Блохина-Тамара-Игоревна. Диссертация Виды административных наказаний, назначаемых юридическим лицам проблемы и перспективы
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
45 Гараев А.А. Административная конфискация // Административное и муниципальное право. 2014. № 8. С. 788. 40 Применение наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения год от года увеличивается. Наказание в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения как основное наказание почти во всех случаях назначается за таможенные правонарушения. Причем количество случаев применяемой конфискации год от года остается относительно стабильным. Переходя к рассмотрению последнего из возможных к назначению юридическим лицам административных наказаний, существующих в современный период, отметим, что институт административного приостановления деятельности, как санкции, нельзя назвать инновационным с точки зрения российского законодательства и правоприменительной практики. Наиболее ранние упоминания о принудительных мерах административного характера, приостанавливающих деятельность юридических лиц или ремесленников посредством лишения специального права или о непосредственном приостановлении деятельности, в частности издательств, встречаются в законодательстве XIX в. 46 Можно говорить об определенном родстве норм прошлого и современности ввиду того, что указанные меры применялись в царской России как по решению суда, так и согласно волеизъявлению какого-либо ведомственного органа, более того, характер последствий реализации подобных решений, т.е. фактическое приостановление деятельности, позволяет отнести перечисленные санкции к прообразу современного института административного приостановления деятельности. В дореволюционный период понятия административной ответственности и административного наказания не были достаточно разработаны и сформулированы. При применении к субъектам принудительных мер, влекущих определенные неблагоприятные последствия, в том числе приостановление деятельности в рамках административного воздействия, данные меры 46 Бадыков Л.Ф. К вопросу об административном приостановлении деятельности // Вестник исполнительного производства. 2016. № 2. С. 33 - 41. 41 рассматривались не как самостоятельное наказание, а как меры побудительного воздействия. Говоря о примерах административного приостановления деятельности, но уже в советский период времени, стоит отметить Декрет Совета народных комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) «О печати», который предоставлял право на временное или постоянное запрещение (приостановление) деятельности органов прессы. Впоследствии, кроме СНК, подобными полномочиями были наделены и иные революционные органы, однако если в Декрете «О печати» данная мера представлялась как административное воздействие, то в дальнейшем она применялась именно в качестве наказания за преступления и проступки против народа, совершенные путем использования печати. Со временем стали появляться новые основания для применения полного или частичного приостановления деятельности. Весьма близким по содержанию к современному понятию административного приостановления деятельности являлось право на полное или частичное приостановление деятельности предприятия, организации или учреждения при нарушении правил пожарной безопасности начальником управления (отдела) пожарной охраны республики, края, области. Довольно широко подобная санкция применялась в области охраны окружающей среды 47 В современный период данный вид наказания в КоАП РФ появился лишь в 2005 году. Современным законодателем административное приостановление деятельности рассматривается в качестве наиболее строгого административного наказания из тех, которые возможно применять к юридическим лицам и к индивидуальным предпринимателям без образования юридического лица. Назначение этого вида административного наказания обусловлено в первую очередь случаями угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, 47 Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 1 декабря 1978 г. № 984 «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» (ред. от 03.08.1988) // Собрание постановлений Правительства СССР. 1979. № 2. Ст. 6; Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 24 (утратил силу). 42 эпизоотии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Одновременно с введением этого нового вида административного наказания была установлена и связанная с ним мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ). В силу ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных статьями раздела II Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Отсутствие в КоАП РФ минимального срока этого наказания предоставляет правоприменителю возможность широкого усмотрения 48 Основания применения наказания в виде административного приостановления деятельности подразумевают закрепленную в законе и иных нормативных актах совокупность фактических данных, которые при их наличии в реальной действительности при соблюдении процессуального порядка их установления, оценки и закрепления непосредственно порождают применение рассматриваемого вида наказания 49 Административное приостановление деятельности применяется только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Причем в данном случае индивидуальные предприниматели несут административную ответственность, предусмотренную именно для этой группы субъектов, а не для должностных лиц. Отсутствие такого разграничения позволило бы говорить о возможностях приостановления деятельности должностного лица, что противоречит правовой природе рассматриваемого наказания 50 48 Селезнев В.А. Спорные вопросы законодательства об административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 123. 49 Горшков М.А. Административное приостановление деятельности - новый вид административного наказания // Материалы международной дистанционной научно-практической конференции: В 2 т. М.: Акад. экон. безопасности МВД России, 2008. Т. 2. Вып. 4. С. 311. 50 Сироткина Т.А. Приостановление деятельности как один из механизмов обеспечения соблюдения природоохранных требований // Судья. 2017. № 9. С. 27 - 31. 43 По мнению суда, «из анализа нормы ст. 3.12 КоАП РФ следует, что административное приостановление деятельности является более тяжким видном наказания, чем административный штраф и иные виды наказаний, содержащиеся в санкциях соответствующих статей. Административное приостановление деятельности - исключительная мера. Природа данного вида наказания заключается в том, что юридическое лицо лишается возможности осуществлять свою профильную деятельность, направленную на извлечение прибыли, и оказывается исключенным из хозяйственного оборота продолжительностью до 90 суток» 51 Одной из проблем назначения административного приостановления деятельности является отсутствие каких-либо общих критериев для того, чтобы при рассмотрении конкретного дела определить невозможность применения менее строгого наказания, чем административное приостановление деятельности, как того требует ст. 3.12 КоАП РФ. Отсутствие законодательно закрепленных критериев ставит правоприменителя в затруднительное положение, необоснованно расширяя его полномочия по применению этого вида административного наказания. Определенные координаты для правоприменения в этом вопросе мог бы дать анализ судебной практики и, конечно, законодатель. В частности, по одному из дел, «признавая правомерным привлечение организации к административной ответственности по статье 6.4 КоАП РФ, суд указал, что по смыслу части 1 статьи 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг; административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей. С учетом пункта 23.3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5 от 24.03.2005 суд 51 Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2011 N 18АП-8274/2011 по делу N А47-5296/2011 // СПС Консультант Плюс. 44 отметил, что административное наказание в виде административного приостановления деятельности в данном случае назначено в пределах санкции статьи 6.4 КоАП РФ, в соответствии с требованиями статей 3.1, 3.12, 4.1 КоАП РФ, с учетом конкретных обстоятельств совершенного административного правонарушения, вида деятельности юридического лица, характера совершенного правонарушения, объектом которого являются общественные отношения в сфере охраны здоровья и обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, в связи с чем назначенное наказание является справедливым и соразмерным содеянному, а назначение менее строгого вида наказания, чем административное приостановление деятельности, не сможет обеспечить достижение целей и задач административного судопроизводства» 52 Из судебного акта следует, что никакие конкретные мотивы, которыми руководствовался суд при признании невозможности назначения более мягкого вида наказания, в документе не приведены. Примером обратного может служить другое дел. Так, «признавая правомерным удовлетворение заявления службы государственного строительного надзора и экспертизы субъекта РФ о привлечении организации к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, суд указал, что в КоАП РФ определен исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых может быть применен такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности. Из материалов дела следует, что строительство многоквартирного жилого комплекса продолжается с отступлением от проектной документации, а именно: организация внесла изменения в проект (конструктив), не предприняв мероприятий по получению положительного заключения экспертизы. Выявленные нарушения на устранены, строительство объекта продолжается с отступлениями от проекта, не получившими положительного заключения, чем 52 Решение Московского городского суда от 10.04.2017 по делу N 7-4758/2017 // СПС Консультант Плюс. 45 создается реальная возможность наступления негативных последствий для жизни и здоровья людей. Учитывая изложенное, суд посчитал, что применение к организации административного наказания в виде административного штрафа будет являться неэффективной и несоразмерной совершенному нарушению мерой наказания, так как организация продолжает строительство, безопасность которого в установленном порядке не подтверждена» 53 Как представляется, законодатель предоставляет слишком широкий простор правоприменителю для усмотрения, что создает благоприятные условия не только для коррупции. В результате может возникнуть ситуация, когда при назначении административного наказания лицу, совершившему административное правонарушение без квалифицирующих признаков, в рамках простого состава, будет назначено административное приостановление деятельности на больший срок, чем лицу, которое привлекается к административной ответственности по норме КоАП РФ с квалифицирующими признаками. А это, в свою очередь, будет противоречить таким принципам, как законность, обоснованность, справедливость и соразмерность наказания совершенному правонарушению. С учетом изложенного оптимальным было бы в статьях раздела II КоАП РФ (например, в ст. 9.5), содержащих квалифицированный состав административного правонарушения и предусматривающих в качестве санкции административное приостановление деятельности, установить не только его максимальный, но и минимальный размеры. Поскольку в законодательстве не установлен минимальный срок, после которого можно принимать решение о досрочном прекращении административного приостановления деятельности, то ничего не мешает предпринимателю прийти к судье с ходатайством буквально в тот же день. Это в первую очередь касается тех административных правонарушений, санкции которых предусматривают одновременно с наказанием и устранение 53 Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2017 N 13АП-3041/2017 по делу N А56-89620/2016 // СПС Консультант Плюс. 46 обстоятельств, послуживших основанием для назначения данного административного наказания 54 В частности, в случае совершения пропаганды либо незаконной рекламы наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, предусматривается административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток с конфискацией рекламной продукции и оборудования, использованного для ее изготовления (ч. 1 ст. 6.13 КоАП РФ). При массовом распространении экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, а равно при их производстве либо хранении в целях массового распространения юридическому лицу назначается административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток с конфискацией указанных материалов и оборудования, использованного для их производства (ст. 20.29 КоАП РФ). При обоих обозначенных в качестве примера нарушениях само исполнение наказания одновременно устраняет обстоятельства, которые стали основанием для того, чтобы его назначили. Приведенным положением дискредитируется сама идею назначения рассматриваемого административного наказания, трансформируя его, в большей мере, в административно-пресекательную меру административного принуждения. Как представляется, в данном случае в процессе корректировки законодательства на данном направлении правильным было бы воспользоваться опытом уголовно-правового регулирования, позволяющего в случае условно- досрочного освобождения применять такое основание только после отбытия определенной части срока назначенного наказания. В случае с 54 Решетник Ю.Ф. Административное приостановление деятельности и безопасность // Безопасность бизнеса. 2017. N 2. С. 35 - 37. 47 административным приостановлением деятельности такой период мог бы составить треть или четверть установленного срока. Не менее серьезной угрозой жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды является неучастие в процессе применения досрочного прекращения наказания должностного лица, которое выявило данное административное правонарушение и составило протокол об этом правонарушении (назовем его инициатор по делу). Это, как правило, хороший профессионал, принципиальный сотрудник, который сумел, несмотря на многочисленные попытки предпринимателя «договориться по-хорошему», довести дело до суда, потому что в соответствующей статье Кодекса, регламентирующей порядок прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановлении деятельности, ничего не говорится о привлечении именно этого сотрудника к подготовке заключения об устранении обстоятельств, послуживших основанием для назначения наказания. Вместо этого «судья» может поручить подготовку данного заключения любому должностному лицу, которое в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях уполномочено составлять протокол о любом административном правонарушении. И, кроме этого, ничего не помешает «предпринимателю» рекомендовать «судье» своего специалиста, с которым он уже «нашел общий язык». И в этой ситуации очень проблематично судить о степени устранения «предпринимателем» угроз. А между тем необходимо было всего лишь поручить подготовить заключение «инициатору по делу» - должностному лицу, выявившему данное административное правонарушение и составившему об этом правонарушении протокол. Как нам представляется, для подобной ситуации, наряду с обязательным участием в рассмотрении ходатайства о досрочном прекращении наказания в виде административного приостановлении деятельности предпринимателя, справедливо бы было информировать о таком процессе «инициатора по делу». 48 Также следует сказать о том, что при наличии угроз с наибольшим коэффициентом общественной опасности и (или) общественного вреда, когда применение санкции в виде административного приостановления деятельности носит безотлагательный характер и реализация назначенной меры действительно требует немедленного исполнения, в литературе также ставился вопрос оправданности присутствия судебного пристава-исполнителя на судебном заседании в целях оперативного получения постановления 55 К сожалению, в некоторых случаях у судебных приставов-исполнителей возникают трудности в рамках исполнения исследуемого вида наказания ввиду отсутствия ясности механизмов исполнительного производства по отдельно взятым постановлениям, в связи с чем приставы вынуждены обращаться за разъяснениями к должностным лицам, вынесшим соответствующие постановления, однако в некоторых случаях появляются проблемы ненадлежащего разъяснения судебных актов, предусматривающих административное приостановление деятельности. Более того, возникает вопрос, должны ли должностные лица Ростехнадзора разъяснять судебным приставам вынесенные ими постановления о применении рассматриваемой санкции. Весьма остро стоит вопрос о приостановлении деятельности социально значимых объектов, таких как сельские школы, больницы, общежития и т.д. От недобросовестного выполнения определенных законодателем норм и установлений, за что в качестве санкции может быть назначено административное приостановление деятельности, страдают третьи лица - конечные потребители. Кроме того, возникают определенные проблемы при частичном опечатывании помещений. В той части здания, куда доступ ограничен, может находиться оборудование, от которого зависит нормальное функционирование всего строения или какой-либо его части, при этом данная техника может требовать постоянного контроля и поддержки работоспособности. |