Доклад подготовлен коллективом Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Фе дерации
 Скачать 0.63 Mb.
|
|
И : составлено авторами Ц нии может способствовать дальнейшему освоению принципов управления по результатам в российском государственном управлении. С учетом представленного в докладе обзора зарубежного опыта наиболее перспективными в этом освоении представляются следующие направления. Во-первых, необходимо более активное использование больших данных для целей официальной статистики, в том числе для мониторинга и оценки реализации государственных программ и проектов и для целей аудита результативности и эффективности государственных расходов. В рамках таких проектов возможно расширение практики онлайн-обсле- дований, в том числе с использованием социальных сетей, использование данных онлайн-касс и пространственных данных для своевременной и независимой оценки достигаемых результатов. Несмотря на то что в силу новизны и пилотного характера большинства проектов по использованию больших данных такие данные пока не играют значимой роли в планировании, мониторинге и оценке результатов [], большие данные являются перспективной альтернативой как традиционным статистическим обследованиям, таки в некоторых случаях административной ведомственной информации. Использование различных источников информации изменит практику оценки результативности деятельности органов государственной власти. Например, качество предоставляемых услуг может оцениваться не только по официально поступающим отзывам (как это предусмотрено в системе Ваш контрольно и с использованием данных социальных сетей, где пользователи обмениваются впечатлениями от взаимодействия с государством. Доступность информации на официальных веб-сайтах должна оцениваться не только на основе наличия либо отсутствия тех или иных опубликованных данных (в том числе в формате открытых данных, но и исходя из факта их востребованности, повторного использования, иными словами, полезности данных для бизнеса и общества в целом. Результативность системы здравоохранения должна опираться не только на медицинскую статистику, но и на большие данные электронных медицинских Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е карт, позволяющие получить существенно более детализированную информацию и для принятия оперативных решений например, при развитии эпидемий, ив целом для совершенствования стандартов, применяемых при лечении пациентов. В рамках повышения результативности государственного контроля (надзора) востребованы как технологии интернета вещей, таки большие данные, формируемые на основе анализа социальных сетей. Вторым важным направлением является внедрение механизмов межмашинного взаимодействия для целей отчетности и формирования статистических данных. Переход к формированию отчетности в автоматическом режиме на основе взаимодействия информационных систем подотчетных лиц и информационных систем ведомств позволит значительно сократить административные издержки в экономике и повысить надежность данных, на основе которых принимаются решения, а значит, и самих решений. Значимым преимуществом межмашинного взаимодействия является и снижение рисков коррупционных проявлений при взаимодействии государства с бизнесом и гражданами. В-третьих, с целью решения проблемы разобщенности ведомственных систем управления по результатам, ориентированных на отдельные инструменты (например, государственные программы или национальные проекты, перспективным направлением является развитие платформенных решений в сфере управления по результатам. При реализации таких решений ведомства будут отвечать не за представление отчета в другое ведомство или виной орган управления, аза своевременное размещение отчетных данных на общей платформе . Впоследствии эти данные могут быть использованы для целей мониторинга и оценки различных инструментов управления по результатам. Данная мера, с одной стороны, позволит снизить трудозатраты, связанные сформированием отчетности и мониторингом достигаемых результатов, ас другой — исключить несоответствия враз Если такие данные не формируются и не размещаются автоматически в режиме онлайн. Ц личных формах ведомственной отчетности. В перспективе такое решение позволило бы повысить степень использования открытых данных органов государственной власти, традиционно оцениваемую как весьма низкую [] Для реализации такого подхода потребуется перейти от регламентации использования государственных информационных систем к регламентации формирования наборов данных с заданными свойствами. Иными словами, государственные служащие будут отвечать не за представление того или иного отчета в заданный срок центральному ведомству, аза постоянное своевременное размещение на платформе всех данных, на основе которых в режиме реального времени, в том числе в автоматизированном режиме (как на основе заданных алгоритмов, таки с использованием самообучающегося искусственного интеллекта, могут проводиться мониторинг результативности деятельности и оценка результативности с помощью отдельных приложений. Данное решение существенно облегчит любую смену форматов в рамках инструментов управления по результатами предоставит исполнителям равный доступ к данным, используемым на всех этапах управленческого цикла. Активное использование цифровых технологий предполагает расширение методов анализа и оценки реализации государственных программ и проектов, в том числе в рамках аудита результативности и эффективности их реализации. На сегодняшний день оценка результативности зачастую сводится к расчету степени достижения целевых значений показателей реализации программ и проектов, а мониторинг основан на оценке доли ключевых событий (мероприятий, наступивших своевременно либо с нарушением срока. Использование технологий предиктивной аналитики, искусственного интеллекта позволило бы существенно изменить качество используемой в государственном управлении аналитики и, следовательно, качество информа ционно-аналитического обеспече- Следует отметить, однако, некоторый прогресс в сфере доступности открытых данных в России. Так, за г. Россия поднялась сгона е место в рейтинге Open Data Barometer, оценивающем публикацию открытых данных Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е . ния принимаемых решений. Так, технологии обработки больших данных позволяют выявить новые взаимосвязи между различными параметрами и адаптировать меры государственной политики под потребности и особенности адресатов регулирования. Вовлечение неструктурированных и частично структурированных данных в проведение анализа последствий реализации политики, в оценку проблем, на решение которых направлено регулирование, и формирование целей, которых оно должно достичь, позволит повысить обоснованность принятия решений, в том числе рассмотрения отдельных альтернатив при принятии решения, а также проводить более глубокий и качественный анализ последствий реализации тех или иных решений, проектов, инициатив. Уже сегодня такой анализ с использованием цифровых технологий можно проводить как ex ante (в том числе на основе контролируемых выборочных исследований, апробации регулирования с использованием социальных сетей и оценкой действенности предлагаемых мер, таки (в том числе на основе различных наборов больших данных и их обработки искусственным интеллектом). Использование больших данных, содержащих финансовую информацию о расходах на оказание государственных услуг, с одной стороны, и об объеме оказанных услуг — с другой, позволяет рассчитать сложившийся уровень транзакци- онных издержек для государства и, соответственно, учитывать необходимость снижения уровня транзакционных издержек при проведении реинжиниринга административных процедур, внедрении современных ИКТ-технологий, продвижении электронных каналов предоставления государственных услуги т. д. Расчет и публикация данных о транзакцион- ных издержках позволяют проводить бенчмаркинг эффективности предоставления схожих государственных услуг исполнения государственных функций) в различных подразделениях (органах государственной власти, что служит дополнительным стимулом к повышению эффективности деятельности органов государственной власти и организаций государственного сектора. Внедрение практики расчета и мониторинга транзакционных издержек является важным на Ц правлением повышения эффективности бюджетных расходов, актуальным в российском контексте, где до настоящего времени транзакционные издержки не измеряются [], аза- дача снижения издержек за счет цифровизации хотя и упоминается в пояснительных материалах к федеральному проекту Цифровое государственное управление, но никак не определена сточки зрения стартовых и целевых значений бюджетных расходов. Важным условием успешного внедрения цифровых технологий в органах государственной власти является эффективность предлагаемых решений сточки зрения соотношения затрат и выгод от реализации проектов. Это значимо ив контексте федерального проекта Цифровое государственное управление, на реализацию которого на шесть лет потребуется млрд руб. из средств федерального бюджета . В зарубежной практике такое соотношение анализируется в рамках специального инструмента управления по результатам, предлагаемого к использованию в пределах цифровой трансформации государственного управления — бизнес-кейса. Использование бизнес-кейсов предусмотрено Рекомендацией ОЭСР по разработке стратегий цифрового правительства г. В соответствии сданной рекомендацией страны должны разрабатывать четкие бизнес-кейсы для обеспечения необходимых объемов финансирования и эффективной реализации проектов в сфере цифровых технологий путем: – проведения анализа ожидаемых экономических, социальных и политических выгод для обоснования государственных инвестиций и повышения качества управления проектом для всех проектов, превышающих определенную сумму; – вовлечения ключевых заинтересованных сторон в процесс разработки бизнес-кейса, включая органы власти, С учетом реализации мероприятий по цифровизации государственного управления вне федерального проекта (например, в части развития ИИС Электронный бюджет, ИС Федерального казначейства, ФНС России и т. д) объем расходов на цифровизацию на – гг. существенно выше, что повышает актуальность задачи обеспечения эффективности бюджетных расходов Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е получателей государственных услуг, представителей частного сектора и негосударственных организаций для обеспечения поддержки проекта и справедливого распределения выгод от его реализации. Проведенный ОЭСР мониторинг реализации данной рекомендации показал, что фактически бизнес-кейсы внедрены не во всех странах — членах организации, однако эта практика постепенно распространяется. Так, на уровне национальных органов власти бизнес-кейсы используются в Дании, Эстонии, Германии, Венгрии, Корее и Мексике. При выполнении определенных условий бизнес-кейсы подлежат разработке для обоснования проектов в сфере цифровых технологий в Канаде, Франции и Словении (при превышении установленного объема финансирования, Японии если проект имеет стратегическое значение, Чехии (если проект финансируется за счет средств структурных фондов ЕС). В странах — членах ОЭСР разработана стандартная модель, определяющая структуру и требования к подготовке бизнес-кейсов для ИКТ-проектов. Бизнес-кейсы используются для обоснования проектов по внедрению цифровых технологий и региональными органами власти . Внедрение подобного опыта в России при разработке и внедрении государственных информационных систем является важным фактором повышения эффективности бюджетных расходов при реализации проектов цифрового государственного управления. Необходимо отметить, что для успешной цифровой трансформации государственного управления по результатам необходимо поэтапное снятие правовых, инфраструктурных и технических ограничений по использованию цифровых технологий в государственном управлении с учетом минимизации рисков использования отдельных технологий См https://qdd.oecd.org/data/GOV_DIGIT/.+_N+_G+_Y+_S++_ N+_G+_Y+_S++_Y+_N. Ц .. У Выявление и устранение правовых ограничений для использования прорывных информационных (цифровых) технологий в государственном управлении на уровне международных организаций ив ведущих зарубежных странах в настоящее время ведется главным образом в двух направлениях. Первое направление связано с традиционной для зарубежного государственного управления с х гг. ХХ в. технологической оценкой (оценкой воздействия технологий) [], которая развивается в том числе в рамках Европейской сети парламентской оценки технологий Внедрение технологической оценки в государственное управление, в том числе нормотворческий процесс, влияет на качество развития информационных технологий в государстве, что отражается в соответствующих международных рейтингах развития информационного общества, электронного правительства и ИКТ. Сопоставление указанных рейтингов табл. ) показывает, что в число лидеров (е места, как правило, входят те страны, в которых технологическая оценка внедрена в законодательный процесс. Второе направление связано с проведением экспериментов по применению цифровых технологий и выявлением лучших практик, что осуществляется, в частности, в рамках Инструментария цифрового правительства ОЭСР . На основе анализа лучших практик идет формирование рекомендаций и руководств в рамках международных организаций. Ключевое значение для использования цифровых технологий в государственном управлении и устранении правовых ограничений имеют три принципа, отраженные в Рекомендации Совета ОЭСР по стратегиям цифрового правительства г http://eptanetwork.org. http://www.oecd.org/governance/digital-government/toolkit. http://w w w.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital- government-strategies.pdf. Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Ей принцип — согласованное использование цифровых технологий в различных областях политики; -й принцип — эффективная организационная структура и система координации госуправления; -й принцип — законодательные и регуляторные рамки в том числе обеспечение нормативно-правовой цифровой трансформации правительства, регулярное обновление нор- мативно-правового регулирования, признание цифровых прав человека в контексте быстрой цифровизации общества). Сопоставление российского правового регулирования и правоприменительной практики [] с указанными требованиями ОЭСР показывает, что данные принципы в российском правовом регулировании и правоприменительной практике в сфере государственного управления реализуются недостаточно полно. Вместе стем анализ лучших практик, размещенных в Инструментарии цифрового правительства ОЭСР, показывает, что в рамках реализации го принципа они сводятся, как правило, к единым системам идентификации и аутентификации граждан при оказании государственных услуги в рам- Т . Рейтинги стран — членов Европейской сети парламентской оценки технологий Государство Рейтинг развития электронного правительства ООН Индекс развития ИКТ МСЭ, г. Индекс сетевой готовности ВЭФ, г г г. Великобритания Дания Нидерланды Норвегия Финляндия Франция ФРГ США Швейцария Швеция Япония И: составлено авторами Ц ках иных цифровых взаимодействий, а в рамках го — к разработке единых цифровых стратегий и созданию единых подразделений по цифровизации на уровне центральных органов власти, введению специальных государственных должностей по координации цифровизации. При этом в рамках реализации го принципа к лучшим практикам относятся специальная оценка воздействия нормативных правовых актов на ИКТ (Австрия) и открытые публичные консультации при разработке правового регулирования в рамках Национальной цифровой стратегии (Мекси- ка). Разработка руководств по лучшим практикам регулирования для достижения цифровой трансформации идет ив рамках Международного союза электросвязи. Необходимо отметить, что само по себе выявление и устранение правовых ограничений для применения (использования) прорывных цифровых технологий является лишь элементом общей системы правового регулирования как цифровизации государственного управления в целом, таки применения (использования) прорывных цифровых технологий в частности. В международных и зарубежных исследованиях и рекомендациях в этом случае говорят о регуляторной политике в целом, а не только об устранении регуляторных барьеров Такая система правового регулирования должна основываться наряде общих принципов, последовательная реализация которых позволит обеспечить эффективное применение (использование) указанных технологий. Данные принципы можно классифицировать на принципы, определяющие особенности нормотворческого процесса в сфере цифровизации государственного управления и принципы, определяющие особенности содержания самого правового регулирования в сфере цифровизации государственного управления. Принципами, определяющими особенности нормотворче- ского процесса в сфере цифровизации государственного управления являются: – обеспечение системной взаимосвязи с прогнозированием научно-технологического развития Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е обеспечение комплексной оценки воздействия правового регулирования на развитие цифровых технологий, включая участие в нормотворческом процессе всех заинтересованных сторон; – создание специальных правовых режимов для проведения правовых экспериментов для применения (использования) прорывных цифровых технологий. Принципами, определяющими особенности содержания самого правового регулирования в сфере цифровизации государственного управления, являются: – цифровое правительство по умолчанию (digital by de- fault) и цифровое правительство от начала до конца (digital end-to-end) обеспечение технологической нейтральности, в том числе кроссплатформенная и кроссаппаратная совместимость; – использование открытых стандартов, открытого программного обеспечения и открытых данных; – обеспечение конфиденциальности и информационной безопасности всех субъектов отношений (государства в целом, органов государственной власти, организаций, граждан (персональные данные); – развитие способов защиты нарушенных прав и законных интересов в условиях цифрового государственного управления, в том числе основанных на цифровых технологиях способов досудебного обжалования решений и действий бездействия) государственных органов и их должностных лиц, персонала, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций, не обеспечивающих надлежащего качества государственного управления. Необходимо отметить, что данные принципы должны реали- зовываться согласованно, поскольку, например, обеспечение открытости может вступать в противоречие с обеспечением конфиденциальности и безопасности, особенно это касается персональных данных граждан. В рамках российского государственного управления в настоящее время имеются разнонаправленные тенденции Ц по выявлению и устранению правовых ограничений для внедрения и применения цифровых технологий. С одной стороны, принятие Стратегии развития информационного общества на – гг., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от .. № , и программы Цифровая экономика Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от .. № р, заложило общую ориентацию на устранение административных барьеров и снятие ключевых правовых ограничений для развития цифровых технологий. С другой стороны, до настоящего времени, несмотря на определенную в Указе Президента РФ от .. № О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до года национальную цель внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, сама официальная позиция по цифро- визации и цифровой трансформации остается недостаточно определенной. Так, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до года, утвержденные Правительством РФ .., содержат специальный подраздел |