Лекция 1. Государственного регулирования градостроительной деятельности 3 Стандарты и правила саморегулируемых организаций
 Скачать 0.67 Mb.
|
|
Содержание Глава 1. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение строительства 3 1.1. Система государственного регулирования градостроительной деятельности 3 1.2. Стандарты и правила саморегулируемых организаций 12 Глава 2. Организация инвестиционно-строительного процесса 14 2.1. Методология инвестиций в строительстве 14 2.2. Заказчик, застройщик, генеральный подрядчик, подрядчик в строительстве 16 Глава 3. Экономика строительного производства 28 Глава 4. Инновации в строительстве 35 Глава 5. Государственный строительный надзор и строительный контроль 41 5.1. Строительный контроль. Общие требования 41 5.2. Государственный строительный надзор 49 5.3. Нормативные акты, имеющие правоприменительную практику в строительной отрасли 57 5.4. Судебная практика в строительстве 67 Глава 6. Исполнительная документация в строительстве 78 Словарь 110 Глава 1. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение строительства С ИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Практика административно-правовой организации управления в сфере градо- строительной деятельности сформировала следующую систему форм и мето- дов государственного управления: техническое регулирование (ТР); государственный строительный надзор (ГСН); государственная экспертиза (ГЭ) проектной документации и результатов ин- женерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации; выдача разрешений на строительство, ввод объекта в эксплуатацию; сметное нормирование и ценообразование. Полномочия государственных органов управления в сфере рассматривае- мых правоотношений дополняются (уравновешиваются) рядом негосударст- венных институтов, способных влиять на качество производимой строительной продукции и уровень оказываемых строительных услуг, что соответствует за- конам функционирования государственной власти. В их числе: негосударственная экспертиза проектной документации и результатов инже- нерных изысканий; строительный контроль, проводимый лицом, осуществляющим строительство, а также застройщиком или заказчиком на основе договора строительного подряда или заказчиком на основе договора строительного подряда; полномочия саморегулируемых организаций по выдаче допуска к строитель- ным работам, работам по инженерным изысканиям, работам по подготовке проектной документации, если такие виды работ оказывают влияние на безо- пасность объектов капитального строительства. Рассмотрим подробнее формы государственного регулирования градо- строительной деятельности. 1.1 Содержание 3 Техническое регулирование ТР – отдельная строка в бюджете государства. Изменения в политике ТР пря- мым образом сказываются на предпринимательской деятельности любых субъектов хозяйственной деятельности - необходимо изменение в системе сер- тификации, применимой к данному производству, ориентация на новые сред- ства сертификации, что влечет дополнительные расходы, отражается в составе расходов субъекта предпринимательства и сказывается на себестоимости про- дукции, товаров, услуг. Поэтому смысл государственного регулирования в сфе- ре ТР заключается в организации такой системы стандартов безопасности и качества, которая бы излишним образом не обременяла производителей то- варов и услуг, а стимулировала рост производства и высокий уровень качества производимых товаров, услуг. Одновременно к продавцам и производителям должна быть установлена высокая мера (как уголовной, так и административ- ной) ответственности за нарушения требований технических регламентов. Согласно официальному определению (Федеральный закон РФ от 01.05.2007 № 65-ФЗ), под техническим регулированием мы понимаем право- вое регулирование отношений в области становления, применения и исполне- ния обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а так- же в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реали- зации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регу- лирование отношений в области оценки соответствия. Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами: применения единых правил установления требований к продукции или к свя- занным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, пере- возки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; соответствия технического регулирования уровню развития национальной эко- номики, развития материально-технической базы, а также уровню научно- технического развития; независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изгото- вителей, продавцов, исполнителей и приобретателей; единой системы и правил аккредитации; Содержание 4 единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при про- ведении процедур обязательной оценки соответствия; единства применения требований технических регламентов независимо от ви- дов или особенностей сделок; недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации; недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации; недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию; недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением тре- бований технических регламентов. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании со- стоит из Федерального закона «О техническом регулировании» , принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых ак- тов Российской Федерации. Положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Рос- сийской Федерации, касающиеся сферы применения этого Федерального за- кона (в том числе прямо или косвенно предусматривающие осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов), применяются в части, не противоречащей данному Федеральному закону. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере тех- нического регулирования акты только рекомендательного характера, за ис- ключением случаев, установленных статьей 5 Закона (особенности техническо- го регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг) и продук- ции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну). Если международным договором Российской Федерации в сфере техниче- ского регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмот- рены Федеральным законом «О техническом регулировании»,применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного до- говора следует, что для его применения требуется издание внутригосударст- венного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации. Содержание 5 Кроме того, существуют исключения из сферы применения ФЗ «О техниче- ском регулировании». Требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации и к продукции, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функцио- нирования указанной сети связи и ее безопасности, отношения, связанные с обеспечением целостности единой сети связи Российской Федерации и ис- пользованием радиочастотного спектра, соответственно устанавливаются и ре- гулируются законодательством Российской Федерации в области связи. Действие Федерального закона не распространяется: на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, ле- чебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда, государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете, правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспекты эмиссии ценных бумаг. Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с: применением мер по предотвращению возникновения и распространения мас- совых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за ис- ключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обяза- тельных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, ме- дицинской технике, пищевой продукции); применением мер охраны почвы, атмосферного воздуха, водных объектов ку- рортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха. Государст венный ст роит ельный надзор ГСН осуществляется как федеральным органом исполнительной власти - Фе- деральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, так и органами исполнительной власти субъектов РФ. Критерием к разграни- чению сферы поднадзорных объектов служит специфика самого объекта над- зора. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» Федераль- ная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуще- ствляет надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объ- ектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), объектов обороны Содержание 6 и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исклю- чением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ. Процесс строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов военной инфраструктуры контролирует Министерство обороны РФ. ГСН за остальными объектами, не попадающими в сферу надзорной дея- тельности Минобороны и Ростехнадзора, осуществляют органы исполнитель- ной власти субъектов РФ. Таким образом, критерием разграничения полномочий по ГСН между феде- ральными органами (по горизонтали) органами РФ и субъекта РФ (по верти- кали) является специфика самого объекта - его стратегическая важность для целей обороны государства, промышленной безопасности, техническая слож- ность, уникальность и т.п. Это, в свою очередь, обусловлено конституционными принципами разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральные энергетиче- ские системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, оборона, безопасность и оборонное производство находятся в ведении Российской Фе- дерации. Предметом надзорной деятельности является проверка законности дейст- вий поднадзорного объекта. Достигается данная цель посредством таких ме- тодов, как наблюдение, проверка соблюдения правовых и технических норм, выявление и пресечение правонарушений, применение принуждения как меры наказания за административную ответственность. Необходимо отметить, что типология осуществления государственной функ- ции (услуги), закрепленная в административном регламенте, опосредует собой несколько целей, важнейшие среди которых: достижение единообразной практики; «прозрачность» процедур, т.к. описываются сроки, предмет деятельности, пол- номочия субъекта и объекта процесса управления. Следует признать положительной практику внедрения типового описания того или иного направления правоприменительной деятельности органа ис- полнительной власти. К примеру, Приказ Федеральной службы по экологиче- скому, технологическому и атомному надзору от 16.06.2008 № 414 утверждает типовую программу инспекции при проведении ГСН на объектах использова- ния атомной энергии, в соответствии с которой определяется перечень вопро- сов, подлежащих проверке. Поскольку основанная цель (предмет) надзора Содержание 7 применительно к рассматриваемой сфере деятельности - проверка соблюде- ния правовых и технических норм, в данном документе исчерпывающим обра- зом обозначаются направления проверки: организация строительных работ; выполнение геодезических и земляных работ, устройство оснований и свайных фундаментов; выполнение бетонных и арматурных работ; изготовление и монтаж сборных железобетонных, стальных конструкций и из- делий; устройство антикоррозионных покрытий; производство гидроизоляционных и теплоизоляционных работ; монтаж оборудования, трубопроводов и аппаратуры; строительство, монтаж и ремонт элементов локализующих систем безопасно- сти; выполнение работ по устранению нарушений, отмеченных в актах и предписа- ниях Ростехнадзора. Государст венная эксперт иза проект ной документ ации и результ ат ов инженерных изысканий, государст венная экологическая эксперт иза проект ной документ ации ГЭ проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответ- ствии со ст. 49 ГрК РФ проводится федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение ГЭ проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществ- лять строительство. Предметом ГЭ являются оценка соответствия проектной документации тре- бованиям технических регламентов, в том числе санитарно- эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государствен- ной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промыш- ленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изы- сканий требованиям технических регламентов. Результатом ГЭ проектной до- кументации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий. Содержание 8 Правовые основы разграничения полномочий в области проведения ГЭ про- ектной документации между федеральными органами исполнительными вла- сти и органами исполнительной власти субъектов РФ установлены в ст. 6, 6.1 ГрК РФ , нормы которого основываются на ст. 71 , 72 Конституции РФ Выдача разрешений на ст роит ельст во, ввод объект а в эксплуат ацию Выдача разрешений на строительство (ввод объекта в эксплуатацию) - один этап из цикла административно-разрешительных процедур, предшествующих началу (или окончанию) строительных работ. Разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроитель- ного регламента или для которого не устанавливается градостроительный рег- ламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом ис- полнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Согласно ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый госу- дарственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Фе- дерации, а также в границах территорий памятников и ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ре- монта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном за- конодательством Российской Федерации об охране объектов культурного на- следия; в границах территорий общего пользования; в границах земельных участков, занятых линейными объектами (нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии и др.); в пределах участков, предоставленных для целей недропользования. Как указывает ч. 6 ст. 36 ГрК РФ , градостроительные регламенты не уста- навливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых по- верхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйст- венного назначения. Ранее объекты строительства принимались государственной приемочной комиссией, членами которой являлись представители муниципалитета, заказ- чика (застройщика), эксплуатационной организации, генерального подрядчика, Содержание 9 генерального проектировщика, органов государственного санитарного и по- жарного надзора. Порядок, установленный ст. 55 ГрК РФ , указывает один ор- ган, куда обращается застройщик за получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, - в орган, выдавший разрешение на строительство. Разреше- ние на ввод объекта в эксплуатацию - официальный документ, подтверждаю- щий, что работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объ- екта капитального строительства выполнены в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, и параметры объекта соответствуют градо- строительному плану земельного участка и проектной документации. Статья 9.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капиталь- ного ремонта и эксплуатации объекта капитального строительства, связывая нарушение установленного порядка: 1) с ведением работ по строительству без получения разрешения на строительст- во; 2) с эксплуатацией объекта без разрешения на ввод в эксплуатацию. Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, равно как и отказ в выдаче разрешения на строительство, может быть оспорен в судебном порядке. Представляется необходимым закрепить в п. 8 ст. 55 и п. 14 ст. 51 ГрК РФ возможность застройщика оспорить отказ в административном порядке. В административном порядке по сравнению с судебным есть ряд преимуществ: более упрощенная процедура обращения в вышестоящий орган; четко установленные сроки рассмотрения жалобы; профессионализм должностных лиц, рассматривающих жалобу. Учитывая, что в России не создана система административных судов, адми- нистративный порядок обжалования мог бы стать альтернативой судебному. Согласно подп. 1.1 ст. 6.1 ГрК РФ в ведение субъектов РФ были переданы госу- дарственные полномочия в области контроля за соблюдением органами мест- ного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Содержание 10 Смет ное нормирование и ценообразование На основании Концепции развития и совершенствования российской системы ценообразования в строительстве в указанной сфере государственного регули- рования в настоящее время проводится реформа. Проводимые преобразова- ния направлены на: устранение недостоверности в сфере сметных расчетов; установление четкого разграниченных полномочий между властями феде- рального и регионального уровней; установление процедуры согласования государственных и региональных нор- мативов. Действующая модель ценообразования предусматривает разделение функ- ций по формированию сметных нормативов между федеральным центром и субъектами РФ. На уровне Российской Федерации государственную политику в сфере цено- образования и сметного нормирования проводит Федеральный центр ценооб- разования в строительстве и промышленности строительных материалов , под- ведомственный Министерству регионального развития. Содержание 11 С ТАНДАРТЫ И ПРАВИЛА САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ «О саморегулируемых ор- ганизациях» в ред. Федеральных законов от 22.07.2008 N 148-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 28.04.2009 N 62-ФЗ, от 27.12.2009 N 374-ФЗ, от 27.07.2010 N 240-ФЗ); Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ в ред. Федеральных законов от 22.07.2005 N 117-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 31.12.2005 N 210-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 27.07.2006 N 143-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 258- ФЗ, от 10.05.2007 N 69-ФЗ, от 24.07.2007 N 215-ФЗ, от 30.10.2007 N 240-ФЗ, от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 04.12.2007 N 324-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 16.05.2008 N 75-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 22.07.2008 N 148-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 17.07.2009 N 164-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ, от 27.12.2009 N 343-ФЗ, от 27.07.2010 N 240-ФЗ, от 22.11.2010 N 305-ФЗ, от 29.11.2010 N 314-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 27.07.2010 N 226-ФЗ); Приказ от 30 декабря 2009 г. N 624 «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строи- тельству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строи- тельства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» (в ред. Приказа Минрегиона РФ от 23.06.2010 N 294); Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в градостроительный кодекс российской федерации и отдельные законодатель- ные акты российской федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2008 г. № 724 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегу- лируемых организаций»; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомно- му надзору от 10 февраля 2009 г. № 57 «Об организации работы по реализа- ции постановления Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 864»; 1.2 Содержание 12 Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомно- му надзору от от 29 января 2010 г. N 43 «О дополнении приказа федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10 февраля 2009 Г. N 57; Постановление Правительства РФ № 48 от 03.02.2010 «О минимально необхо- димых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свиде- тельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникаль- ных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопас- ность указанных объектов». Содержание 13 Глава 2. Организация инвестиционно-строительного процесса М ЕТОДОЛОГИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ Инвестиционная деятельность — это совокупность практических действий фи- зических и юридических лиц по реализации инвестиций в промышленность, сельское хозяйство, энергетику, транспорт и другие отрасли национальной эко- номики. В качестве инвестиции инвестор может использовать денежные сред- ства, банковские депозитные вклады, акции, облигации, векселя и другие цен- ные бумаги, имеющие официальный статус на фондовом рынке, движимое и недвижимое имущество (здания и сооружения, машины и механизмы), мате- риальные ценности, интеллектуальные ценности, закрепленные авторскими правами на открытия, изобретения, ноу-хау, проектные и конструкторские раз- работки, земельные участки и другие природные ресурсы, находящиеся в соб- ственности инвестора и представляющие определенную ценность. Инвестиционная деятельность складывается из таких элементов, как разра- ботка инвестиционных намерений, разработка инвестиционного проекта, оп- ределение источников инвестирования и установление договорных отношений, организация строительной деятельности сооружения объекта и обеспечение его функционирования в соответствии с требованиями проекта. Источниками инвестиций могут быть бюджетные, собственные, привлечен- ные и заемные средства. Из федерального бюджета обычно выделяются сред- ства для реализации общегосударственных крупномасштабных программ и проектов. В качестве основных источников инвестиционных средств собственника, ак- ционерного общества или любого другого субъекта хозяйственной деятельно- сти, прежде всего, могут быть амортизационные отчисления и прибыль, а так- же средства от продажи акций, кредиты банков. Заинтересованность как юри- дических, так и физических лиц во вложении капитала в определенную сферу определяется величиной дохода. Если вкладываемые инвестиции будут прино- сить более высокий доход по сравнению с вложениями денежных средств в другие сферы, например в коммерческие банки, инверторы будут вкладывать свои средства в сферу развития производства, капитальное строительство. По 2.1 Содержание 14 мере насыщения капиталом данного сегмента рынка происходит перераспре- деление инвестиций в другие, более доходные области. В Российской Федерации инвестиционная деятельность регулируется систе- мой законов и нормативных актов. В качестве таких законов выступают Кон- ституция РФ, Гражданский кодекс РФ, законы о собственности, недрах, основах земельного и лесного пользования, о предприятиях и предпринимательской деятельности, об акционерах и акционерных обществах, банках, о налогооб- ложении, внешнеэкономической деятельности, таможенном контроле, об арендных отношениях и страховании, об инвестиционной деятельности. Содержание 15 З АКАЗЧИК , ЗАСТРОЙЩИК , ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПОДРЯДЧИК , ПОДРЯДЧИК В СТРОИТЕЛЬСТВЕ |