует выделить статью «Проблемы вынужденных переселенцев в России: глазами мигрантов»²¹ Для выяснения условий интеграции переселенцев в 2002 году лабораторией анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН было проведено интервьюирование вынужденных переселенцев в Центральном и Приволжском округах. Опрос приехавших из стран СНГ осуществлялся в городах и сельской местности, в компактных поселениях и среди отдельно проживающих граждан по случайной выборке, ориентированной на людей молодых и средних трудоспособных возрастов. Всего таким образом было опрошено 87 мигрантских домохозяйств.

В диссертации Л.В.Косыгиной «Управление обустройством переселенцев: гендерный аспект» обоснована необходимость учета гендерного порядка принимающего общества при разработке и реализации государственных мер поддержки социальной, культурной и психологической адаптации переселенцев в местах вселения. В исследовании автором предложена модель управления обустройством мигрантов в принимающем обществе, рассмотрены контексты управления обустройством переселенцев, сложившихся на национальном уровне, разработана методика анализа региональных миграционных режимов и её применение на примере Новосибирской области, а также методика оценки эффективности взаимодействия переселенцев с другими факторами управления и её адаптация для индикации гендерного режима управления обустройством вынужденных переселенцев; кроме того, выявлен эффект гендерного порядка принимающего общества на управление обустройством переселенцев, в том числе на социальные практики управленцев и переселенцев, на примере жилищного обустройства и трудоустройства вынужденных переселенцев.²²

Исследования последних лет посвящены преимущественно вопросу трудовой миграции, как наиболее важному аспекту экономической компоненты миграционных процессов.²³ Хотя в последние годы исследовательская работа по проблемам вынужденных переселенцев стала значительно активнее, многие вопросы остаются недостаточно разработанными. В частности это касается комплекса мер, направленных на адаптацию вынужденных переселенцев на «чужой территории».

Цель дипломной работы – определить особенности реализации адаптационной политики вынужденных переселенцев из стран Закавказья в РФ в правовом и социальном аспектах. Под «адаптационной политикой» в исследовании понимаем комплекс мероприятий в сфере законотворчества и десегрегации, направленных на интеграцию приезжего на территорию РФ населения с коренными жителями, с целью формирования здорового общественного климата и успешного развития экономики.

Достижение указанной цели связано с решением ряда задач:

1) проследить эволюцию законодательной базы РФ по вопросам положения вынужденных переселенцев в стране в 1990-2000-е годы;

2) дать характеристику механизму законодательного регулирования проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в РФ;

3) оценить уровень участия региональных властей в процессе социальной адаптации вынужденных переселенцев из Закавказья;

4) оценить эфективность законодательства в отношении вынужденных переселенцах в реальном социально-политическом положении РФ.

Объект исследования – обустройство вынужденных переселенцев.

Предмет исследования – особенности адаптационной политики к вынужденным переселенцам из стран Закавказья в РФ.

Теоретической и методологической основой исследования является теория структурации, разработанная современным английским социологом Э.Гидденсом, а также теоретические разработки P. Коннелла, К.Уэст и Д.Зиммермана в области гендерной теории. Кроме того, методологическую основу исследования составили принципы историзма и научной объективности. Историко-генетический метод позволил проследить эволюцию процесса, это метод также позволил выявить причинно-следственные связи. Выявление особенностей организации и осуществления адаптации предполагает использование комплексного подхода. Использование всех названных методов в совокупности обеспечило комплексный подход к исследованию проблемы адаптации вынужденных переселенцев из стран Закавказья в Российской Федерации.

Исследование проблемы адаптации вынужденных переселенцев в РФ стало возможным благодаря привлечению обширного круга источников. Дипломатические документы²⁴ и законодательные акты²⁵ позволили оценить уровень мер по регулированию положения беженцев и вынужденных переселенцев, предпринимаемых российскими властями, их соответствие международным стандартам, а также эволюцию законодательной базы РФ по данному вопросу в период с 1990-х годов по 2000-е годы. Следующую группу источников составляют публицистические материалы²⁶ и информационные сообщения²⁷, а также источники личного происхождения -интервью и беседы с вынужденными переселенцами в Волгодонске.²⁸, при помощи которых удалось узнать о реальных мерах государственных и региональных властей и их эффективности в социальной адаптации из рассказов вынужденных переселенцев. В работе также были использованы статистические отчеты для подтверждения частных случаев и выявления общих тенденций, присущих положению вынужденных переселенцев в РФ²⁹.

Поставленные задачи определили структуру исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы. В первой главе на основе анализа источников – нормативно-правовых актов РФ представлена эволюция законодательной базы РФ по вопросам положения беженцев и вынужденных переселенцев с 1991 года – распада СССР до настоящего времени, выявлены причины возникновения проблемы, ее особенности в контексте политической и экономической ситуации в РФ, намечены перспективы развития правового поля. Вторая глава посвящена особенностям осуществления социальной адаптации вынужденных переселенцев на региональном уровне. Здесь также выделены распространенные направления социальной адаптации вынужденных переселенцев, выявлены основные черты и характерные особенности этого процесса.

Глава 1. Государственная миграционная политика РФ

§ 1. Эволюция законодательной базы РФ по вопросам положения беженцев и вынужденных переселенцев до начала 2000 года

Вопросы миграционной политики входят в число наиболее значимых для обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, сохранения устойчивого экономического роста. Эволюцию миграционной политики РФ следует рассматривать в контексте изменений миграционной ситуации на постсоветском пространстве в 1990-2000-е годы, вызвавшей новое осмысление таких традиционных понятий, как «гражданин», «государство», «гражданство».³⁰ Особая острота проблемы беженцев в РФ обусловлена сочетанием внутренних (внутригосударственных) и внешних (общая ситуация в мире) факторов. Особенно важным в этой связи является создание эффективного механизма законодательного регулирования.

Становление миграционного законодательства России приходится на начало 1990-х годов, когда поток мигрантов из бывших республик Советского Союза вызвал потребность создания миграционного законодательства и государственного регулирования данной проблемы. Анализ источников позволяет выделить несколько уровней нормативного регулирования вопросов миграции в РФ: 1) на федеральном уровне -Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты - Указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств; 2) на уровне субъектов РФ -законы субъектов РФ; подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ; 3) на уровне местного самоуправления - нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 4) на межгосударственном уровне - заключение многосторонних и двусторонних соглашений с другими государствами в области миграции, а также на основании общепризнанных принципов и норм международного и европейского права.

Ряд законов, принятый в первые два года существования независимого российского государства во многом создавались по западному образцу, и этот факт свидетельствует о стремлении руководства страны обеспечить международное признание России как цивилизованного европейского государства.

Вторым важным моментом, характеризующим правовое поле РФ в отношении мигрантов в начале 1990-х годов, является вопрос об актуализации категории гражданства, также обусловленный распадом Советского Союза. До 1991 года в стране не было неграждан, и ее жители рассматривали как синонимы такие понятия, как «граждане государства», «население» или «народы страны». По мнению Ж.А. Зайончковской, актуализация категории гражданства после распада СССР стала для людей неожиданностью, поскольку им представлялось, что проживая на территории страны, они тем самым уже и являются ее гражданами.³¹

Между тем, статус гражданина является гарантом предоставления политических прав, доступа к государственной службе, условием свободного перемещения на территории и за пределами страны. С точки зрения международного права только граждане могут рассчитывать на правовую защиту. В связи с этим вполне закономерным является факт принятия одним из первых после провозглашения независимости России в 1991 году закона «О гражданстве РФ», в котором Российская Федерация как правопреемник СССР сохранила определенные обязательства по отношению к бывшим гражданам Советского Союза, проживающим в государствах СНГ и Балтии³². Гражданами РФ считались все граждане бывшего СССР, кто на 6 февраля 1992г. (день вступления в силу Закона "О гражданстве РФ") постоянно проживал, был прописан на территории России, служил в частях Российских Вооруженных Сил (кроме проходивших срочную службу) в любой точке Земли. Однако данный закон не был нацелен конкретно на вынужденных переселенцев, а потому не отражал полностью их потребности и интересы.

Еще одним последствием распада СССР стало появление в правовом поле РФ такого понятия как «беженец». Прежде закрытая страна столкнулась с таким общемировым явлением, как свободное перемещение населения за пределы коренного проживания. В мировом сообществе поиском решения проблем беженцев (вынужденных переселенцев) занималось специальное ведомство ООН - Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ). По просьбе российских властей, а также в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1992 года "О развитии сотрудничества с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев" в октябре 1992 года было создано региональное представительство УВКБ в Москве, а также заключен ряд соглашений по вопросам сотрудничества с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.³³ Следующим шагом на пути регулирования правового положения данной категории людей, обусловленным во многом все более усиливавшимся вовлечением РФ в общемировую миграционную ситуацию, стало постановление Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 года «О присоединении РФ к Конвенции о статусе беженцев и протоколу, касающемуся статуса беженцев».³⁴

Механизм, запущенный в 1991 году, к 1993 году продолжил набирать обороты: проблема миграции, связанная с перемещением больших групп людей из других стран в Россию и возникших в связи с этим межнациональных конфликтов, а также преследование людей по разным основаниям стала для постсоветского государства реалией и потребовала законодательного закрепления статуса людей, не имевших российского гражданства, но имевших желание остаться в стране. В числе первых шагов, призванных регламентировать увеличившиеся миграционные потоки, стало, наряду с законодательными инициативами, создание Федеральной миграционной службы РФ.

Федеральная миграционная служба России была учреждена Указом Президента РФ от 14 июня 1992 года «О Федеральной миграционной службе России» и действует на основании Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 марта 1993 года с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 29 марта 1994 года.³⁵ Федеральная миграционная служба России является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области миграции населения и координирующим работу по этому направлению в РФ. К непосредственной деятельности миграционного ведомства относится создание основополагающих федеральных законов по данному вопросу - «О беженцах»³⁶ и «О вынужденных переселенцах» ³⁷ от 19 февраля 1993.

Определение термина «беженец» сформулировано в рамках международной и национальных систем права. Однако под влияние новых тенденций в миграционных процессах и причин, порождающих потоки беженцев, интерпретация термина неоднократно подвергалась изменению. Первые определения понятия «беженец», идущие от Лиги Наций в 1926 - 1938 годах, представляли собой достаточно простую систему критериев, позволяющую четко отделить беженцев от лиц, которые покидали страну происхождения исключительно по личным причинам. Использовался групповой или категорийный подход, при котором соответствующая национальность и отсутствие защиты со стороны правительства государства происхождения были достаточными условиями для признания лица беженцем. Это разделение на категории было простым в толковании и позволяло легко установить того, кто является беженцем.

Характерной особенностью такой трактовки определения являлось отсутствие указания причины, по которой индивид вынужден покинуть страну. Со временем понятие «беженец» было сужено в рамках конкретных юридических критериев. Подобные критерии восполняли пробелы в понятии «беженец», связанные с отсутствием указания на причины, побудившие лицо покинуть страну своего гражданства или постоянного места проживания.³⁸

В Дипломатическом словаре 1984 года беженец определялся как лицо, покинувшее страну, в которой оно постоянно проживало, в результате преследований, военных действий или иных чрезвычайных обстоятельств.³⁹ В законе «О беженцах» статус беженца получил развернутое определение: беженцем может быть признано «… лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений…» Подробно изложены причины, могущие воспрепятствовать получению заявителем статуса беженца.⁴⁰

Ходатайство лица, желающего получить статус беженца, рассматривается компетентными органами, которые при наличии необходимых данных выдают свидетельство, предоставляющее ряд прав (проживание, питание, медицинская помощь, пособие.) В качестве максимального срока рассмотрения ходатайств, поступивших от лиц, находящихся вне территории РФ, закон устанавливает один месяц; для лиц, находящихся в пограничных пунктах иммиграционного контроля, а также на территории РФ - пять рабочих дней. Фактически же проверка предоставленных сведений занимает гораздо больше времени, вплоть до шести месяцев.

Итогом рассмотрения ходатайства в случае благоприятного исхода становится выдача заявителю свидетельства, удостоверяющего статус беженца. Выданное удостоверение действительно на всей территории РФ и является основанием для регистрации. Лицо признается беженцем на срок до 3-х лет. После этого обладатель полученного документа регистрируется в пункте временного размещения и получает право на работу по найму, предпринимательскую деятельность, социальную защиту, содействие в устройстве детей в государственные муниципальные и общеобразовательные учреждения, учреждения начального профессионального образования, участия в общественной деятельности, право на выезд на место жительства в иностранное государство и добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности наравне с гражданами РФ. Однако на практике при реализации закона нередко возникают проблемы, связанные, прежде всего, с бюрократическими проволочками, нелояльным, часто негативным отношением к «негражданам», что порождает длительное рассмотрение дела. Также проблемным моментом является вопрос трудоустройства, а точнее условий труда. По словам бывшего заместителя руководителя Администрации Президента В.П. Иванова, «работодатель заинтересован именно в приезжих, не местных гражданах. Потому что именно приезжего легче эксплуатировать, к слову говоря, с нарушением его же прав, поскольку никаких трудовых соглашений нет, то есть, человек, по сути, бесправный. Там можно и зарплату меньше положить, да и государству не платить за эксплуатацию рабочего места".⁴¹

В тот же день, 19 февраля 1993 года, Президентом РФ был подписан закон «О вынужденных переселенцах», во многом перекликающийся с законом «О беженцах». Понятием «вынужденный переселенец» определяется гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.⁴²

Принятое определение непосредственно соотносится с определением «беженец», поскольку названные в законе мотивы переселения почти дословно совпадают с побудительными причинами бегства. Существенная разница состоит в том, что к категории беженцев относятся люди, не имеющие российского гражданства, тогда как под вынужденными переселенцами понимаются, прежде всего, граждане РФ, покинувшие постоянные места проживания, расположенные либо на территории иностранных государств, либо на территории одного из субъектов РФ. В эту категорию также попадают иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории России на законных основаниях и вынуждаемые к перемене места жительства обстоятельствами, перечисленными в тексте закона. Отдельно оговаривается и право бывших граждан СССР претендовать на статус вынужденных переселенцев, если они, приобретя статус беженцев, а затем российское гражданство, так и не сумели перебраться в Россию на новое место жительства и обустроиться там, продолжая жить на территории одной из бывших союзных республик. Выработанный российскими законодателями термин «вынужденный переселенец» не имеет аналогов в международном праве, где фигурирует другое понятие, не воспринятое российским правом, - «временно перемещенное лицо».

Процедура получения статуса вынужденного переселенца и соответствующих социальных льгот сравнительно проще, чем приобретение статуса беженца (хотя в соответствии с регламентом она может занимать до трех месяцев). Однако жесткая норма закона, не включающая экономические причины, равно как и «голод, эпидемии или чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера» в число достаточных оснований для вынужденного переселения, заставляет находящихся в нужде и беде людей утаивать истинные мотивы своих миграционных намерений.

Права и обязанности лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем схожи с правами и обязанностями беженцев. Вынужденные переселенцы имеют право на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в размерах, которые определяются Правительством РФ, получение направления территориального органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории РФ, содействие в обеспечении проезда и провоза багажа в месту временного поселения, проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами, медицинскую помощь. Лицу, признанному вынужденным переселенцем, присваивается статус вынужденного переселенца сроком на пять лет и выдается удостоверение, действительное на всей территории РФ. И беженцы, и вынужденные переселенцы обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы; при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе миграционной службы и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе миграционной службы; проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом миграционной службы.

Первоначальная редакция Законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» оказалась не вполне удачной. Они были приняты сразу после присоединения России к международным документам - Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протоколу 1967 года. Тогда впервые в России на законодательном уровне были предприняты попытки решить проблему вынужденной миграции. Основными недостатками законов явились их аморфность, нечеткость формулировок, отсутствие конкретных механизмов реализации провозглашенных в них прав. Кроме того, существовал разрыв законоположения с объективным потенциалом государства по приему и размещению мигрантов, что не оказывало позитивного воздействия на решение насущных проблем миграционной политики. Хотя в отдельных субъектах РФ появлялись акты в области регулировании миграции, их принятие часто было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве. Вместе с тем, отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые, как правило, выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов РФ. Все это не способствовало проведению единой государственной миграционной политике.

Закон «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25 июня 1993 года был направлен на ограничение стихийного миграционного движения.⁴³ Этот закон разграничивает понятия «место жительства» - постоянное и «место пребывания» - временное. Для обеих категорий граждан России - привязанных к родному очагу или кочующих с места на место - закон вводил обязательную процедуру регистрации (прописки). В рассматриваемом законодательном акте предусматривалась также возможность прямого ограничения свободы передвижения в пределах РФ, выбора места пребывания и места жительства. Эти ограничения распространялись на пограничную полосу, закрытые военные городки, закрытые административно-территориальные образования, зоны экологического бедствия, чрезвычайного и военного положения.

Постановление российского правительства от 4 июля 1992 года утверждало перечень территорий, посещение которых иностранными гражданами подлежит регламентации.⁴⁴ Перечень этот затем неоднократно изменялся и дополнялся. В него вошли участки приграничных территорий Камчатки, Хабаровского, Приморского и Красноярского краев, Оренбургской, Астраханской, Мурманской, Архангельской, Ленинградской, Калининградской областей, а также и некоторые внутренние области (Свердловская, Челябинская, Мордовская и даже Московская).

Гарантии свободы передвижения были также закреплены в принятой 12 декабря 1993 года Конституции РФ. ⁴⁵ Но они были сформулированы в общем виде, наряду с основными правами и свободами граждан. Статья 27 (ч.1) закрепляет право на свободное передвижение по территории РФ за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях включая иностранных граждан и лиц без гражданства. Декларировано также право на свободу выбора места пребывания и места жительства, беспрепятственного выезда за пределы РФ и возвращения обратно.

Конституционная норма, зафиксированная в 63 статье Конституции РФ не только разрешает проживание на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, но и уравнивает их в основных правах и обязанностях с российскими гражданами. В число этих прав, однако, не входят: избирательные права, несение воинской службы, право на занятие определенных государственных должностей (судьи, прокурора, нотариуса и некоторых других). Кроме того, допускается ограничение свободы передвижения иностранцев по стране.

Однако характерной чертой Конституции была ее незавершенность и даже неоднозначность в отношении эмигрантов, что во многом и обусловило нездоровую ситуацию в сфере правового регулирования беженцев и вынужденных переселенцев. Конституция закрепила разграничение компетенции и ответственности РФ и ее субъектов посредством выделения так называемых "предметов ведения". В то же время Конституция определяет лишь предметы ведения РФ (ст.71) и предметы совместного ведения РФ ее субъектов (ст.72). Предметы ведения самих субъектов Федерации не имеют прямого конституционного закрепления, содержание их полномочий также не раскрыто.

Решением проблем беженцев и вынужденных переселенцев уже находящихся на территории России занимается Федеральная миграционная служба. В целях ограничения потока вынужденных мигрантов, в связи с экономическими и социальными трудностями, используются превентивные меры: заключение и дальнейшее расширение договоров в рамках СНГ, а также двусторонних договоров и соглашений по вопросам прав человека; прав национальных меньшинств на труд, образование, культурно - национальную автономию. В этих договорах и соглашениях закрепляются обязательства участвующих в них государств по предупреждению и устранению возникших межнациональных и религиозных конфликтов. Кроме того, в них предусматривается возможность оказания Россией помощи русским общинам за рубежом, содействия этническим россиянам в обучении их на родном языке, патронирования и поддержки русских школ, русского языка и культуры, а также создания переговорных механизмов урегулирования и предотвращения эскалации конфликтов.

С другой стороны, для ограничения потока вынужденных мигрантов вводятся определенные квоты. В РФ проблемы беженцев и вынужденных переселенцев помимо названных Законов "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" регламентируются и иными нормативно - правовыми актами. В их числе следует назвать Указы Президента РФ от 16 декабря 1993 года «О мерах по введению иммиграционного контроля»⁴⁶, от 21 июля 1997 года «Об утверждении Положения о порядке предоставления РФ политического убежища»⁴⁷; Постановления Правительства РФ от 3 марта 1992 года №135 «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (в редакции Постановления Правительства РФ от 16 июня 1997 года №724)⁴⁸; от 8 сентября 1994 года №1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции» (в редакции Постановления Правительства РФ от 16 декабря 1994 года №1382)⁴⁹, закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 15 августа 1996 года (с внесенными изменениями в 1998, 1999 и 2003 годах),⁵⁰а также акты Федеральной миграционной службы и других федеральных органов исполнительной власти, направленные на обеспечение реализации конкретных прав беженцев и вынужденных переселенцев в сфере обустройства, землепользования, образования и трудоустройства.

Уровень и характер развития экономики РФ в первой половине 1990-х годов определял конъюнктуру рынка труда и обуславливал потребность в рабочей силе. Ситуация в миграционной сфере нуждалась в дополнительном контроле со стороны власти. В связи с этим принимались отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента от 16 декабря 1993 года «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы»,⁵¹ впоследствии дополненный Указом Президента от 29 апреля 1994 года «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы».⁵²

С середины 1990-х годов активно шло становление договорно-правовой базы в рамках государств-участников СНГ (как на многосторонней, так и на двусторонней основе). Исходя из определяющего значения института гражданства в регулировании прав и свобод человека и гражданина, РФ заключила с большинством государств Содружества договоры о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих в соответствующих странах. Это - двусторонние договоры с Арменией (1997 год); Казахстаном (1995 год); о равных правах граждан с Беларусью (1998 год), либо многосторонние, как, например, с республиками Беларусь, Казахстан, Киргизия (1998 год). 19 июля 1994 года было заключено Соглашение между Правительством РФ и Правительством Армении о трудовой деятельности и социальной защите граждан РФ, работающих на территории Армении, и граждан Армении, работающих на территории РФ - Международный договор, направленный на регулирование внешней трудовой миграции.⁵³Были подписаны такие важные договоры, как Декларация о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (1993 год); Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (1994 год); Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 год); Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 год) Однако для ряда государств указанные документы не вступили в силу, поскольку не были ими ратифицированы.

Проблема незавершенности правового поля усугублялась зачастую тем, что принятие очередного закона не сопровождалось соответствующими подзаконными актами исполнительной власти, которые давали бы закону практическую возможность реализоваться. Напротив того, в ряде случаев принятые Правительством постановления во исполнение закона противоречили ему. Так произошло с Постановлением 17 июля 1995 года «О правилах регистрации граждан РФ по месту жительства и месту пребывания», фактически ужесточившим правила прописки, в то время как ожидалось, что с вступлением в действие Закона «О свободе передвижения» институт прописки будет ликвидирован.⁵⁴ Кроме того, возникновение новых форм собственности и новых правовых отношений не подкреплялось законодательной базой.

Несоответствие законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» 1993 года реальным возможностям государства были подготовлены два проекта фактически переписывающие их заново. Закон о вынужденных переселенцах в новой редакции был принят в 1995 году, а принятие второго - о беженцах - затянулось еще на 2 года до лета 1997 года.⁵⁵

Законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", принятые в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными нормами международного права, определяли правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, порядок признания лица беженцем и вынужденным переселенцем и закрепляют правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся гражданами РФ, вынужденных покинуть страну своего постоянного проживания и прибывших или желающих прибыть на территорию РФ (беженцев), а также граждан РФ и других лиц, постоянно проживающих на территории РФ, вынужденных покинуть место своего постоянного жительства (вынужденных переселенцев). В дополнение к закону «О беженцах» и с целью регулирования их положения в 1998 году было издано Постановление Правительства РФ «Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами».⁵⁶ Принятие данных Законов было вызвано существующими реалиями, поскольку обострение социально - политической ситуации в бывших республиках Советского Союза, расширение географии межнациональных и религиозных конфликтов, экономический кризис, сопровождающийся резким социальным расслоением населения, привели к дестабилизационным процессам в обществе и, как следствие, к росту потоков беженцев и вынужденных переселенцев. Особенно отчетливо это проявилось в регионах Закавказья и Средней Азии, где усиление крайне националистических настроений создает атмосферу нетерпимости к некоторым национальностям, в основном к русскоязычному населению. Кроме того, усиление социальной, этнической и религиозной напряженности в странах Закавказья привело к появлению значительного числа вынужденных переселенцев на территории самой РФ.

В целях государственного регулирования миграционных процессов была разработана Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 года, основными положениями которой руководствуются органы Федеральной миграционной службы России при решении проблем вынужденной миграции, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев.⁵⁷ Программа содержала специальный раздел, направленный на правовое обеспечение системного подхода к решению проблем беженцев и вынужденных переселенцев.

Таким образом, в первые годы постсоветской России законодательство в области регулирования миграционных отношений носило спонтанный характер и развивалось хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность). Законотворческие действия были лишь временным разрешением перманентно возникающих проблем, связанных с мощным миграционным потоком.