|
|
Доклад подготовлен коллективом Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Фе дерации
. Цифровые технологии в государственном управлении, в рамках которого предусматривается, что в целях развития цифровых технологий в государственном управлении будут законодательно урегулированы вопросы формирования и ведения государственных информационных ресурсов, определены правила систематизации информации в указанных ресурсах, а также гармонизации информации между различными информационными ресурсами органов государственной власти. Кроме того, будут осуществляться меры по внедрению цифровых технологий и платформенных решений
(цифровизации) в практическую деятельность органов государственного управления федерального, отраслевого и регионального уровней.
Указанные положения Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период дог, утвержденных Правительством РФ .., сви-
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е .
детельствуют о смешении этапов информатизации и цифро- визации в планировании государственного управления, а также об отсутствии ориентации на внедрение и применение собственно цифровых (прорывных информационных) технологий, в том числе технологий обработки больших объемов данных, распределенного реестра, интернета вещей, искусственного интеллекта — данные технологии никак не упомянуты в данном документе.
Существующие правовые ограничения по внедрению и применению (использованию) цифровых технологий в государственном управлении можно подразделить на общие, характерные для их правового регулирования в целом, и специальные, связанные с отдельными стадиями управленческого цикла государственного управления или отдельными типами государственных функций.
К числу общих правовых ограничений на основе анализа зарубежного опыта и российского правового регулирования относятся отсутствие нормативного определения базовых понятий самих цифровых технологий, общего правового режима их внедрения и использования (применения. В настоящее время процесс формирования международных и национальных стандартов в отношении цифровых технологий только идет. В частности, в рамках Международной организации стандартизации продолжается формирование международных стандартов в отношении технологии обработки больших объемов данных (ISO/IEC DIS Information technology — Big data —
Overview and vocabulary)
, интернета вещей (ISO/IEC CD
Information technology — Internet of Things (IoT) — Defi nition and vocabulary)
, блокчейна и технологий распределенного реестра (ISO/CD Blockchain and distributed ledger technologies — Terminology)
. Устранение данного правового ограничения может быть осуществлено путем нормативного определения базовых понятий, общего правового режима
https://www.iso.org/standard/.html.
https://www.iso.org/standard/.html.
https://www.iso.org/standard/.html.
Ц цифровых технологий (в частности, технологий обработки больших данных, интернета вещей, распределенного реестра, искусственного интеллекта) в рамках Федерального закона от .. № -ФЗ (ред. от ..) Об информации, информационных технологиях и о защите информации, согласованных с понятиями, определенными в международных стандартах отсутствие четкого определения ответственности субъектов правоотношений, связанных с применением цифровых технологий, в том числе ответственности за достоверность информации, сбор которой осуществляется безучастия человека (интернет вещей) либо на основе обработки больших объемов неструктурированной информации (большие данные, ответственности за решения, принимаемые на основе информации, обработанной технологиями предиктивной аналитики и искусственного интеллекта. Определение ответственности субъектов правоотношений также возможно только на законодательном уровне, при этом в настоящее время данные вопросы решаются в законодательстве достаточно узко (например, Федеральный закон от ..
№ -ФЗ (ред. от ..) Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предусматривает ответственность за необоснованные межведомственные запросы, непредставление (несвоевременное представление) документов и информации, полноту и своевременность передачи документов и информации сотрудниками МФЦ). В этой связи необходимо предусмотреть в Федеральном законе от .. № -ФЗ (ред. от ..) Об информации, информационных технологиях и о защите информации, Федеральном законе от .. № -ФЗ (ред. от ..) Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, Федеральном законе от .. № -ФЗ (ред. от ..) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации положения, предусматривающие ответственность соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц за решения, принятые на основе
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е обработки данных с использованием технологий обработки больших данных и искусственного интеллекта. Федеральный проект Цифровое государственное управление предусматривает принятие закона и иных нормативных правовых актов, исключающих участие человека при предоставлении приоритетных государственных услуг, однако не содержит положений об определении юридической ответственности в данном случае. Порядок проведения служебных проверок в настоящее время регулируется на подзаконном уровне — приказами конкретных федеральных органов исполнительной власти, которыми утверждаются соответствующие порядки или инструкции. Для правового обеспечения применения прорывных цифровых технологий предлагается определить в указанных порядках возможность использования данных о деятельности государственного гражданского служащего, полученных из соответствующих информационных систем, в том числе с применением прорывных технологий обработки больших данных, технологий искусственного интеллекта. При этом необходимо определить гарантию того, что решение о привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности не может быть принято в автоматизированном режиме на основе автоматизированной обработки данных о его деятельности, в том числе его персональных данных. Федеральный проект Цифровое государственное управление данный вопрос не затрагивает императивное определение и использование конкретных информационных технологий (в том числе требования к технологиям в рамках государственных информационных систем, конкретных форм сбора, обработки и анализа информации при разработке, принятии, исполнении, мониторинге, контроле и оценки результативности и эффективности управленческих решений. Для устранения данного ограничения перспективным является систематизация требований в первую очередь подзаконных нормативных правовых актов (постановлений Правительства РФ, приказов федеральных органов исполнительной власти) и их закрепление на уровне федерального законодательства. Кроме того, необходима перестройка зна- Ц
чительной части существующих административных процедур от работы с документами к работе сданными. Императивные требования к государственным информационным системам, которые применяются при осуществлении отдельных функций и являются централизованными, не позволяют в настоящее время применять технологии распределенного реестра, которые подразумевают размещение информации (данных) в распределенной сети, объединяющей устройства различных субъектов, в том числе организаций и граждан. Федеральный проект Цифровое государственное управление предусматривает утверждение единых требований к управлению данными и их жизненным циклом, однако при этом сохраняется и межведомственный юридически значимый электронный документооборот, то есть системный переход от работы с документами к работе сданными пока не сформулирован и не реализован отсутствие единого порядка проведения правовых экспериментов, в том числе по использованию цифровых технологий, в государственном управлении. Для устранения данного правового ограничения необходимо единое законодательное регулирование порядка проведения правовых экспериментов при разработке нового правового регулирования — в рамках обсуждаемых проектов федеральных законов О нормативных правовых актах [] и Об основах качественного надлежащего) государственного управления в Российской Федерации [; ]. Практика формирования отраслевых как, например, Центральным банком РФ
), а не универсальных площадок для проведения таких экспериментов (регуляторных песочниц) не позволит выявлять все существующие правовые ограничения ириски, возникающие при использовании новых технологий. Федеральный проект Нормативное регулирование цифровой среды, включенный в состав национальной программы Цифровая экономика Российской Федерации, предусматривает принятие федерального закона, регулирующего вопросы создания и функционирования особых правовых режимов в условиях
https://www.cbr.ru/fi ntech/regulatory_platform.
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е цифровой экономики (регуляторных песочниц, однако будет ли данный закон охватывать проведение правовых экспериментов в сфере государственного управления, остается не ясным. Необходимо отметить, что устранение общих правовых ограничений использования цифровых технологий в государственном управлении возможно как путем изменения существующих федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, таки разработки (в форме федерального закона) единого цифрового административного кодекса Правовые ограничения, которые существуют в отношении применения (использования) цифровых технологий на различных стадиях управленческого цикла государственного управления, а также в отношении исполнения отдельных государственных функций, зачастую идентичны, поэтому далее анализ существующих правовых ограничений будет изложен в отношении отдельных стадий управленческого цикла государственного управления, а специальные ограничения, связанные с исполнением отдельных функций, будут рассмотрены в рамках этих стадий. Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии подготовки управленческих решений выработки государственной политики как типа государственной функции)Такие ограничения в настоящее время существуют в нормативных правовых актах по стратегическому планированию, планированию деятельности органов государственной власти, а также нормотворчеству. Федеральный закон от .. № -ФЗ (ред. от ..) О стратегическом планировании в Российской Федерации предусматривает (ст. ), что в целях информационного обеспечения стратегического планирования создается обеспечивающая формирование и обработку данных федеральная информационная система стратегического планирования на основе распределенной информации, содержа Ц
щейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления. При этом данная система, исходя из указанной нормы, не может обрабатывать информацию из других источников (в частности, социальных сетей, иных информационных ресурсов в интернете, что не позволяет эффективно применять при ее функционировании технологии обработки больших данных и искусственного интеллекта.
Постановление Правительства РФ от .. № О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-эконо- мического развития Российской Федерации на долгосрочный период не предусматривает использования цифровых технологий больших данных или искусственного интеллекта.
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от ..
№ (ред. от ..), устанавливает, по сути, дублирование электронной формы и бумажного носителя информации и не предусматривает использования цифровых технологий больших данных или искусственного интеллекта при их разработке. Разработка и согласование проекта государственной программы (за исключением государственных программ, сведения о которых отнесены к государственной тайне и сведениям конфиденциального характера) осуществляются в электронном виде с использованием аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в интернете (www.programs.gov.ru) (далее — портал государственных программ, и на бумажном носителе. Предложения по формированию мероприятий государственной программы разрабатываются ее участниками, подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью и направляются в электронном виде с помощью портала государственных программ и на бумажном носителе соисполнителю
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е ответственному исполнителю. Постановление Правительства РФ от .. № О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно- телекоммуникационной сети Интернет (www.programs.gov.
ru)» предусматривает, что Портал государственных программ должен включать в себя подсистемы автоматизации процессов формирования государственных программ и автоматизации процессов формирования планов и детальных планов-гра-
фиков реализации государственных программ. При этом использования технологий обработки больших объемов данных, искусственного интеллекта данное постановление не предусматривает. Кроме того, информационное взаимодействие с другими информационными системами осуществляется с использованием технических и программных средств Портала государственных программ на основании обмена электронными документами (информационными запросами и информационными сообщениями, направляемыми и подписанными участниками осуществляемого информационного взаимодействия с использованием усиленных квалифицированных электронных подписей. Тем самым вводится ограничение на автоматизированное межмашинное взаимодействие.
Постановление Правительства РФ от .. № О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации предусматривает формирование плана деятельности в текстовой форме и не содержит положений об использовании при его формировании информационных технологий.
В сфере нормотворчества нормы Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от .. № (ред. от ..), Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от ..
Ц № (ред. от ..), Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных постановлением Правительства РФ от .. № (ред. от ..), постановления Правительства РФ от .. № (ред. от ..) О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации не предусматривают использования цифровых технологий больших данных и искусственного интеллекта при разработке проектов нормативных правовых актов, при этом достаточно жестко определяя соответствующие формы документов и состав включаемой в них информации. В сфере государственного управления в отношении собственно информационных технологий постановлением Правительства РФ от .. № определены приоритетные направления использования и развития информационно-ком-муникационных технологий в федеральных органах исполнительной власти и органах управления государственными внебюджетными фондами. Однако ни одно из пяти приоритетных направлений не содержит упоминания о цифровых технологиях больших данных, искусственного интеллекта, интернета вещей, распределенного реестра.
Для устранения выявленных правовых ограничений применения (использования) технологий больших данных и искусственного интеллекта на этапе подготовки управленческих решений предлагается:
–
исключить дублирование электронных и бумажных носителей при разработке и документов стратегического планирования;
–
предусмотреть возможность автоматизированного межмашинного информационного взаимодействия государственных информационных систем при разработке документов стратегического планирования, исключив требования о направлении запросов;
–
предусмотреть использование указанных цифровых технологий при разработке прогноза социально-экономи-
ческого развития изменения и дополнения постановле-
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е .
ния Правительства РФ от .. № О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-эконо- мического развития Российской Федерации на долгосрочный период»);
–
предусмотреть использование указанных цифровых технологий при разработке государственных программ РФ (изменения и дополнения постановления Правительства РФ от .. № (ред. от ..) Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»);
–
предусмотреть использование указанных цифровых технологий в рамках разработки планов деятельности федеральных органов исполнительной власти (внесение изменений и дополнений в постановление Правительства РФ от .. № О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской
Федерации»);
–
предусмотреть использование указанных цифровых технологий в рамках разработки проектов нормативных правовых актов (изменения и дополнения Регламента Правительства РФ, Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных постановлением Правительства РФ от .. № ред. от ..), постановления Правительства РФ от .. № (ред. от ..) О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»).
Федеральный проект Цифровое государственное управление предусматривает формирование цифровой платформы для взаимодействия в сфере стратегического управления
Ц и единой национальной системы разработки и принятия регуляторных решений, однако не предусматривает соответствующего изменения правового регулирования данных отношений, а также оставляет открытым вопрос о взаимодействии указанной платформы и единой системы, равно как и их связи с инфраструктурой электронного правительства.
Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии организации деятельности и исполнения принятого решения
Использование цифровых технологий при организации деятельности и исполнении решений в федеральных органах исполнительной власти в настоящее время не определено в ключевых нормативных правовых актах — постановлении Правительства РФ от .. № (ред. от ..) О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и постановлении Правительства РФ от .. № (ред. от ..) О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. В частности, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти предусматривает, что в регламент федерального органа исполнительной власти включается только порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.
Для устранения выявленных правовых ограничений предлагается разработать специальные подразделы по использованию цифровых технологий в составе указанных типовых регламентов и с последующей корректировкой уже регламентов конкретных федеральных органов исполнительной власти.
В рамках разрешительной деятельности, в частности, Федеральный закон от .. № -ФЗ (ред. от ..) О лицензировании отдельных видов деятельности в настоящее время ориентированна использование документов, а не данных в процессе лицензирования. Этот закон относит к полномочиям Правительства РФ утверждение порядка представления документов по вопросам лицензирования в форме
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникацион- ных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг. При этом для получения лицензии необходимо представление пакета документов (ст. указанного федерального закона, а предметом проверок лицензиата при лицензионном контроле являются ст. ) содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствии работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемых работах, оказываемых услугах, принимаемых лицензиатом мерах по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований. Тем самым законодательно ограничена возможность применения при осуществлении лицензирования обработки данных о лицензиате, размещенных, например, на его официальном сайте, а также использование при лицензионном контроле технологий интернета вещей. Для устранения указанных правовых ограничений предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон от .. № -ФЗ (ред. от ..) О лицензировании отдельных видов деятельности, предусматривающие использование при осуществлении лицензирования данных, размещенных на официальном сайте организации, данных иных информационных систем органов государственной власти, а также применение при осуществлении лицензионного контроля технологий интернета вещей. Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии мониторинга и контроля исполнения решения, достигаемых результатов государственного управленияВ настоящее время правовое регулирование осуществления мониторинга и контроля исполнения решений определено Цв ряде постановлений Правительства РФ (например, в постановлении Правительства РФ от .. № О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, постановлении Правительства РФ от .. № Обут- верждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся введении Правительства Российской Федерации, постановлении Правительства РФ от .. № Об утверждении Правил осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально- экономического развития макрорегионов», постановлении Правительства РФ от .. № О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации»). При этом мониторинг и контроль осуществляются на основе неавтоматизированного сбора и анализа информации без применения цифровых технологий. Например, мониторинг и контроль реализации отраслевых документов стратегического планирования осуществляются разработчиком отраслевого документа на основе данных официального статистического наблюдения, а также иной информации, представляемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии сих сферой ведения. В таком же ручном формате осуществляется и дальнейшее предоставление указанной информации — разработчик отраслевого документа ежегодно подготавливает доклад о реализации отраслевого документа, размещает его на своем официальном сайте в интернете и федеральной информационной системе стратегического планирования, за исключением сведений, отнесенных к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, и до июня года, следующего за отчетным периодом, пред
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е .
ставляет его в Министерство экономического развития Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством экономического развития Российской Федерации.
Аналогично мониторинг и контроль стратегий социально- экономического развития макрорегионов осуществляются на основе размещения исполнителем отчета в информационной системе и последующей подготовке отчета о мониторинге реализации стратегии на бумажном носителе.
Действующий Федеральный закон от .. № -ФЗ ред. от ..) О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля регламентирует традиционные формы информационного взаимодействия субъектов регулируемых отношений, в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия (постановление Правительства РФ от .. № ), не предусматривая возможности использования технологий обработки больших объемов данных и интернета вещей.
Проект федерального закона № - О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации
, принятый в первом чтении Государственной думой Федерального собрания РФ .., содержит большее число норм, регламентирующих использование информацион- но-телекоммуникационных технологий (ст. ), однако он также не предусматривает возможности использования технологий обработки больших объемов данных и интернета вещей. В частности, при осуществлении мониторинга (ст. проекта) предусматривается использование только фото- и видеофикса- ции, сведений, содержащихся в информации (отчетности, предоставляемой гражданами и организациями. При этом, например, не установлена возможность использования информации, полученной от других датчиков устройств интернета вещей, информации об объектах контроля, размещаемой в открытом доступе в социальных сетях ив интернете в целом.
В отличие от существующего и принимаемого законодательного регулирования в рамках приоритетных проектов
http://sozd.parliament.gov.ru/bill/-.
Цв сфере контрольно-надзорной деятельности планируется применение цифровых технологий. Так, например, паспорт приоритетного проекта Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности (утв. протоколом заседания проектного комитета от .. № () включает показатель доля видов контроля (надзора, по которым на регулярной основе переоцениваются риски в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности, в том числе с использованием массивов больших данных (Big
Data)». Комплексные требования к информационным системам, обеспечивающим выполнение контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти (Стандарт информатизации контрольно-надзорной деятельности, утвержденный протоколом заседания проектного комитета от ..
№ () устанавливают, что на высоком уровне стандарта предполагается полная автоматизация всех процессов КНД, предполагается широкое применение больших данных и интернета вещей. Паспорт приоритетного проекта Автоматизация контрольно-надзорной деятельности (утв. протоколом заседания проектного комитета от ..
№ () также предусматривает прогнозирование рисков и присвоение категорий риска на основании результатов анализа больших данных. Однако данные положения паспортов приоритетных проектов не предусматривают определения соответствующих нормативных условий и оснований для применения указанных цифровых технологий.
Для устранения выявленных правовых ограничений пред- лагается:
–
предусмотреть применение цифровых технологий при осуществлении мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов изменения и дополнения постановления Правительства РФ от .. № Об утверждении Правил осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов»);
–
предусмотреть применение цифровых технологий при
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е осуществлении мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти (изменения и дополнения постановления Правительства РФ от .. № О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации»);
–
предусмотреть применение цифровых технологий больших данных и искусственного интеллекта при осуществлении мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации (изменения и дополнения постановления Правительства РФ от .. № Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся введении Правительства Российской Федерации»);
–
предусмотреть применение цифровых технологий больших данных, интернета вещей при осуществлении государственного контроля и надзора (дополнение проекта федерального закона № - О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации, в том числе расширение источников информации, используемой при планировании, проведении мониторинга, а также способов обработки такой информации).
Правовые ограничения по использованию цифровых технологий на стадии оценки исполнения решения, его результативности и эффективности
Такие ограничения устанавливаются в нормативных правовых актах по оценке эффективности, оценке фактического воздействия нормативных правовых актов, мониторинге правоприменения.
Ц Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от .. № , не предусматривает применения цифровых технологий на этапе оценки эффективности государственных программ.
Существующий механизм оценки эффективности высших должностных лиц субъектов РФ (Федеральный закон от .. № -ФЗ (ред. от ..) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Указ Президента РФ от ..
№ Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановление Правительства РФ от .. № Об осуществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации) также не предусматривает применение при оценке эффективности технологий больших данных и искусственного интеллекта, ориентированна представление докладов (а не данных) и содержит ограниченный перечень показателей.
Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства РФ от .. № (ред. от ..), не предусматривают применения цифровых технологий больших данных для сбора и анализа информации о реализации нормативного правового акта. Кроме того, сам механизм планирования оценки фактического воздействия не предусматривает возможность сбора и обработки больших данных. А при ее проведении учитываются только замечания и предложения, поступившие от адресатов регулирования в рамках официальных публичных консультаций, а не правоприменения данного нормативного правового акта в целом в режиме реального времени.
Постановление Правительства РФ от .. № Об утверждении методики осуществления мониторинга
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е .
правоприменения в Российской Федерации определяет состав информации, которая используется при осуществлении мониторинга правоприменения, однако не предусматривает использование при ее сборе и анализе цифровых технологий больших данных. Аналогично оценке фактического воздействия при планировании и проведении мониторинга право- применения учитывается ограниченный объем данных в ограниченный (периодом проведения самого мониторинга) период времени.
Для устранения выявленных правовых ограничений предла-
гается:
–
предусмотреть применение цифровых технологий больших данных при оценке эффективности государственных программ РФ (изменения и дополнения Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от .. № (ред. от предусмотреть применение цифровых технологий больших данных при оценке эффективности высших должностных лиц субъектов РФ (внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от .. « -
ФЗ (ред. от ..) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в Указ Президента РФ от .. № Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в постановление Правительства РФ от .. № Об осуществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»);
–
предусмотреть применение цифровых технологий больших данных при планировании и проведении
Ц оценки фактического воздействия нормативных правовых актов (изменения и дополнения постановления Правительства РФ от .. № (ред. от ..) О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации предусмотреть применение цифровых технологий больших данных при планировании и проведении мониторинга правоприменения (изменения и дополнения постановления Правительства РФ от ..
№ Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации
Заключение
Цифровая трансформация государственного управления непросто автоматизация и оптимизация отдельных процессов при оказании государственных функций, в том числе при предоставлении государственных услуг, внедрение и использование тех или иных современных ИКТ в интересах обеспечения деятельности государственных органов. Цифровая трансформация призвана качественно изменить содержание государственного управления, в том числе отдельные его процедуры, стадии управленческого цикла, государственные функции, их состав и типы, причем такое изменение должно приводить к повышению качества государственного управления обеспечению большей обоснованности государственного вмешательства (и снижению роли государства в целом, повышению результативности и эффективности деятельности органов государственной власти. Приведенные в докладе расчеты показывают, что повышение уровня цифровизации государственного управления тесно взаимосвязано с повышением результативности государственного управления, снижением коррупции, улучшением условий ведения бизнеса.
Такое качественное изменение, конечно, не означает, что завтра государственную полити-
Ц ку будет вырабатывать исключительно искусственный интеллекта исполнителями будут роботы. Однако цифровая трансформация подразумевает, что некоторые функции, исполняемые сегодня вручную государственными служащими, будут исполняться в автоматическом режиме и не потребуют вмешательства человека. Большинство государственных услуг в той мере, в какой они останутся, не будут замещены общественными благами) будет предоставляться в электронном виде и не будет подразумевать личного взаимодействия сор- ганами власти на каком-либо этапе. Все стадии управленческого цикла будут обеспечены актуальной и достоверной информацией, необходимой для принятия управленческих решений, ориентированных наконечные общественно значимые результаты, асами эти решения будут моделироваться и приниматься с использованием современных, в том числе прорывных, цифровых технологий.
И в России, ив зарубежных странах уже традиционно цифровая трансформация рассматривается прежде всего как драйвер повышения доступности и качества государственных услуг. Но примеры применения прорывных цифровых технологий за рубежом показывают, что их потенциал не ограничивается только этим типом государственных функций. Цифровые технологии позволяют трансформировать осуществление всех типов государственных функций и функций по их исполнению — от нормотворчества до контрольно-над- зорной деятельности и администрирования доходов.
Беспрецедентное расширение возможностей работы с самыми различными данными в режиме реального времени или приближенном к нему) позволяет государственным органам совершенно по-новому планировать результаты своей деятельности, осуществлять мониторинг и оценку их достижения, а также участие их персонала. В этом смысле цифровая трансформация становится драйвером, механизмом внедрения государственного управления по результатам.
Эта важная роль цифровых технологий пока в явном виде не учитывается в программных и проектных документах, посвященных цифровой экономике и цифровому государственному управлению, в том числе в федеральном проекте «Циф-
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е . ровое государственное управление. Между тем повышение обоснованности принимаемых решений на основе данных о стартовых и достигаемых результатах государственной политики может привести к не менее значимым эффектам, чем организация предоставления государственных услуг на основе платформенных решений. Например, внедрение технологий межмашинного взаимодействия позволит кардинально снизить административные издержки взаимодействия государственных органов с гражданами, бизнесом и между собой. С целью обеспечения использования цифровой транс- ормации как драйвера и механизма внедрения государственного управления по результатам при реализации федерального проекта Цифровое государственное управление целесообразно обеспечить реализацию мероприятий, направлен- ных: – на переход от ответственности ведомств за подготовку и представление отчетов о достигнутых результатах к их ответственности за размещение данных о достигаемых результатах, формируемых, преимущественно автоматически, на единой платформе и принятию решений на основе этих данных; – расширение использования больших данных для целей выработки госполитики, формирования официальной статистики, администрирования доходов, аудита результативности бюджетных расходов и реализации иных государственных функций; – расширение методов оценки результативности государственных органов переход от бинарной оценки выполнено не выполнено к использованию предиктив- ной аналитики, выборочных контролируемых испытаний, иных аналитических методов, основанных на технологиях искусственного интеллекта; – использование цифровизации как инструмента оптимизации бюджетных расходов внедрение практики расчета транзакционных издержек и оценки их сокращения за счет цифровизации. Ц Безусловно, сегодня имеются существенные инфраструктурные, технологические и правовые ограничения для цифровой трансформации государственного управления. Необходимы значительные инвестиции в инфраструктуру связи, чтобы можно было использовать преимущества интернета вещей ив частности, межмашинного взаимодействия. Использование технологий распределенного реестра и искусственного интеллекта потребует увеличения вычислительных мощностей. Применение анализа больших данных и интернета вещей для решения различных задач государственного управления потребует внедрения новых технологий защиты персональных данных и коммерческой информации. Для использования прорывных цифровых технологий в государственном управлении потребуются изменение действующего законодательства и разработка новых нормативных правовых актов. Однако при всех ограничениях развитие прорывных цифровых технологий — объективный процесс, и сегодняшние новации уже через – лет станут нормой результативного государственного управления. Страны, которые окажутся более способными к внедрению этих технологий, смогут перехватить инициативу в социально-экономическом развитии. Остальные государства будут вынуждены реализовывать стратегии догоняющего роста. Тов какой из этих групп окажется Россия по цифровой трансформации государственного управления, во многом определит место нашей страны в мировых рейтингах по качеству государственного управления, а также повлияет на конкурентоспособность российской экономики в долгосрочной перспективе Список литературы. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Применение свободного программного обеспечения в госсекторе доводы за и против. апреля г. https://www.
itweek.ru/upload/iblock//-kudriashov.pdf.
.
Барабашев А. Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –.
. Буров В. В, Петров МВ, Шклярук МС, Шаров А. В Государство- как-платформа»: подход к реализации высокотехнологичной системы государственного управления // Государственная служба.
. Т. . № . С. –.
. Всемирный банк (). Цифровое правительство . Перспективы для России. Всемирный банк. Конкуренция в цифровую эпоху стратегические вызовы для Российской Федерации. Доклад о цифровой экономике в России. . С. .
.
Добролюбова Е. И, Южаков В. Н, Александров О. В. Внедрение управления по результатам в рамках реализации административной реформы в Российской Федерации на пути к созданию новой модели государственного управления // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –.
.
Добролюбова Е. И. Подходы к оценке результативности и эффективности переданных полномочий // Вопросы управления. .
№ (). С. –.
. Ефремов А. А. Оценка воздействия правового регулирования на развитие информационных технологий механизмы и методика Закон. . № . С. –.
. Проект федерального закона О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный законопроект. М Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, .
Ц
. Клименко А. В. Десятилетие административной реформы результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –.
. Корчагин C., Польшиков Б Цифровая экономика и трансформация механизмов государственного управления. Риски и перспективы для России // Свободная мысль. . № (). С. –.
. Кочеткова С. А. Опыт внедрения системы оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. . № –. С. –.
. Медведев ДА. Россия. Стратегия социально-экономическо- го развития // Вопросы экономики. . № . С. –.
. Морозов АН. Альтернативные источники статистической информации как основа принятия политических решений // Вопросы государственного и муниципального управления. .
№ . С. –.
. Петров М, Буров В, Шклярук М, Шаров А Государство как платформа. М Центр стратегических разработок, .
. Полбин А Повышение НДС с до %: макроэкономические эффекты Мониторинг экономической ситуации в России. Тенденции и вызовы социально-экономического развития. . №
(). https://www.ranepa.ru/images/docs/monitoring/_–_
June.pdf.
. Понкин ИВ. К вопросу об подходе в государственном управлении Административное право и процесс. . № . С. –.
. Пряников ММ, Чугунов А. В. Блокчейн как коммуникационная основа формирования цифровой экономики преимущества и проблемы. International Journal of Open Information Technolo- gies. . Т. . № . С. –.
. Талапина ЭВ. Правовое регулирование цифрового правительства в России возможности учета требований ОЭСР // Государственная власть и местное самоуправление. . № . С. –.,
Царенко АС Бережливое государство перспективы применения бережливых технологий в государственном управлении в России и за рубежом // Государственное управление. Электронный вестник. . № . С. –.
. Цирель С Влияние государственного вмешательства в экономику и социального неравенства на экономический рост // Вопросы экономики. . № . С. –.
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е .
. Южаков В. Н, Александров О. В, Добролюбова Е. И, Клочко-
ва Е. Н. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию. М Издательский дом Дело
РАНХиГС, .
. Южаков В. Н. Государственное управление по результатам о подготовке проекта федерального закона Об основах государственного управления в Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –.
. Южаков В. Н, Добролюбова Е. И, Александров О. В, Клочко-
ва Е. Н. Потенциал и инструментарий государственного управления по результатам // Государственное управление в поисках результативности сб. науч. статей / под науч. ред. В. А. Мау и СЕ. Нарышкина. М Издательский дом Дело РАНХиГС, . С. –.
. Южаков В. Н, Добролюбова Е. И, Талапина ЭВ, Тихоми-
ров Ю. А. Анализ возможностей учета требований ОЭСР к качеству государственного управления в целях развития правового регулирования российского государственного управления. М Издательский дом Дело РАНХиГС, . С. –, –.
. Южаков В. Н, Талапина ЭВ, Добролюбова Е. И, Тихоми-
ров Ю А. Перспективы развития законодательного регулирования процесса государственного управления в Российской Федерации. Южаков В. Н, Талапина ЭВ, Клочкова Е. Н, Ефремов А. А. Государственное управление в сфере стимулирования развития информационных технологий : проблемы и направления совершенствования Журнал юридических исследований. . Т. . № . С. –.
. Accenture (). Digital Government Pathways to Delivering Public
Services for the Future. Available at: https://www.accenture.com/_ac- nmedia/Accenture/Conversion-Assets/DotCom/Documents/Global/
PDF/Industries_/Accenture-Digital-Government-Pathways-to-Deliv- ering-Public-Services-for-the-Future.pdf.
. Australian Government Digital Transformation Agenda. . https://www.dta.gov.au/what-we-do/transformation-agenda/.
.
Bannister F., Connolly. R. ICT, public values and transformative gov- ernment: A framework and programme for research // Gover nment In- formation Quarterly. . Vol. . No. . P. –.
Ц
. Berman S. J. Digital transformation: Opportunities to create new busi- ness models // Strategy and Leadership. . Vol. . No. . P. –.
. Bondar K. What is in reality Industry ... http://innovacima.
com/en////what-is-industry-–.
. Conseil d’Etat. Etude annuelle . Puisance publique et platformes numeriques: accompagner l”uberisation. Paris, .
. Deloitte
Artifi cial Intelligence in Government. Using cognitive tech- nologies to redesign public sector work — A Global Perspective. De- loitte Centre for Government Insights. . https://www.deloitte.
com/uk/en/pages/public-sector/articles/artifi cial-intelligence-in- government.html.
. Deloitte. The State Policy Road Map: Solutions for the Journey Ahead.
. P. . https://www.deloitte.com/content/dam/insights/us/col- lections/_State-leadership-/images/StateLeadership_
V...pdf.
. Dobrolyubova E., Alexandrov O. E-government in Russia: Meeting growing demand in the era of budget constraints. Proceedings of the
Conference Digital Transformation and Global Society // Communica- tions in Computer and Information Science. . Vol. P. –.
. Dobrolyubova E., Yefremov A., Aleksandrov O. V. Is Russia ready for digital transformation? Communications in Computer and Informa- tion Science. . Т. . P. –.
. Gartner. Levels of Digital Government Maturity. November , .
Available at: https://www.gartner.com/smarterwithgartner/-levels- of-digital-government-maturity.
. Gray J., Rumpe B. Models for the digital transformation // Software &
Systems Modeling. . Vol. . No. . P. –.
. Heidelberg C. A. Citizens, not Consumers in Weerakkody, V., Janssen,
M., and Dwivedi, Y. eds. Handbook of research on ICT-enabled trans- formational government: A global perspective. . IGI Global. https://doi.org/./----.
. HM Government. Horizon Scanning Program. Emerging Technologies:
Big Data. . Available. at: https://assets.publishing.service.gov.uk/
government/uploads/system/uploads/attachment_data/fi le//Ho- rizon_Scanning_-_Emerging_Technologies_Big_Data_report_.pdf.
. How States Engage in Evidence-Based Policymaking. A national assess- ment. A report from the Pew-MacArthur Results First Initiative. Jan . http://www.pewtrusts.org//media/assets///how_states_engage_
in_evidence_based_policymaking.pdf.
. ITU Global ICT Regulatory Outlook. . URL: https://www.itu.int/dms_
pub/itu-d/opb/pref/D-PREF-BB.REG_OUT–-SUM-PDF-E.pdf.
Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е .
. ITU () Gsr- Best Practice Guidelines on New Regulatory Fron- tiers to Achieve Digital Transformation. https://www.itu.int/net/
ITU-D/CDS/GSR//documents/Guidelines/GSR-_BPG_Final-E.
PDF.
. Janssen M., Estevez E. Lean government and platform-based gover- nance -Doing more with less // Government Information Quarterly.
. Vol. . P. –.
. Landefeld S. Uses of Big Data for Offi cial Statistics: Privacy, Incen- tives, Statistical Challenges, and Other Issues. . Available at: https://unstats.un.org/unsd/trade/events//beijing/Steve%
Landefeld%-%Uses%of%Big%Data%for%offi cial%
statistics.pdf.
. Lindgren I., Veenstra A. F. van/ Digital government transformation: a case illustrating public e-service development as part of public sector transformation // dgo ‘ Proceedings of the th Annual International
Conference on Digital Government Research. . Available at: https://doi.org/./..
. Lukau, E. G Cellular Network for Machine to Machine Communica- tion (thesis). . Doi: ./RG.....
. Margetts H., Dunleavy P. The second wave of digital-era governance: a quasi-paradigm for government on the Web // Philosophical Trans- actions of the Royal Society. . Vol. . No. . Available at: http://dx.doi.org/./rsta...
. Matt C., Hess T., Benlian A. Digital Transformation Strategies // Business and Information Systems Engineering. . Vol. No. . P. –.
. OECD Recommendation of the Council on Digital Government Strat- egies. . http://www.oecd.org/gov/digital-government/Recom- mendation-digital-government-strategies.pdf.
. OECD Digital Government Strategies for Transforming Public Servic- es in the Welfare Areas. OECD Publishing, Paris. .
. OECD Government at a Glance . OECD Publishing, Paris. .
. OECD Embracing Innovation in Government. Global Trends .
OECD Publishing, Paris. . Available at: http://www.oecd.org/gov/
innovative-government/embracing-innovation-in-government-.
pdf.
. Osborne S., Radnor Z., Strokosch K. Co-Production and the Co-Cre- ation of Value in Public Services: A suitable case for treatment? // Pub- lic Management Review. . Vol. . No. . P. –.
. Raskin M. The Law and Legality of Smart Contracts. Georgetown Law
Technology Review. . Vol. ().
Ц
. O’Reilly T. Government as a Platform // Innovations: Technology, Gov- ernance, Globalization. . Vol. . No. . P. –.
. Reis J., Amorim M., Melão N., Matos P. Digital Transformation: A Lit- erature Review and Guidelines for Future Research. In: Á. Rocha et al.
(Eds.): WorldCIST’ , AISC, pp. –, . https://doi.
org/./––––_.
. Rigby D. K., Sutherland, J., Takeuchi, H. Embracing agile // Harvard
Business Review. . Vol. , No. . P. –.
. Scorza G. The Digital Administration Code (CAD): promises we’ve kept and targets we’ve missed. https://medium.com/team-per-la- trasformazione-digitale/italian-digital-administration-code-correc- tive-decree-cad-council-of-ministers-pa-reform-dfaefa.
. Smartphone app to target underperforming public service work- ers. // Canberra Times. August . https://www.canberratimes.
com.au/public-service/dud-public-servants-theres-an-app-for- дата обращения --)
. Stolterman E., Croon Fors A. Information Technology and the Good
Life. In: Kaplan B., Truex D., Wastell D., Wood-Harperand A. T., De-
Gross J. (eds) Information systems research: relevant theory and in- formed practice. Kluwer Academic Publishers, Boston, . P. –
.
. Styrin E., Dmitrieva N. Expert assessment of open government in Rus- sia: methodology, results and implementation impeding factors. In- ternational Journal of Electronic Governance. . Vol. . No. . Р. –.
. UK Department for Digital, Culture, Media, and Sport (). UK Dig- ital Strategy . https://www.gov.uk/government/publications/uk- digital-strategy/uk-digital-strategy.
. Viechnicki P. and Eggers W. How much time and money can AI save government? Deloitte University Press, April , .
. Westerman, G., Calmé jane, C., Bonnet, D., Ferraris, P., McAfee, A. Dig- ital Transformation: A Roadmap for Billion-Dollar Organizations.
. PP. –. MIT Sloan Management, MIT Center for Digital Busi- ness and Capgemini Consulting.
Научное издание
Заказное издание
Серия Научные доклады государственное управление»
Елена Игоревна Добролюбова
Владимир Николаевич Южаков
Алексей Александрович Ефремов
Елена Николаевна Клочкова
Эльвира Владимировна Талапина
Ярослав Юрьевич Старцев
Цифровое будущее государственного управления по результатам
Выпускающий редактор Е. В. Попова
Редактор Л. Ф. Королева
Художник В. П. Коршунов
Оригинал-макет О. З. Элоев
Верстка Е. В. Немешаева
Подписано в печать ... Формат Гарнитура PT Serif Pro. Усл. печ. л. ,. Тираж экз. Заказ № Издательский дом Дело РАН Х
и
Г С, Москва, пр-т Вернадского, Коммерческий центр — тел. (
)
-
-
, (
)
-
-
delo@ranepa.ru Отпечатано в типографии РАН Х
и
Г С, Москва, пр-т Вернадского,
|
|
|
Скачать 0.63 Mb.