Доклад подготовлен коллективом Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Фе дерации
 Скачать 0.63 Mb.
|
|
, , , X , , , , X , , , , , X , , , , , , X , , , , , , , И: расчеты авторов. Корреляционный анализ позволил выявить сильную положительную взаимосвязь между индексом электронного развития ООН (х, с одной стороны, и рядом показателей, характеризующих качество государственного управления, — с другой. Так, наиболее сильная корреляция отмечается между уровнем развития электронного правительства и показателем результативности правительствах, где коэффициент корреляции составил , (рис. Сильная связь отмечается также между индексом развития электронного правительства, с одной стороны, и индексом -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 0 0,2 0,4 0,6 0,8 Оценка результативности правительства Индекс развития электронного правительства r xy = Р. . Диаграмма рассеяния зависимости индекса развития электронного правительства в г. от результативности работы правительства И: расчеты авторов Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е контроля коррупции (х) — с другой. Таким образом, проведенный анализ подтверждает ранее выдвинутые предположения о положительном влиянии цифровых технологий, в частности росте безналичных расчетов, на снижение уровня коррупции Сильная взаимосвязь отмечается и между индексом развития электронного правительства, с одной стороны, и показателем простоты ведения бизнеса (х) — с другой. Значение коэффициента корреляции данных показателей составляет , (рис. Таким образом, результаты количественного анализа подтверждают, что цифровизация органов государственного управления коррелирует с результативностью государственного управления в целом, в том числе с показателями, характеризующими уровень коррупции и качество предпринимательского климата. Также выявлена умеренная статистическая зависимость индекса электронного правительства ООН и других включенных в состав исследования показателей, характеризующих качество государственного управления (индекс гласности и подотчетности (хи индекс эффективности государственных расходов (х )). Сильная степень взаимосвязи отмечается также между показателем доля граждан, использующих интернет для отправки заполненных форм через сайты государственных ор- См, например https://www.weforum.org/agenda///governments-join- digital-payment-revolution-fi ght-corruption. 40 50 60 70 80 90 0 0,2 0,4 0,6 0,8 Значение индекса Doi ng Bus ines Индекс развития электронного правительства r xy = Р. . Диаграмма рассеяния зависимости индекса Doing Business от индекса развития электронного правительства в г. И: расчеты авторов Ц ганов» (x ) и индексом контроля коррупции (x ). Коэффициент корреляции для этой пары показателей составил ,. Данный результат свидетельствует о наличии значительного антикоррупционного эффекта при переходе к взаимодействию граждан и государственных органов в электронном виде. Примечательно, что степень взаимосвязи индекса электронного участия с параметрами качества является умеренной, а корреляция между уровнем электронного участия и эффективностью бюджетных расходов и вовсе отсутствует. Степень корреляции индекса развития электронного правительства и индекса гласности и подотчетности также является умеренной. Таким образом, можно сделать вывод, что фактическая роль цифровизации в повышении прозрачности и гласности может быть несколько преувеличена. Вместе стем высокая степень гласности и открытости не является решающим фактором на пути успеха усилий по цифровой трансформации в государственном управлении. По результатам проведенного анализа выявлено, что степень корреляции цифровизации государственного управления (показателя доля граждан, использующих интернет для отправки заполненных форм через сайты государственных органов (x ), индекса развития электронного правительства (x )), с одной стороны, и индекса эффективности государственных расходов (х) — с другой стороны, является умеренной, но статистически значимой. Такой результат, на наш взгляд, является закономерным. Так, рост доли граждан, взаимодействующих с органами государственной власти в электронном виде, существенно снижает административные издержки государства, связанные с оказанием соответствующих государственных услуг []. Однако доля таких расходов в общем объеме бюджетных расходов относительно невелика. Соответственно, на индекс эффективности бюджетных расходов оказывают влияние факторы, несвязанные с циф- ровизацией и обусловленные особенностями государственной политики в конкретной стране. В целом проведенный анализ свидетельствует о наличии существенной положительной связи между уровнем цифро- визации и качеством государственного управления Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е . .. О Цифровая трансформация в государственном управлении рассматривается как одно из условий сохранения конкурентоспособности России в мировой экономике. Как отмечается в статье ДА. Медведева, лидерский потенциал России в цифровой трансформации, и не только в ней, вряд ли можно реализовать, если не будет развиваться цифровизация госуправления» Для оценки потенциала использования цифровых технологий в государственном управлении представляется целесообразным рассмотреть различные аспекты качества государственного управления (обоснованность государственного вмешательства, результативность и эффективность, а также проанализировать потребности государственного управления, с одной стороны, и выявить возможности и ограничения использования цифровых технологий для удовлетворения таких потребностей — с другой. При этом в качестве критериев целесообразности внедрения тех или иных цифровых технологий в государственном управлении предлагается рассматривать следующие: – результативность — внедрение той или иной цифровой технологии должно способствовать удовлетворению потребностей повышения качества государственного управления в рассматриваемом аспекте и, следовательно, обеспечивать повышение результативности государственного управления , ее конкретные параметры (например, внедрение технологии может привести к снижению сроков исполнения тех или иных государственных функций, появлению новых общественных благ, снижению частоты причинения вреда и т. п.); – экономическая эффективность — внедрение той или иной цифровой технологии в государственном управ Как мы отмечали впервой главе, наличие влияния на результативность является одной из определяющих характеристик цифровой трансформации как таковой Ц . . . лении должно способствовать снижению бюджетных расходов (как минимум расходов на содержание аппаратов, операционных расходов) и/или расходов граждан и организаций как минимум в среднесрочной перспективе; – внешняя конкурентоспособность — наличие заданных внешними сторонами условий и параметров, стандартов, ожиданий (например, уровень развития частного сектора и ожидания граждан относительно качественных характеристик оказания государственных услуг на основе опыта их взаимодействия с частными компаниями (получения услуг, предоставляемых негосударственными организациями. Схема анализа приведена на рис. Для проведения оценки поданным критериям рассматриваются примеры использования той или иной технологии для аналогичных целей (в том числе в частном секторе либо за рубежом. Для оценки потенциала внедрения перспективных (неиспользуемых в настоящее время для данных целей) технологий проводится анализ ожидаемой результативности и экономической эффективности их внедрения. Обоснованность столь значительного государственного вмешательства в экономику и социальную сферу в России многие годы вызывает сомнения []. Так, количество исполняемых государственных функций (в том числе видов государственного контроля, разрешительной деятельности) постоянно растет [], возрастают административные издержки и расходы на государственное управление. При этом потенциал роста налоговой нагрузки без значимой угрозы конкурентоспособности российской юрисдикции практически исчерпан анонсированные в г. меры налоговой политики в том числе повышение НДС) окажут негативное влияние на темпы экономического роста []. В связи с этим есть потребность значимого снижения вмешательства государства в экономику и социальную сферу, сокращения числа исполняемых государственными органами функций, передачи их негосударственным институтам либо отмены Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е Частично потребности повышения обоснованности государственного вмешательства в экономику могут быть удовлетворены с использованием цифровых технологий. Так, реализация платформенных решений позволяет привлечь негосударственные организации к исполнению (соисполнению) государственных функций и государственных услуг. Наиболее очевидным, а по мнению некоторых авторов, и неизбежным такое сотрудничество и активное участие проявляются в социальной сфере [], цифровые технологии облегчают организацию такого участия ив других сферах. Так, внедрение цифровых технологий, в частности использование интернета вещей для осуществления дистанционного контроля, может способствовать переходу к использованию альтернативных государственному контролю негосударственных меха- низмов. Отметим, что привлечение негосударственных организаций в сферу исполнения (традиционно) государственных функций и услуг может иметь как положительные, таки отрицательные стороны сточки зрения влияния на результативность и эффективность. С одной стороны, такое партнерство может обеспечить доступ к дополнительным услугам Потребности госуправления сточки зрения параметров его качества) Возможности ЦТ по удовлетворению данных потребностей Риски и ограничения применения ЦТ Критерии Оценка целесообразности внедрения ЦТ в госуправлении в интересах обеспечения обоснованности государственного вмешательства, повышения результативности и эффективности Р. . Схема анализа потенциала использования цифровых технологий (ЦТ) в государственном управлении Ц и повысить качество уже оказываемых (сточки зрения сроков, особенностей процедуры и т. п. С другой стороны, доступ к персональным данным значительного числа граждан, возможность продвижения негосударственных услуг на государственной платформе могут исказить конкуренцию между частными организациями (допущенными и не допущенными к государственной платформе) и привести к навязыванию товаров и услуг негосударственных организаций гражданами предприятиям. Более того, искажение конкуренции само по себе может привести к снижению качества таких товаров и услуги или росту их стоимости для потребителей. Для минимизации данных рисков целесообразно: – обеспечить открытость платформ для неограниченного числа участников с одновременной защитой персональных данных граждан и коммерческой информации организаций, взаимодействующих с государством на основе платформенных решений; – сохранить многоканальность взаимодействия, имея ввиду, что платформы не всегда будут являться доминирующим каналом взаимодействия государства с гражданами и бизнесом, в том числе при оказании государственных услуг обеспечить развитие единой среды доверия, минимизирующей использование услуг цифровых посредников в том числе случаев получения нескольких цифровых подписей в нескольких удостоверяющих центрах для взаимодействия граждан с различными — государственными и негосударственными — организациями, а также для совершения действий граждан от имени юридических лиц На более поздних этапах развития цифрового правительства, как ожидается, платформенные решения будут вытеснены другими каналами взаимодействия [], в том числе основанными на межмашинном взаимодействии и предполагающими постепенное сокращение видов государственных услуг, прежде всего за счет тех государственных услуг, предоставление которых является этапом для получения иных услуг (например, государственные услуги, связанные с получением различных справок, впоследствии могут быть заменены на получение данных из государственных реестров в автоматическом режиме Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е Внедрение современных цифровых технологий (в том числе технологий, предполагающих возможности межмашин- ного обмена информацией в автоматическом режиме, технологий интернета вещей) позволяет сократить число государственных функций (и/или отдельных административных процедур) и, таким образом, снизить текущие расходы на содержание аппаратов и коррупционные риски. Автоматический обмен данными может существенно снизить административные расходы граждан и организаций. Так, по оценкам НИУ ВШЭ, только в бюджетном секторе г. Москвы , тыс. учреждений и четыре департамента правительства Москвы осуществляют сбор и предоставление , тыс. отраслевых и тыс. общих показателей, содержащихся в отчетных формах. При этом их ежегодные издержки составляют , млрд руб. без использования средств автоматизации и , млрд руб. — при автоматизированном сборе. Эти издержки сопоставимы с % дефицита бюджета г. Москвы на г. Кроме того, ежегодные издержки юридических лиц г. Москвы (в зависимости от видов деятельности) наведение отчетности варьируются в среднем от тыс. руб. в расчете на одно предприятие при автоматизации процесса сбора и обработки и до тыс. руб. — без использования автома- тизации. Ключевые ограничения перехода на автоматизированное взаимодействие связаны с неравномерным уровнем развития цифровой инфраструктуры, рисками технологических сбоев ирисками раскрытия коммерческой тайны. Так, в г, поданным Росстата, степень дифференциации субъектов РФ по показателям информационного развития составила , раза, при этом в – гг. неравенство в цифровой сфере существенно возросло по сравнению с – гг. Широкополосный доступ к интернету в г. имели % российских домохозяйств, однако распространенность фиксированного широкополосного доступа к интернету гораздо ниже, чем мобильного ( абонент на человек Данные за г. рассчитывались по новой методике и несопоставимы сданными за – гг. Ц населения против , абонента на человек населения. Таким образом, возможность и целесообразность использования цифровых технологий, связанных с интернетом вещей и межмашинным взаимодействием, во многом зависят от качества мобильной связи и ее стоимости. По мнению некоторых авторов [], для эффективного внедрения межмашин- ного взаимодействия необходимо повсеместное проникновение сетей пятого поколения (G), что нереально в ближайшие годы. Тем не менее при существующем уровне развития инфраструктуры ИКТ вполне возможно осуществить отработку систем межмашинного взаимодействия на отдельных примерах, где минимизируются и другие обозначенные выше риски (например, в части формирования бюджетной и налоговой отчетности в государственном секторе. В среднесрочной и долгосрочной перспективе данная практика может быть внедрена и для автоматизации взаимодействия иных организаций с государственными органами. Как показали предыдущие исследования, внедрению принципов государственного управления по результатам препятствует отсутствие оперативной и точной информации о достигаемых результатах на всех уровнях, а также значительный временной лаг между достижением результатов и появлением информации о них []. Преобладание ручного ввода данных о достигнутых результатах в государственные информационные системы повышает риски манипулирования данными (их намеренного искажения). Возможности использования цифровых технологий для дальнейшего внедрения управления по результатами повышения результативности государственного управления вклю- чают: – использование больших данных и возможностей интернета вещей (в том числе неструктурированных данных в интернете, данных сканеров и электронных чеков, датчиков, ГИС-данных и т. п) для формирования статистики и использования в государственном управлении в режиме реального времени Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е получение и обработку данных на основе межмашинно- го взаимодействия; – использование технологий искусственного интеллекта для анализа данных и формирования оптимальных ре- шений. По многим обозначенным направлениям в зарубежной практике есть примеры успешной реализации. К ним относятся и проекты по использованию больших данных для целей официального статистического наблюдения. Так, некоторые проекты предусматривают получение данных о нескольких сферах. Например, Национальный институт статистики иге- ографии Мексики использовал данные о сообщениях в «Твит- тере» для получения различной статистики, в том числе для расчета показателей, характеризующих благосостояние, туризм, путешествия за границу. Как отмечается в исследовании ООН, более половины проектов по использованию больших данных основаны, как правило, на партнерстве между коммерческой компанией и органом государственной власти. Чаще всего такое партнерство необходимо с провайдером данных для обеспечения к ним безопасного доступа. Примером такого сотрудничества является взаимодействие с операторами мобильной связи, операторами систем интеллектуальных счетчиков (например, систем Умный дом и т. па также с агрегаторами данных социальных сетей. Например, для изучения ежедневной мобильности населения потребовалось сотрудничество Института национальной статистики Италии и оператора мобильной связи. Для формирования индекса потребительских ценна продовольственные товары Федеральный статистический офис Швейцарии использовал данные сканеров супермаркетов четырех основных розничных сетей, с которыми он заключил партнерские соглашения По экспертным оценкам, при внимательном отношении к стимулам, при условии защиты персональных данных с помощью специальных протоколов и соглашений, а также Report of the Global Working Group on Big Data for Offi cial Statistics. https:// unstats.un.org/unsd/statcom/doc/–-BigData-E.pdf. Ц с учетом совместного использования статистической и не- статистической информации большие данные могут играть важную роль в повышении точности, своевременности и качества экономической статистики при относительно более низких затратах по сравнению с расходами на проведение дополнительных обследований традиционными методами []. Иными словами, использование больших данных для целей формирования статистики отвечает критериям результативности и эффективности. В разделе . приведены другие примеры использования технологий искусственного интеллекта и предиктивной аналитики для планирования, мониторинга и оценки результативности в государственном управлении (платформа Predic- tiv в Великобритании, планирование проверок в Южной Неваде и т. п. Данные примеры иллюстрируют лишь отдельные аспекты потенциального влияния внедрения цифровых технологий на результативность государственного управления. Безусловно, имеется и существенный потенциал повышения результативности деятельности органов государственной власти за счет цифровой трансформации как в сфере оказания государственных услуг, таки в сфере государственного контроля (надзора, администрирования доходов, иных типов государственных функций. Возможности использования цифровых технологий при реализации различных типов государственных функций приведены в табл. Следует отметить, что многие приведенные в таблице возможности удовлетворяют и критерию внешней конкурентоспособности. Например, в частном секторе широко распространена практика предоставления онлайн-услуг, использования ботов. Для автоматизации рутинных процессов используются технологии искусственного интеллекта, причем в отдельных случаях они позволяют существенно сократить численность работников (как, например, при автоматизации некоторых функций, ранее выполняемых юристами, в Сбербанке ). В финансово-экономической сфере активно http://www.comnews.ru/content//--/iskusstvennyy-intellekt- rabotaet-vmesto-yuristov. Д Е.И., Ю ВНЕ А.А. внедряются технологии распределенного реестра, однако, по мнению ряда исследователей, их применение не ограничивается финансами и может рассматриваться в том числе в государственном управлении ив бюджетной сфере (Пряников, Чугунов, ). Отмечается активное использование больших данных и технологий искусственного интеллекта для их обработки, в том числе для принятия операционных решений (например, банками для одобрения кредитов тому или иному лицу учитываются не только официальные данные, в том числе данные бюро кредитных историй, но и данные социальных сетей) В условиях жестких бюджетных ограничений возрастают требования к росту эффективности государственного управления. Результаты исследований по отдельным направлениям показывают несоответствие темпов роста расходов наго- сударственное управление динамике повышения его результативности По оценкам зарубежных компаний, внедрение современных цифровых технологий может привести к существенной экономии бюджетных расходов. Так, по оценкам компании Deloitte, автоматизация задач в органах государственной власти США может ежегодно освобождать , млн рабочих часов федерального правительства, что потенциально сэкономит , млрд долл. []. При активном внедрении технологий искусственного интеллекта и автоматизированного принятия решений государства могли бы ожидать от до % экономии времени в пределах от пяти до семи лет Анализ российской практики использования ИКТ для целей управления по результатам показывает, что необходимы оптимизация расходов и повышение эффективности вложений, в том числе вложений в информационные технологии. На сегодня действует избыточное число малоинтегрирован- ных между собой ГИС, преимущественно заточенных под решение ведомственных задач. Оптимизация расходов в сфере ИТ затрудняется и отсутствием данных о фактических тран- закционных издержках на оказание государственных услуги выполнение иных государственных функций http://futurebanking.ru/post/. ¹ Использована авторская типология государственных функций (см Ю жак ов, Т . Возможности использования прорывных цифровых технологий при реализации различных типов государственных функций Тип госу дарственных ф ункций По требнос ти в повышении результативности исполнения Возможности использования цифровых технологий Выработка государственной политики Необходимы более точные средства прогнозирования; ак туальные и надежные данные о состоянии сферы госпо литики, ее ключевых проблемах действенные инструменты оценки приемлемости вариантов реализации государственной политики для разных социальных групп Средства пре дик тивной аналитики (использование больших данных ИИ); испо льзование больших данных»; пове денческая политика использование с оцс етей в целях апробации госпо литики и мониторинга внедрения отдельных инициатив (использование больших данных ИИ) . Регулирующие функции Нормо творческая деятельность Необ хо дима оценка влияния регулирования на различные целевые группы на этапе выработки и реализации мер регулирования Поведенческая политика использование социальных сетей в целях апробации мер регулирования и мониторинга внедрения отдельных инициатива также их корректировки (при необходимости развитие гибкого интерактивного регулирования использование больших данных для мониторинга регулятивного воздействия в режиме реального времени (либо в режиме приближенном к реальному времени Оказание государственных у слуг Повышение доступности и качества оказания государственных услуг сокращение транзакционных издержек государства и граждан при оказании госу слуг; адаптация состава и процедур оказания госу слуг к потребностям граждан; ликвидация избыточных госу слуг Вне дрение платформенных решений; пере ход к предоставлению услуг онлайн (в т. ч с использованием бо тов); вне дрение принципа цифровизации по умолчанию привлечение негосударственных организаций к оказанию госу слуг; упрощение идентификации (использование биометрии Тип государственных ф ункций По требнос ти в повышении результативности исполнения Возможности использования цифровых технологий Разрешительная деятельность Обеспечение защиты охраняемых законом ценностей снижение административных барьеров для бизнеса; минимизация рисков коррупционных проявлений Дистанционные технологии контроля (интернет вещей) и автоматизированные алгоритмы принятия решений (ИИ) .. Контрольно- надзорная деятельность Обеспечение защиты охраняемых законом ценностей снижение административных барьеров для бизнеса; минимизация рисков коррупционных проявлений Дистанционные технологии контроля (интернет вещей) и автоматизированные алгоритмы принятия решений (ИИ); испо льзование с оцс етей для оценки рисков деятельности подконтрольных объектов Функции прямого управления Администрирование доходов Снижение административных издержек граждан, бизнеса и государства обеспечение собираемости государственных доходов Предоставление онлайн- у слуг; ме жмашинное взаимодействие (автоматизированный сбор от четнос ти); те хно логии распределенного реестра Управление государственным имуществом Обеспечение реализации целевых функций при использовании государственного имущества мак симизация доходов государства минимизация необоснованного вмешательства государства в экономику Технологии распределенного реестра П |