Проблема адаптации вынужденных переселенцев из стран Закавказья в Российской Федерации. беженцы 30 мая. Дипломная работа по специальности 03. 07. 01 Международные отношения Научный кандидат исторических наук
 Скачать 0.5 Mb.
|
|
§2. Процедурные проблемы в отношении мигрантов Среди проблем, стоящих перед вынужденными мигрантами, в первую очередь следует назвать реализацию права на предоставление им соответствующего статуса - беженца или (для лиц, имеющих гражданство) вынужденного переселенца. «Хотя решение о предоставлении статуса должно приниматься исходя из соответствия реального положения ходатайствующего определениям понятий «беженец» или «вынужденный переселенец», сформулированным в федеральных законах и в Конвенции 1951 года, в действительности, - констатирует руководитель программы «Миграция и право» С. А. Ганнушкина, - предоставление статуса в значительной мере зависит от доброй воли чиновников и связывается в первую очередь с его возможностью самостоятельно решить свои жилищные проблемы и трудоустроиться».79 где?Распространены случаи, когда обратившимся с просьбой о предоставлении статуса беженца отказывают в этом и предлагают оформить российское гражданство с последующим предоставлением им статуса вынужденного переселенца. Но для подачи документов на получение гражданства необходимым требованием является получение регистрации по месту жительства. Когда же такая регистрация, а затем и гражданство получены, нередко оказывается, что пропущен срок подачи ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца80. личный опыт В ряде регионов ходатайства не принимаются, если у лица отсутствует регистрация по месту жительства или по месту пребывания, между тем как, согласно законодательству, именно получение статуса является основанием для такой регистрации; таким образом, создается замкнутый круг. В некоторых регионах при приеме ходатайства о предоставлении статуса власти требуют от мигрантов предоставление письменных документов о том, что они подвергались преследованиям или насилию по признаку национальной принадлежности.81 Немаловажным фактором для предоставления статуса кого? во многих регионах является совокупный количественный показатель миграционного притока в регион. В докладах из Республики Мордовия, Республики Башкортостан, Томской, Саратовской, Рязанской, Липецкой областей сообщается, что случаев отказа предоставить статус в 1998 году не было. Напротив, в докладах о положении в Краснодарском крае отмечаются серьезные трудности с получением статуса и большое число отказов.82 В частности, распространены случаи коррупции,… Наиболее тяжелое положение с предоставлением статуса имеет место в Краснодарском крае, где действует дискриминационное региональное законодательство, устанавливающее строго разрешительный порядок жительства и пребывания в крае, и где созданы на всех уровнях специальные комиссии миграционного контроля для рассмотрения соответствующих заявлений. Одним из критериев принятия решений является национальная принадлежность мигранта. Так, из 5297 мигрантов, принятых миграционной службой края в 1998 году разрешение на проживание получили только 3916.83 Обращения в прокуратуру и в судебные инстанции оказываются действенными лишь в единичных случаях. Более того, прокуратура ссылается на краевой закон о порядке регистрации жительства и пребывания на территории края, несмотря на его явную неконституционность и противоречие федеральному законодательству время?. Особенно острой, как и в прежние годы, остается проблема в отношении турок-месхетинцев. Этот небольшой народ оказался в положении изгнанника, причем на протяжении нескольких десятилетий. Они были депортированы в 1944 году из Грузии, а в 1989 году они в результате погромов по решению центральных властей Советского Союза были вынуждены переселиться в Краснодарский край. В настоящее время на территории края проживают около 12 тыс. турок-месхетинцев (преимущественно в Крымском и Абинском районах). Во всех регионах, кроме Краснодарского края и Кабардино-Балкарии, после принятия закона “О гражданстве Российской Федерации” за месхетинскими турками было признано российское гражданство. Однако в Краснодарском крае они до сих пор не признаны гражданами РФ. С другой стороны, после принятия закона “О беженцах”, не располагая соответствующей информацией и не имея возможности прибегнуть к правовой помощи, эти люди пропустили срок подачи ходатайства о предоставлении статуса, установленный законом для беженцев “первой волны”. В результате в настоящее время вся эта группа населения фактически поражена в гражданских, политических и имущественных правах и подвергается дискриминации по этническому признаку. Детям месхетинцев, достигшим 16-летнего возраста, вплоть до середины 1998 года отказывались выдавать документы, удостоверяющие личность.84 «Месхетинские турки — постоянная мишень разнообразных паспортных проверок. Они обязаны проходить перерегистрацию каждые 45 суток и платить по 5% минимальной заработной платы с человека за каждый день пребывания на территории края. В августе 1998 г. губернатор Краснодарского края подписал постановление, которое «несколько облегчало положение с регистрацией, устанавливая для нее годовой срок и сбор в размере 100 рублей, однако под давлением глав администраций двух районов, которые таким образом лишились значительных денежных поступлений, через две недели это постановление было отменено»85. Однако с получением статуса проблемы вынужденного мигранта отнюдь не кончаются. Хотя соответствующие федеральные законы предусматривают целый перечень прав, призванных решить проблему жилищного обеспечения, трудоустройства и медицинского обслуживания, и устанавливают обязанности федеральных и местных органов по “содействию” реализации этих прав, в реальной жизни все выглядит иначе. Отчасти в этом виновата непродуманная политика Федеральной миграционной службы, расселяющая беженцев и вынужденных переселенцев в местах, где отсутствует рынок труда. Томас Грин, старший программный руководитель «Центра политического анализа и исследований вопросов беженцев», побывав в начале 1990-х годов в качестве независимого эксперта в Российской Федерации, отразил свои впечатления в работе «Масштабы миграционных процессов в России и на Кавказе»: «В Федеральной миграционной службе России занято две тысячи сотрудников, но ведомству не хватает достаточно квалифицированного персонала в удаленных территориях, в особенности социальных работников. Международному сообществу следует поделиться опытом в решении вопросов миграции».86 Миграционная политика затрагивает огромный круг людей, как самих мигрантов, так и родственников тех, кто уже приехал и кто, возможно, приедет, работодателей, квартиросдатчиков. Проблема заключается в том, что миграционное законодательство не отражает в полной мере интересы этих категорий людей. Принятие закона о гражданстве не сопровождалось обсуждениями этого вопроса в обществе. Не было предварительной информационной подготовки населения к новшествам, вводимым законом о пребывании иностранцев, вследствие чего были длинные очереди в Отделах виз и регистраций иностранцев, уличная торговля миграционными картами, сопровождаемая их незаконным изготовлением. В книжных магазинах можно встретить многочисленные руководства по заполнению документации различного рода и назначения. Однако до сих пор не создано аналогичного «путеводителя» по оформлению пребывания в России или порядку получения гражданства давно приехавшими переселенцами с паспортами СССР на руках. Интернет (МИД страица для мигрантов) Остается несовершенным базовый инструмент управления миграцией - регистрация по месту жительства, прежде всего, установленный законом срок для получения регистрации - 3 дня. Из пяти мигрантов только один может зарегистрироваться в течение недели, у основной массы этот процесс занимает несколько месяцев. Дополнительные, (а зачастую и основные затруднения) вызывает невозможность аренды жилья (лицом без регистрации). Такая ситуация приводит к регистрации не соответствующей месту жительства, часто купленной с рук. Отсюда возникает ещё одна немаловажная проблема абсолютно далекие от реальности статистические данные сотен зарегистрированных по одному адресу мигрантов.87 Распространенным фактом являются случаи злоупотреблений и махинаций местных властей или органов миграционной службы при приобретении жилья для вынужденных мигрантов за счет средств федерального бюджета или организации центров временного размещения (Ростовская область); в ряде случаев чиновники были привлечены к уголовной ответственности или уволены88. Но главным препятствием для реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев на получение жилья, трудоустройство, получение пособий на детей и пособий по безработице, на медицинское обслуживание и школьное образование продолжает оставаться разрешительный порядок регистрации, поскольку осуществление большинства социальных прав «привязано» к месту жительства. К регистрации по месту жительства привязана и возможность получить беспроцентную ссуду от государства на строительство или приобретение жилья, то есть решить проблему жилищного обеспечения самостоятельно; кроме того, ограничительное толкование органами миграционной службы правил предоставления такой ссуды (в частности, отказы предоставлять ее семьям, не имеющим достаточного дохода) дополнительно ограничивает такую возможность. В предоставлении законами основных прав граждан России беженцам существуют и некоторые ограничения, в отличие от вынужденных переселенцев. Так, в отличие от вынужденных переселенцев беженцы могут владеть недвижимой собственностью лишь на тех условиях, что и прочие иностранцы. Местные власти обязаны включать в списки на получение жилья вынужденных переселенцев, а беженцев — нет. Нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам России, в том числе вынужденным переселенцам, должны выделяться безвозмездные субсидии для строительства или покупки жилья. На беженцев это не распространяется. Во время обучения профессии или переобучения вынужденным переселенцам предусматривается выплата стипендии, беженцам — нет. Государственные органы обязаны содействовать переводу детей вынужденных переселенцев — учащихся техникумов и студентов вузов — в российские учебные заведения. О беженцах на эту тему ничего не говорится. По состоянию на первое полугодие 2004 года на территории Южного федерального округа находилось 90804 официально зарегистрированных вынужденных переселенца (получивших этот статус с начала регистрации в 1992 году), что составляло 31% от общего числа имеющих такой статус в России (292691 человек). При этом наибольшее число вынужденных переселенцев проживало в Республике Ингушетия (27637 человек), Республике Северная Осетия – Алания (23611 человек), Ставропольском (10874 человека) и Краснодарском (9451 человек) краях89. Мигранты, прибывающие в Россию, в первую очередь обращаются за помощью в миграционные службы. Федеральной миграционной службой России были построены несколько домов специально для переселенцев; центры временного размещения; выплачивались компенсации за утерянное жильё; тем, кто получил статус беженца или вынужденного переселенца, выделяется единовременное пособие в размере двух минимальных оплат труда90. Но на современном этапе такие процедуры не предусмотрены региональными властями. Согласно опросу Самой острой проблемой, с которой приходится сталкиваться мигрантам, стремящимся получить статус вынужденного переселенца в Российской Федерации, а тем более в её Южном Федеральном округе, является процедурная проблема оформления. Спектр проблем, возникших при оформлении статуса вынужденного переселенца91  Таким образом, в вопросах получения гражданства для мигрантов главной проблемой является высокий уровень бюрократизма92. В 1998 году Лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН провела интервью среди 87 домохозяйств вынужденных переселенцев в РФ. Согласно исследованию проблемой номер один является проблема регистрации. Так 40% опрошенных по прошествии 5 лет не имели регистрации.93 Как показывает интервью, возможность получить регистрацию зависит от честности и правовой грамотности чиновника и сотрудника милиции. Вот один из примеров: «Подав документы на регистрацию по месту жительства, я обнаружила штамп о гостевом пребывании на 3 месяца. На вопрос о том, что это означает, мне ответили, что они тоже точно не знают». Потом женщина обращалась в СОБЕС для переоформления пенсии, ей отказали, сославшись на недействительность штампа. После покупки жилья ей и её семье отказали в регистрации по месту жительства. Вопрос пришлось решать через городскую думу и нотариальную контору. Пройдя многие инстанции, ей удалось получить прописку94. Стоит отметить, что официальный статус вынужденных переселенцев получили лишь немногим более 60% прибывших95. 30% мигрантов, живущих в России более 5 лет, не имеют гражданства96 по причине особых ограничительных положений в местных законах о мигрантах. Проблема в том, что вынужденным переселенцам без регистрации не дают гражданства, а без гражданства не регистрируют. К 2003 году в стране проживало 6 млн. беженцев, половина из которых не получила гражданства и даже статуса беженца97. а сейчас? Приведём несколько примеров из жизни мигрантов, наглядно демонстрирующих процессуальные проблемы, с которыми они сталкиваются в Российской Федерации. В Ростовской области 19-летний мигрант из Армении Борис Кудряшов не может получить гражданство Российской Федерации с 2002 года, в связи с чем ему грозит депортация. При этом, его матери Анне Кудряшовой удалось добиться российского гражданства, и она останется в России. Чтобы переехать в Россию, Анне пришлось принять гражданство Армении. Просроченный паспорт СССР был недействительным, поэтому выехать с ним за пределы страны было невозможно. А у тринадцатилетнего Бориса не было документов, определяющих гражданство, так как гражданином Армении становятся лишь в 16 лет. Без паспорта невозможно ни учиться, ни работать. Когда сыну исполнилось 16 лет, матери в Батайском органе Управления Федеральной миграционной службы по Ростовской области объяснили, что без паспорта гражданина Армении он не получит ничего - ни разрешения на временное проживание, ни гражданства России. Проблема в том, что у семьи нет даже родственников в Армении. Чтобы получить армянское гражданство, Борису нужно встать на воинский учет по месту жительства в Армении, откуда мать увезла его подростком шесть лет назад. На запросы в армянском посольстве не отвечают. Обращение в Батайский городской суд формально принесло успех. Суд обязал сотрудников Управления Федеральной миграционной службы по Ростовской области принять документы Бориса Кудряшова для оформления ему российского гражданства. Но дело так и не продвинулось дальше. Обратившись в суд снова, он получил тот же результат. Более того, с этим согласился и областной суд, куда с кассационной жалобой обратились представители УФМС. Ни после многочисленных обращений во всевозможные инстанции, включая администрацию президента России, ни после публикации в газете «Наше время» ситуация не изменилась. По словам журналиста этой газеты Елены Слепцовой, никакой реакции со стороны УФМС не было, потому что они опираются на действующий закон. Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области Михаил Таранцов в январе 2009 года обратил внимание на то, что вместе с предложением властей РФ соотечественникам активнее возвращаться на историческую Родину, а также упрощением процедуры пребывания представителей стран СНГ, приезжающих на заработки, проблема легализации всё ещё не решена98. В подтверждение перечисленных проблем, возникающих у мигрантов в Российской Федерации, используем данные из интервью, сделанном автором в 2008 г. в г. Волгодонске с вынужденными переселенцами. «Опрашиваемая женщина 36 лет, Наронашвили Лали Георгиевна. - Откуда вы приехали в Россию? - Из Абхазии в 1992 году. - По какой причине? - Из-за боевых действий. - Почему именно в Волгодонск? - Потому что здесь жили мамины родственники (брат). - Вы приехали сюда всей семьёй или кто-то остался? - Приехали: я, сестра, мама и брат, а папу убили. - Где вы проживали когда приехали? - В съёмной квартире. - Вы обращались в миграционную службу? - Обращались и не однократно. - Вам дали статус беженцев? - Нет, сколько мы не обращались, не писали, несколько раз ездили в Москву, но нас отправляли в Ростовскую область решать вопрос на уровне региона, а из Ростова отправляли в Москву, получался замкнутый круг. В Волгодонске требовали взятки, а денег не было, мы бежали без вещей и документов. - Как скоро получили гражданство? - Только в 2000 году. - Государство содействовало вашей адаптации? - Нет, но младшую сестру взяли в школу № 8 г. Волгодонска. - Получили ли вы какие-нибудь льготы или выплаты от государства? - Нет, у нас в городе была община из вынужденных переселенцев, так вот, друг другу помогали, чем могли. - Где вы работали первое время? - Мама стала заниматься коммерцией (мамин брат помог). - С какими трудностями пришлось столкнуться по приезду? - Языкового барьера у нас не было, я училась в Москве на заочном отделении, мама тоже училась в СССР (в Свердловске). У младшей сестры были проблемы с русским языком. - Хотели ли вы вернуться в Абхазию? - Поначалу да, там родственники остались, а сейчас уже не хочу, я привыкла здесь, у меня семья муж и сын» 99. «Опрашиваемый мужчина 50 лет, Каридзе Роман Отарович. - Откуда вы приехали в Россию? - Из Сухуми, в 1992 приехали в город Армавир к родственникам жены, прожили год. В 1993 году переехали в Волгодонск. - Почему именно в Волгодонск? - Случайно получилось, позвала знакомая, сказала, что у неё есть свободное жильё для нас. Сначала уехала жена с детьми, а потом и я. - Где жили первое время? - У знакомой была гостиница, нам одолжили жильё. - Как скоро получили гражданство? - С гражданством проблем не было, у меня жена русская, сначала дали вкладыши в паспорт, а потом и гражданство. - Государство содействовало вашей адаптации? - Ну, как сказать с этим у нас тоже проблем не возникало. Детей приняли в школу, русский язык был у нас вторым в семье. - Получили ли вы какие-нибудь льготы или выплаты от государства? - Нет, мы не оформляли никаких документов на получение статуса вынужденных переселенцев, у нас были деньги, мы успели продать дом в Сухуми и приехали с документами. - Какие трудности были по приезду? - Главная проблема жильё, за те деньги, которые мы получили от продажи дома в Сухуми, мы не могли купить ничего. - Хотели ли вы вернуться? - Конечно, там моя родина, родственники»100! (обзор) Тяжелейшее положение вынужденных переселенцев, повседневно сталкивающихся с безразличием к их проблемам, приводит к тому, что беженцы и вынужденные мигранты на сегодняшний день остаются одной из наиболее социально уязвимых групп населения России. Невозможность противостоять в одиночку дискриминационной политике и равнодушию чиновников стимулирует их к созданию общественных объединений, готовых защищать права вынужденных мигрантов, и к созданию компактных поселений. Такие организации имеются, в частности, в Саратовской области. Например, “зонтичная неправительственная организация “Форум переселенческих организаций России” охватывает уже более 150 локальных мигрантских объединений. Другая крупная организация подобного уровня и статуса — фонд “Соотечественники” имеет региональные отделения в 40 субъектах Федерации и работает с сотнями переселенческих организаций по всей стране. Множество мигрантских общин, особенно в сельских поселениях России, существует и действует только на основе подписанного их членами протокола, не имея официального статуса и регистрации в качестве юридического лица (что допускается законом), поскольку такая регистрация требует преодоления огромного числа бюрократических проблем. Часто самоорганизация начинается еще в странах оттока, где потенциальные эмигранты объединяют усилия для поиска мест поселения в России и обеспечения переезда. Фактически только с этими целями была создана в свое время организация “Миграция” в Душанбе, те же цели являются частью работы “Славянского фонда” в Бишкеке и ряда других организаций.101 В 1998 году при Федеральной миграционной службе был образован Консультативный общественный совет, на котором предполагается обсуждать наиболее актуальные проблемы, связанные с положением беженцев и вынужденных переселенцев; представители переселенческих организаций в ряде случаев привлекались к работе над поправками к законам и правительственным постановлениям. Большие трудности в контексте общей проблемы беженцев и вынужденной миграции связаны с отсутствием юристов, специализирующихся на этой теме. В официальных структурах также не ориентируются в международных нормах и принятом законодательстве; издаются федеральные подзаконные акты, противоречащие положениям международного права, Конституции и законам РФ, несмотря на то, что местное законотворчество не должно противоречить законам РФ или сужать их рамки. Согласно Конституции Российской Федерации “В случае противоречия между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Федерации, действует федеральный закон” (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).102 В то же время 89 субъектов РФ: республик, краев, областей, и в первую очередь Москва и Санкт-Петербург” создают собственное региональное законодательство в области прав вынужденных мигрантов, не считаясь с его несоответствием федеральным законам и Конституции. Прежде всего, эти акты касаются ограничений в получении статуса беженца и вынужденного переселенца и в регистрации по месту жительства и месту пребывания. В создании подобной ситуации виновата неэффективная система взаимоотношений между субъектами Федерации, то есть краями, областями, республиками и федеральным центром, так как до сих пор весомые последствия неэффективного распределения полномочий сохраняются. Субъектам Федерации до сих пор позволено очень многое в сфере политики и даже иногда прав человека Лишенные доступа к правовой информации и юридической поддержки, мигранты оказываются в полной зависимости от произвола местных властей и издаваемых ими инструкций, которые часто идут вразрез даже с региональными постановлениями и распоряжениями. В одном из своих докладов А. В. Блохин, министр по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации 2000-2001гг., отметил, что “Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике стало сейчас государственным органом, ответственным помимо других вопросов за проведение государственной миграционной политики в Российской Федерации. Причем в рамках структуры единого государственного органа исполнительной власти впервые появилась возможность решать сложные миграционные проблемы в комплексе с региональными, национальными, вопросами соотечественников за рубежом, вопросами казачества и так далее”.103 Из всего вышеизложенного очевидно, что дискриминация вынужденных мигрантов в Российской Федерации до сих пор остается нормой для представителей властей на федеральном и региональном уровнях. Следовательно, поддержка обществом беженцев и вынужденных переселенцев является чрезвычайно актуальной для решения их проблем. Если Россия объявила себя правопреемницей бывшего Советского Союза, то она должна помнить, что проблема вынужденной миграции порождена непосредственно не только внутренней политикой бывшего советского государства, но и конкретными действиями нынешних российских лидеров. Российским властям необходимо признать приоритетной проблему вынужденных переселенцев, а не пытаться репрессивными мерами по отношению к мигрантам еще больше усугублять их трудности. Ведь от серьезности государственного подхода к решению проблем вынужденных мигрантов во многом зависят не только политика и экономика, но и нравственный климат в стране. Вслед за федеральными властями представителям власти в регионах России необходимо прекратить изощряться в ограничениях прав мигрантов, перестать считать приток населения не ценностью и признаком благополучия, а тяжкой обузой. |