Проблема адаптации вынужденных переселенцев из стран Закавказья в Российской Федерации. беженцы 30 мая. Дипломная работа по специальности 03. 07. 01 Международные отношения Научный кандидат исторических наук
 Скачать 0.5 Mb.
|
|
§2.Состояние миграционного законодательства в современной России К началу 2000 года миграционная политика руководства России была полностью переориентирована на борьбу с нелегальной миграцией. Всякие попытки облегчения правового положения мигрантов пресекались в зародыше. Принятые за это время законы резко ухудшили положение мигрантов в России. Переезд в РФ как на временное, так и на постоянное жительство стал намного сложнее. Приехавшие до изменения законодательства, но не успевшие получить российское гражданство, оказались в затруднительном, а часто и практически безвыходном положении. Сложности создавались не только после введения законодательных изменений. Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2000 года Россия вышла из принятого в Бишкеке Соглашения «О безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников».58 Вслед за этим появился ряд документов, усложняющих пребывание в России тех бывших граждан, кто не приобрел статуса беженца и не сумел или не посчитал необходимым приобрести гражданство РФ. То же можно сказать и о гражданстве РФ, право на приобретение которого в России можно было реализовать только при наличии регистрации по месту жительства, получение которой было сопряжено с большими трудностями бюрократического характера и зачастую противоречий законов. С первых месяцев 2001 года началась бурная законотворческая деятельность по проблемам мигрантов. Были упразднены формы временных удостоверений личности лиц без гражданства и восстановлен Закон СССР 1981 года «О правовом положении иностранных граждан», требующий для иностранцев оформления вида на жительство.59 Значительное влияние характер миграционной политики сыграл вступивший в силу 1 июля 2002 года Федеральный закон «О гражданстве».60 По сравнению с аналогичным законом 1991 года, определение критериев предоставления российского гражданства стало более четким, была упорядочена сама процедура получения гражданства. Существенным нововведением стало предоставление иностранцам права на получение российского гражданства при условии непрерывного проживания на территории РФ в течение пяти лет со дня получения вида на жительство (при этом допускается ежегодное временное отсутствие в течение трех месяцев). Обратной стороной этого новшества стало требование от иностранных граждан, заявивших о желании получить гражданство РФ, отказа от имеющегося у них гражданства. Немаловажным дополнением явилось введение облегченной процедуры получения российского гражданства для бывших граждан СССР. Необходимый для них срок проживания на территории РФ сокращался до одного года при условии рождения на территории РСФСР (ст. 13, ч. 2). Отрицательные последствия для упрощения получения российского гражданства для жителей СНГ имела и временная ликвидация Федеральной миграционной службы. Сначала это ведомство попытались реорганизовать. В мае 2000 года ФМС РФ была введена в состав Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. В октябре 2001 года Министерство было ликвидировано, а в феврале 2002 года функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе указом Президента были переданы Министерству внутренних дел. Обнародованная в марте 2003 года Концепция регулирования миграционных процессов в РФ61 наглядно отразила характерную для МВД склонность к запретительным мерам. Свидетельством отрицательного отношения к иммиграции как таковой является то, что основное внимание в этом документе уделено вопросам борьбы с нелегальной трудовой миграцией, никаких мер по легализации и натурализации иммигрантов даже не рассматривается. Указом Президента РФ 19 июля 2004 года Миграционная служба была восстановлена в качестве федерального органа исполнительной власти в составе МВД. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ», вступивший в действие 1 ноября 2002 года заменил собою устаревший, действовавший еще с советских времен аналогичный документ и имел целью правовое урегулирование вопросов, связанных с использованием иностранной рабочей силы.62 Поскольку достигнуть желаемого результата невозможно без эффективного контролирования переселенческого потока из сопредельных государств, было введено новое средство контроля - миграционная карта со специальной маркой. Получение этого документа, действительного на всей территории РФ, возможно только после уплаты пошлины. Законом также устанавливались квоты на иностранную рабочую силу. В 2004 году величина квоты составила 486 тысяч человек, в следующем году предполагается ее несколько уменьшить. Между тем в 2001-2002 годах официальное число пребывавших в России иностранных рабочих не превышало 200 тысяч человек. 63 Согласно утверждению министра РФ по национальной политике В. Зорина, главной задачей закона явилась защита иностранных рабочих от произвола работодателей и установление для них надежных социальных гарантий. Однако, по мнению Общественного комитета помощи беженцам «Гражданское содействие», закон не оправдал многих возлагавшихся на него надежд. В первую очередь это объясняется несоответствием его правовой базы признанным нормам международного права. Так, в нем отсутствует необходимый перечень имущественных и прочих прав иностранных граждан в России, таких как право на социальное обеспечение, труд, образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и вероисповедания.64 В то же время были обнаружены противоречия некоторых статей закона «О вынужденных переселенцах».65 Конституционный суд РФ 21 ноября 2002 года не только признал статью 9 данного закона (разрешающую органам миграционной службы лишать человека статуса вынужденного переселенца в том случае, если он осужден по приговору суда и приговор вступил в законную силу) несоответствующей статьям 19 и 45 Конституции, но и квалифицировал ее как дополнительную и незаконную меру наказания. 12 мая 2004 года Государственной Думой в первом чтении был отклонен проект закона «О миграции».66 Этот документ предусматривал комплексное законодательное регулирование различных составляющих миграционного процесса, таких как выезд из страны и въезд в нее граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. По расчетам правительства, реализация закона потребовала бы дополнительных расходов из федерального бюджета на сумму шесть миллиардов рублей в год. 67 29 декабря 2006 года Владимир Путин подписал указ «О признании утратившими силу некоторых указов президента РФ». В их число вошел Указ президента от 16 декабря 1993 года «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы», от 29 апреля 1994 года «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы» и пункт 4 приложения номер 1 к Указу Президента от 5 октября 2002 года «О приведении актов Президента РСФСР и Президента РФ в соответствие с Трудовым кодексом РФ». 68 Полномочия в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы были отнесены к компетенции правительства. В связи с этим принято правительственное постановление от 15 ноября 2006 года «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в РФ». 69 27 июля 2007 года были внесены изменения в некоторые акты Президента РФ по вопросам государственного управления в сфере миграционной политики, а Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года «О мерах по введению иммиграционного контроля» утратил свою силу.70 Весной 2008 Государственная Дума ужесточила миграционное законодательство. В соответствии с новым законом нелегальный мигрант обязан покинуть РФ в течение 10 суток с момента принятия решения о его выдворении. Вплоть до отправки он будет находиться в специальных учреждениях федеральной миграционной службы, и в течение пяти лет въезд в страну для него будет запрещен. Ужесточение миграционного законодательства, отрицательно сказывающееся на положение мигрантов, отражает в первую очередь экономическую заинтересованность руководства страны. Так, по заявлению В.В.Путина после введения новой шкалы штрафов за нарушение миграционного законодательства поступления в бюджет в 2006 - 2007 годах значительно увеличились.71 Не исключено, что административные штрафы несут в себе не ограничительный характер, а являются скорее дополнительным источником дохода в общем бюджете страны. Анализируя современное состояние международно-правовой базы РФ в отношении мигрантов можно сделать обоснованный вывод о ее незавершенности и противоречивости. В настоящее время существует острая потребность в более конкретной и четкой формулировке некоторых положений универсальных международно-правовых документов по проблеме беженцев в отношении лиц, на которых эти документы не распространяются и которые изъяты из их сферы действия. Кроме того, видится целесообразным совершенствование законодательной базы РФ в области защиты беженцев и вынужденных переселенцев по принципу регионального подхода, который предполагает тесную взаимосвязь реальных проблем и методов (в том числе и посредством законодательства) их разрешения. В целом, эволюцию миграционной политики России следует рассматривать в контексте изменений миграционной ситуации на постсоветском пространстве в 1990-2000-е годы. Трансформация законодательства во многом детерминирована его компонентами: законодательной базой, институциональными основами, инструментами реализации. Важной составляющей, обуславливающей изменение государственной политики в отношении мигрантов, является совокупность экономических, политических и социально-демографических факторов в конкретный исторический период. Таким образом, в начальный период становления молодого российского государства миграционное законодательство формировалось спонтанно, не ограничиваясь рамками конкретной программы, бессистемно. Законотворчество представляло собой ответную реакцию на изменения, активно проходившие в обществе и государстве. На рубеже нового тысячелетия состояние российской экономики и рынка труда стали основополагающими факторами для миграционного законодательства: его послабления или ужесточения. Кроме того, в связи с глобализацией всех процессов, в том числе и миграционных - созданием безвизовых зон, увеличением масштабов нелегальной миграции, ростом международного трудового обмена, миграционная политика становится неотъемлемой частью государственной политики. Будучи составной частью процесса глобализации, миграция в XXI веке является одной из основных сил. Прямым следствием масштабных перемещений мигрантов по политическим, экономическим или социальным мотивам является всевозрастающее этнокультурное и этноконфессиональное разнообразие социумов. В связи с этим обществе все больше укореняется стереотип «инаковости», «иноземности», а потому «враждебности» выходцев из других стран, в частности, Закавказья. Характерный исключительно для РФ дуализм, смешение понятий «беженец» и «вынужденный переселенец» очередной раз отражает незрелость правового поля не только в частном случае – отношения к мигрантам, но и в целом - к новым явлениям исторической действительности. Разночтения по терминам настолько незначительны, что затрагивают скорее филолого-лингвистический аспект, таким образом, что понятие «беженец» несет в себе негативный пренебрежительный оттенок «фактора-действия», в то время, как понятие «вынужденный переселенец» - «причины-действия». В то же время анализ становления и развития миграционного законодательства отражает нежелание признать или отсутствие заинтересованности руководителей государства в разрешении этой проблемы, несмотря на ее важность и значимость для функционирования современного полиэтничного общества. Глава 2. Осуществление процесса социальной адаптации вынужденных переселенцев региональными властями §1. Административное регулирование миграционных процессов беженцев из Закавказья в ЮФО Военные конфликты на основе межнациональной вражды и борьбы за территориальные переделы в соседних странах, а также наличие на его территории курортных зон - Черноморского побережья Кавказа и района Кавказских Минеральных вод определяли миграционную привлекательность Южного федерального округа. Следует отметить, что пики массовой миграции совпадали с наиболее острыми этническими столкновениями. Причем, в отличие от Прибалтики, где до вооруженных столкновений дело не дошло и массового исхода оттуда не было, равно как и на Украине, и в Белоруссии, Закавказье и Средняя Азия дали огромное количество вынужденных мигрантов различных этнических групп. Миграционный прирост титульных национальностей Закавказья был наиболее заметным. Только за 1994-1996 годы около 15 тысяч человек мигрантов из Закавказья переселилось в республики Российской Федерации. Это самый большой объем переселений для титульных национальностей бывших советских республик. Важной особенностью Южного федерального округа является пестрота этнической структуры населяющих его жителей. На протяжении неспокойных 1990-х годов прошлого века юг России, и в особенности Северный Кавказ, выделялся среди других регионов страны активностью миграционных процессов.72 Переписи сравнить – по этническому составу. (почему ЮФО, с\х, табличка по ЮФО – Закавказье). Месхитинцев убрать. Боевые точки -введение На рубеже ХХ–ХХI веков происходит значительное изменение миграционной ситуации в сторону сокращения. Однако определить точные размеры миграционного процесса не представляется возможным. Среди причин, затрудняющих оценку уровня миграции эксперты выделяют нерегистрируемую миграцию, а также отсутствие в документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, сведений о национальности.73 Немаловажным фактором являются региональные ограничения регистрационной процедуры, принятие нормативных правовых актов, касающихся в той или иной степени регистрации лиц по месту пребывания и жительства. Так, законодательным собранием Ростовской области был принят областной закон "О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Ростовской области", в Ставрополье - Иммиграционный кодекс Ставропольского края от 31 декабря 1996 года, в Краснодарском крае - закон от 23 июня 1995 года "О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края", ставший модельным для подготовки подобных правовых актов в других субъектах Российской Федерации. В связи с этим Южный федеральный округ выделяется не только количеством вынужденных мигрантов на его территории, но и развитостью системы регулирования миграционных процессов в субъектах Федерации этого округа, правда, преимущественно с ограничительным уклоном.74 Как считает профессор РГГУ Т. Васильева, подзаконные акты субъектов РФ имеют разную степень силы по отношению к федеральным законам. Если в Республике Адыгея предпочтение отдается указам президента республики, то в Республике Дагестан - постановлениям правительства. В Республике Ингушетия актами президента и председателя правительства, как правило, оформляются организационные мероприятия по приему и обустройству вынужденных мигрантов. В Краснодарском крае есть подзаконные акты, регламентирующие статус вынужденных мигрантов, принадлежащих к определенной этнической группе, предоставляющие льготы общественным объединениям беженцев и вынужденных переселенцев, утверждающие региональные миграционные программы.75 Некоторые статьи местных законов предусматривают более жёсткие ограничения свободы и передвижения, а также выбора места жительства, чем федеральные. Несмотря на то, что они существенно влияют на положение вынужденных переселенцев, с юридической точки зрения их нельзя расценивать как нарушение прав человека. Все это лишний раз доказывает несовершенство российской миграционной правой базы. Введение дополнительных условий для регистрации, не предусмотренных в федеральном законодательстве, в республиках Северного Кавказа, можно назвать типичным нарушением, - считает старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук Т. Васильева.76 Региональные регистрационные ограничения встречаются и в других областях. Условием регистрации вынужденных мигрантов в Краснодарском крае и Ростовской области является обязательное наличие родственников, проживающих на территории субъекта федерации в течение установленного срока (5 лет – в Ростовской области, 10 лет – в Краснодарском крае). В Республике Северная Осетия-Алания устанавливаются категории лиц, пользующихся преимущественным правом приобретения статуса беженца и вынужденного переселенца: на этот статус могут претендовать лишь те, кто имеет в республике супругов или близких родственников, предоставляющих им жилье, либо письменные гарантии предприятий, учреждений и организаций о трудоустройстве и предоставлении жилья с учетом социальных норм. В Карачаево-Черкесской Республике предоставление статуса беженца или вынужденного переселенца увязывается не только с личными обстоятельствами вынужденного мигранта, но и с интересами конкретного предприятия, учреждения, организации, а также местного населения субъекта федерации.77 Дополнительные ограничения в некоторых областях и регионах устанавливаются посредством регистрационного сбора. При этом право на постоянное место жительства получают только вынужденные переселенцы - Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский и Краснодарский края, Республика Северная Осетия. В Ставропольском и Краснодарском краях, Ростовской области и Республике Северная Осетия вводятся определённые квоты на предоставление права на пребывание78. Южный федеральный округ - регион, в котором вопрос миграции стоит наиболее остро в связи с непосредственной близостью к странам Закавказья. В настоящее время миграция, беспрецедентная по своим масштабам и причинам в русской истории, является одним из основных факторов, оказывающих огромное влияние на процесс социально-экономического развития страны. Наиболее привлекательными для первой волны мигрантов в 1990-е годы являлся Краснодарский край, Ростовская и Волгоградская области, республика Адыгея. Вывод по работе местных администраций |