Блохина-Тамара-Игоревна. Диссертация Виды административных наказаний, назначаемых юридическим лицам проблемы и перспективы
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
Подобное направление развития административного регулирования (высокие размеры, безальтернативный характер, небольшой промежуток между «низшими» и «верхними» пределами в размерах штрафов), как можно предположить, должен был повлечь усиление эффекта общей, а также частной превенции, улучшить ситуацию в сфере дисциплины применительно к административно-правовой области. Вероятно, в процессе выбора вектора дальнейшего развития законодательства об административных правонарушениях, предполагалось сформировать условия, когда совершение административного правонарушения оказалось бы экономически совершенно невыгодным, а в качестве основного способа предупреждения административной деликатности было избрано поступательное повышение «груза» ответственности. Обратим внимание на то, что исследователями на протяжении достаточно длительного периода времени постоянно, в том или ином ракурсе, высказываются в пользу того, что постоянное усиление административной ответственности без ориентации на какой-либо критический порог влечет, напротив, общее снижение ее эффективности, а вслед за этим утрату смысла и ощущения наказательного воздействия. Подобная схема трансформации законодательства повлекла крайне негативные последствия: отдельные конституционные принципы в области 60 административной ответственности оказались нормативно необеспеченными, напротив, правоприменительная деятельность начала стремительно вторгаться в права и свободы, гарантированные на конституционном уровне. Правоприменительные органы прямо руководствовались положениями закона и были полномочны применять исключительно ту совокупность снижения ответственности, которую им предоставил законодатель: рассрочка уплаты штрафа (предусмотрена в ч. 2 ст. 31.5 КоАП РФ), а также институт малозначительности (указанный в ст. 2.9 КоАП РФ). Тем не менее, опыт практической реализации данного регулирования показал, что данных средств совершенно очевидно мало для того, чтобы обеспечить применение административных наказаний на справедливых и адекватных началах. В частности, уплату штрафа суд мог рассрочить в пределах трех месяцев, что касается института малозначительности, то им не предусматривались факты добровольного устранения последствий правонарушения, имущественного положения правонарушителей и возмещения причиненного ущерба. Обратим внимание на то, что Верховный Суд Российской Федерации давал разъяснение по поводу того, что в качестве малозначительного административного правонарушения должны рассматриваться действия либо бездействие, в которых пусть формально содержатся признаки того или иного административного правонарушения, тем не менее, учитывая характер совершенного правонарушения, а также роль правонарушителя, размер вреда, тяжесть наступивших последствий, они не представляют существенное нарушение охраняемых общественных правовых отношений. Позднее эту позицию скорректировали, предусмотрев возможность принятия во внимание признаков объективной стороны отдельных административных правонарушений, при наличии которых прямо запрещено признавать деяние малозначительным ввиду существенного нарушения охраняемых общественных отношений. Отдельными специалистами (к примеру, Бессчасный С.А. и Будловым И.М.) называют приведенную характеристику слишком мягкой, в конечном счете, 61 позволяющей виновным лицам избежать применения административной ответственности и наказания. Как указывают названные исследователи, она дает возможность судам в произвольном порядке принимать решения, связанные с прекращением производства по делам об административных правонарушениях по причине малозначительности по любым административным составам. Хотя по этому вопросу более распространенной все же стоит назвать точку зрения, в рамках которой институт малозначительности и практику его использования исследователи называют ограниченным в применении 64 В частности, Пановым А.Б. указывается, что неприменение норм о малозначительности в отношении правонарушений, имеющих формальный состав, влечет к постановке неверного вывода о допустимости существования ответственности при совершении деяний, не причинивших реальный ущерб охраняемым законодательством благам, а также даже не создавшим угрозы наступления такого ущерба, чем создается противоречие положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В работах С.М. Зырянова отмечается чрезмерная репрессивность современного института административной ответственности, влекущая конкуренцию с уголовно-правовым регулированием 65 Между тем, отсутствие в достаточном объеме правовых средств, направленных на индивидуализацию и дифференциацию административной ответственности при значительном увеличении административных штрафов, что не без оснований отмечается Тарибо Е.В., с неизбежностью влечет нарушение конституционных прав индивидов, а потому актуализировало проблемы наделения правоприменителей полномочиями по снижению наказаний ниже нижних его пределов согласно содержанию санкции статьи. В особенности строгость закона ощущалась организациями, применительно к которым развитие админстративно-наказательных положений происходило по пути фискализации санкций для пополнения доходной части соответствующего бюджета. 64 Архипов С.В. Индивидуализация административного наказания юридических лиц // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 921 - 924. 65 Там же. 62 Интересно отметить то обстоятельство, что из первоначальной редакции положений КоАП РФ следовало ограничение размера административного штрафа, подлежащего назначению в отношении юридических лиц (согласно ст. 3.5 КоАП РФ), до пределов 1000 МРОТ (или 100 000 рублей). Сегодня же применительно к юридическим лицам этот размер может определяться конкретной суммой либо кратной величиной (к примеру, к сумме полученных доходов правонарушителя), в результате чего составлять до 1 000 000 руб., а в некоторых ситуациях (в частности, такую возможность предусматривают положения ст. 6.19, 6.20, а также 14.42 КоАП РФ и некоторых других) – вплоть до 5 000 000 руб. либо до 60 000 000 руб. (это предусмотрено в ст. 7.14.1 и 7.15 КоАП РФ). Причем минимальные размеры таких штрафов в отношении юридических лиц в связи с совершением административного правонарушения составляют 100 000 руб., то есть находятся на уровне той величины, которую первоначально определил законодатель как максимум. Между тем, Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно в его судебных актах отмечалось, что санкции, имеющие штрафной характер, должны отвечать принципам справедливости, соразмерности конституционно определённым приоритетам и характеру допущенного правонарушения. Принципом соразмерности, выражающим требования справедливости, как указывалось Конституционным Судом РФ, предполагается установление публично-правовых мер ответственности исключительно в связи с виновным деянием и дифференциация ответственности с учётом критериев тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя, а также отдельных других юридически существенных обстоятельств, от которых зависит индивидуализация в процессе применения взысканий, применение административного штрафа в установленных соответствующей санкцией пределах преимущественно на безальтернативной основе не позволяет обеспечить индивидуализацию административной ответственности юридических лиц. 63 Указанные тезисы и правовая позиция судебного органа стала поводом для того, что в 2013 г. Конституционным Судом РФ был сформулирован вывод относительно возможностей по назначению административного наказания в виде административного штрафа ниже нижнего предела, предусмотренного в законодательстве, в отношении санкций, установленных ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, но с оговоркой о неприменимости данной позиции к другим нормам КоАП РФ, что естественно повлекло за собой многочисленные жалобы в Конституционный Суд, в которых оспаривались нормы КоАП, предусматривающие административную ответственность юридических лиц за совершение самых разных административных правонарушений. Оспоренные заявителями санкции КоАП предусматривали в качестве единственного наказания высокий штраф, нижний порог которого приближен к верхнему порогу, что неизбежно делает коридор выбора конкретного размера штрафа крайне узким. Учитывая, что санкция в виде штрафа безальтернативна (предупреждение как наказание не было предусмотрено), индивидуализировать наказание оказалось практически невозможно. Между тем более значительной индивидуализации наказания требовали юридически значимые обстоятельства конкретного дела, перечень которых содержится в общих правилах назначения административного наказания, предусмотренных в КоАП РФ. Так, при назначении административного наказания юридическому лицу необходимо учитывать характер административного правонарушения, имущественное и финансовое положение правонарушителя, а также обстоятельства, смягчающие административную ответственность. Жалобы юридических лиц, обратившихся в Конституционный Суд, указывали на то, что характер совершенного ими административного правонарушения не учитывался при назначении наказания. В значительной мере так происходило потому, что диспозиции составов, по которым заявители привлекались к административной ответственности, сформулированы законодателем всеохватно. 64 При рассмотрении поступивших жалоб Конституционным Судом обнаружилось, что оспариваемые санкции не позволяли в необходимой мере учесть также имущественное и финансовое положение правонарушителей. Например, с точки зрения оспоренных санкций неважно, является ли юридическое лицо малым предприятием или нет. Конечно, статус малого предприятия не может автоматически выступать индикатором финансового положения юридического лица, оно может быть вполне благополучным, однако он является дополнительным обстоятельством, указывающим на потенциальную возможность снижения штрафа. С другой стороны, юридическое лицо, не обладающее статусом малого предприятия, может находиться в тяжелом финансовом положении, которое может требовать смягчения ответственности в силу значимых обстоятельств: например, недропользование в течение какого-то периода осуществлялось без лицензии, чтобы не допустить остановки самого предприятия. Таким образом, в законодательном регулировании административной ответственности обнаружилось противоречие. С одной стороны, закон предписывает учитывать характер совершенного правонарушения и финансово- имущественное положение правонарушителя, а с другой - не допускает выхода за пределы санкции. В качестве итога по рассмотрения дела, провозглашенного Конституционным Судом РФ, стал следующий тезис: штрафы для юридических лиц признаны неконституционными в той мере, в какой они противоречат принципам соразмерности и индивидуализации наказания, у судов появилась долгожданная возможность более полной реализации названных принципов, а у законодателя - обязанность исходя из требований Конституции Российской Федерации внести в КоАП РФ изменения для приведения текста закона в соответствие с ней, что и было впоследствии осуществлено путем принятия Федерального закона от 31.12.2014 № 515-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». 65 Следовательно, можно признать, что действующей редакцией ст. 4.1 КоАП РФ предусматривается, что в процессе назначения административного наказания для юридического лица должны учитываться данные о характере совершенного таким лицом административного правонарушения, имущественном и финансовом положении юридического лица, обстоятельствах, смягчающих административную ответственность, обстоятельствах, отягчающих административную ответственность. Если обнаруживаются исключительные обстоятельства, связанные с характером допущенного административного правонарушения, а также наступившими от него последствиями, имущественным либо финансовым положением такого юридического лица, размер административного штрафа может быть ниже минимального размера, указанного в соответствующих статьях КоАП РФ, при превышении минимального размера суммы в сто тысяч рублей, однако, не должен быть менее половины от минимального размера указанного в норме административного штрафа согласно соответствующей статьи КоАП РФ. Причем складывающейся после вынесения Конституционным Судом РФ Постановления от 25.02.2014 № 4-П наглядно продемонстрирована практическая востребованность таких изменений в законе. Самой распространенной мерой административного наказания в отношении юридических лиц является штраф, что придает административной ответственности коллективных субъектов не всегда оправданную «фискальную направленность» 66 . В некоторых санкциях Особенной части статей КоАП РФ, предусматривающих административные наказания в отношении юридических лиц, предупреждение закреплено как альтернатива штрафу, чтобы у правоприменителя была возможность выбора в тех случаях, когда правонарушение совершено впервые, без отягчающих обстоятельств 67 Но, как показывает статистика, применяется при этом в основном штраф. 66 Рогачева О.С. Эффективность норм административно-деликтного права: Монография. Воронеж, 2011. С. 130 - 131. 67 Соболева Ю.В. Некоторые аспекты применения административного наказания в виде предупреждения к юридическим лицам // Административное право и процесс. 2018. № 9. С. 62 - 64. 66 По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, за 2018 год 68 федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями было подвергнуто административным наказаниям 281710 юридических лиц, из них штрафные санкции назначены 239416 данных субъектов (84,99% в структуре мер наказаний в отношении юридических лиц, причем, заметим, что 5 лет назад, в 2013 году данный показатель еще составлял 79,5% 69 ). То есть подавляющему большинству юридических лиц, привлеченных к административной ответственности, был назначен штраф. Кроме того, к 9387 юридических лиц было применено административное приостановление деятельности (3% в структуре мер наказаний, причем, заметим, что 5 лет назад, в 2013 году данный показатель еще составлял 22,6 тыс., 14,4%). Для исправления данной ситуации КоАП РФ был дополнен статьей 4.1.1, в которой предусмотрена по определенным основаниям замена административного наказания в виде штрафа предупреждением 70 Являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 ст. 3.4 КоАП РФ, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ. 68 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4891 69 Обзор судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2014 году. URL: http://www.cdep.ru/userimages/sudebnaya_statistika/OBZOR_sudebnoy_statistiki_1_pol_2014_g_.pdf 70 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4249. 67 Обращает на себя внимание императивный характер данной нормы, в соответствии с которой правоприменитель не вправе, а обязан будет заменить административный штраф на предупреждение, если есть на то основания. Так, в отношении определения первичности совершения административного правонарушения и применения ст. 4.1.1 КоАП РФ Второй арбитражный апелляционный суд высказал свою позицию в Постановлениях от 12 октября 2016 года по делу № А29-379/2016 и от 18 ноября 2016 года по делу № А82-9461/2016. В частности, в данных судебных актах было отмечено, что к условиям применения правил статьи 4.1.1 КоАП РФ относятся в том числе наличие достоверных доказательств в деле того, что лицо, привлеченное к ответственности, является субъектом малого и среднего предпринимательства (в соответствии с данными Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства); правонарушение впервые им совершено. Кроме того, как следует из полученных судебным органом выводов, в случае отказа от применения положений статьи 4.1.1 КоАП РФ в материалах дела должны иметься доказательства того, что соответствующее лицо ранее привлекалось к административной ответственности за совершение аналогичного правонарушения. Также должно быть доказано и то, что правонарушением был причинен вред или возникла угроза причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, причинен имущественный ущерб 71 Тем не менее, несмотря на введение в действие названной нормы, как мы увидели, число организаций, ежегодно привлекаемых к административной ответственности в виде административного штрафа, только растет. 71 Постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2016 г. по делу № А29-379/2016 и от 18 ноября 2016 г. по делу № А82-9461/2016. URL: http://sudact.ru/arbitral/doc/ZJYxJ4PMvANb/; http://ppt.ru/newstext.phtml?id=8193886 68 Статистические данные по применению предупреждения в Обзоре судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2018 году не отражены. Представляется, что предупреждение как административное наказание все же должно применяться более активно при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем проблема неприменения судами и органами исполнительной власти предупреждения в случае его закрепления в санкции статьи Особенной части КоАП РФ тоже может быть решена по такому пути, когда правоприменитель обязан обосновать свою позицию, почему назначается административный штраф, а не предупреждение. А в случае отсутствия должного основания в постановлении по делу об административном правонарушении юридическое лицо может подать жалобу на такой акт. |