Курсовая работа_Расходы бюджета. Характеристика расходов бюджета и их целевое назначение
 Скачать 0.95 Mb.
|
|
Глава 3. Повышение эффективности бюджетных расходов 3.1 Концептуальные основы повышения эффективности бюджетных расходов Реформа в сфере повышения эффективности бюджетных расходов идёт уже несколько лет. Цель реформы – добиться дальнейшего повышения эффективности управления деньгами государства, сконцентрировать ресурсы на актуальных направлениях и укрепить экономический рост, повысить уровень жизни российских граждан. Ключевыми направлениями реформы системы управления общественными финансами являются: внедрение механизмов обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы, включая «бюджетное правило» и основы долгосрочного бюджетного планирования; формирование бюджетной политики на основании и во взаимосвязи с показателями государственных программ Российской Федерации; совершенствование системы финансового обеспечения оказания государственных услуг; совершенствование финансовых взаимоотношений с субъектами Российской Федерации; развитие систем внутреннего финансового контроля и аудита, а также внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля; обеспечение конкурентной и прозрачной системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд; формирование единого информационного контура системы управления общественными финансами; повышение открытости и прозрачности бюджетного процесса [6, с. 99]. Благодаря реализованным за последние годы мерам обеспечены условия для устойчивого экономического развития и сохранения макроэкономической стабильности при безусловном исполнении принятых расходных обязательств и реализации ключевых приоритетов социально-экономического развития страны. При этом создана надежная основа для следующего шага в рамках проводимой работы по повышению эффективности бюджетных расходов, который, как и все предыдущие, будет реализован, в том числе с использованием передового международного опыта. Наряду с указанными и уже реализуемыми в Российской Федерации направлениями, нуждающимися в дальнейшем совершенствовании, отличительными особенностями лучшей зарубежной практики управления общественными финансами являются: внедрение и постоянное проведение обзоров бюджетных расходов; участие граждан в бюджетном процессе; развитие системы долгосрочного (стратегического) планирования бюджетных инвестиций; повышение полноты и качества финансовой отчетности государственного сектора; цифровизация системы государственного управления и бюджетного процесса. Необходимость достижения приоритетов и целей, определенных в документах стратегического планирования, качественного рывка в социально-экономическом развитии в условиях ограниченности бюджетных ресурсов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации системы управления общественными финансами. Правительство России Распоряжением от 31 января 2019 года №117-р утвердило Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах. Необходимость проработки и внедрения системы, предлагаемых концепцией мер, предопределена потребностью выполнения программы, согласно документам стратегического планирования. Концепция состоит из 12 разделов. Предусматриваются действия по: - обеспечению долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - внедрению в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов как основы повышения их эффективности; - совершенствованию системы государственных программ и внедрению принципов проектного управления; - улучшению системы управления налоговыми расходами; - внедрению эффективных процедур планирования и современных технологий исполнения бюджета; - совершенствованию системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд; - повышению эффективности и качества оказания государственных услуг в социальной сфере; развитию межбюджетных отношений; - совершенствованию форм и методов государственного управления; совершенствованию механизмов управления федеральным имуществом [3]. Разработанные концепцией мероприятия будут реализовываться при составлении и исполнении федерального бюджета, государственных программ. В рамках внедрения концепции планируется: - распространить практику применения «бюджетных правил» на субъекты РФ, доходная составляющая бюджета, которых зависит от конъюнктурных доходов, что позволит таким регионам нивелировать влияние флуктуации цен на мировых рынках (как краткосрочных, так и долгосрочных сырьевых суперциклов) на их внутренние макроэкономические условия; - внедрить усовершенствованную систему оценки долговой устойчивости субъектов РФ и муниципальных образований с предъявлением к ним требований различной степени жесткости в зависимости от отнесения к конкретной группе риска; - внедрить в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов; - развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ; - расширить применение механизма предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений, в том числе в объекты инфраструктуры частной собственности, необходимые для реализации инвестиционных проектов. Условием предоставления таких субсидий должно являться использование на безвозмездной основе созданных объектов в общественных целях с сохранением бремени содержания указанных объектов за получателями субсидий; - усовершенствовать механизм планирования закупок, оптимизировать процедуру закупок, повысить взаимную ответственность заказчиков и исполнителей контрактов, расширить практику применения предусмотренных законодательством механизмов банковского и казначейского сопровождения, развитие функциональных возможностей единой информационной системы в сфере закупок, обеспечение открытости закупок; - усовершенствовать правила и процедуру бухгалтерского учета и финансовой отчетности для организаций государственного сектора, развитие системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, совершенствование организации внутреннего государственного финансового контроля, обеспечить открытость бюджетного процесса и вовлечение в него институтов гражданского общества [3]. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться положениями концепции при формировании документов, определяющих направления повышения эффективности бюджетных расходов. 3.2 Обзоры бюджетных расходов как основа повышения их эффективности В качестве одного из инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и обеспечивающих их приоритизацию в соответствии с целями социально-экономической политики, планируется внедрение в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов. Под обзорами бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них [3]. Целью проведения обзоров бюджетных расходов является не оптимизация бюджетных расходов сама по себе, а высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач. Существенно и то, что обзоры бюджетных расходов не заканчиваются разработкой предложений в части мер экономии, а подразумевают обязательную имплементацию этих предложений (или их части) при формировании федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (по возможности также при внесении изменений в указанные бюджеты). Обзоры бюджетных расходов, ставшие за последние годы неотъемлемой частью бюджетного процесса в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития, позволяют: - поддерживать оптимальные объем и структуру расходов на реализацию функций и обязательств постоянного характера с учетом актуальных социальных, рыночных, технологических и иных реалий; - стимулировать администраторов бюджетных средств к поиску внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов в целях обеспечения финансирования приоритетных направлений государственной политики; - отойти от традиционного планирования объемов бюджетных ассигнований без постоянной оценки целесообразности и актуальности соответствующих мероприятий, механизмов их реализации и финансового обеспечения, результатов и наличия альтернативных инструментов по достижению целей государственной политики; - минимизировать практику линейного сокращения бюджетных расходов в случае ухудшения сбалансированности бюджета; - в долгосрочной перспективе – поддерживать структуру бюджетных расходов в состоянии наиболее близком к оптимальному с точки зрения финансовой и социально-экономической целесообразности [10, с. 125]. Проведение обзоров бюджетных расходов в Российской Федерации предлагается осуществлять в соответствии со следующими подходами и принципами: - охват всех бюджетных расходов обзорами бюджетных расходов в течение каждых 6 лет; - наделение Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов полномочиями по организации проведения обзоров бюджетных расходов в соответствии с регламентом проведения указанных обзоров; - рассмотрение комиссией предложений об оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основе проведенных обзоров бюджетных расходов по выбранным конкретным сферам (направлениям) бюджетных ассигнований федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) для проведения обзоров бюджетных расходов в конкретном финансовом году. Такими сферами (направлениями) могут быть - бюджетные ассигнования, предусмотренные отдельным главным распорядителям бюджетных средств, бюджетные ассигнования на государственные программы (отрасли) либо «сквозные» направления (например, бюджетные ассигнования на отдельные направления либо виды расходов); - определение целевых значений оптимизации по результатам проведения обзора бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (в процентах от общего объема бюджетных ассигнований в соответствующей сфере); - установление при необходимости в выбранных сферах (направлениях) областей, не подлежащих оптимизации; - формирование для непосредственного проведения обзоров бюджетных расходов по каждой из выбранных сфер (направлений) рабочих групп, возглавляемых заместителем Министра финансов Российской Федерации и включающих представителей Министерства экономического развития Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных органов государственной власти, организаций и экспертного сообщества; - наделение Министерства финансов Российской Федерации функциями по организационному и методическому сопровождению, а также по координации проведения обзоров бюджетных расходов; - участие в проведении обзоров бюджетных расходов федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов, организаций), администрирующих бюджетные ассигнования, выбранные в качестве объектов обзоров бюджетных расходов; - приемлемость результатов обзоров бюджетных расходов. Они не должны противоречить целям государственной политики или приводить к ухудшению ожидаемых результатов социально-экономического развития Российской Федерации; - возможность распространения результатов обзора по конкретному объекту обзора на иные аналогичные бюджетные расходы по решению Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов; - включение решений, принятых по результатам проведения обзоров бюджетных расходов, в методику расчета базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам и непрограммным направлениям деятельности на очередной финансовый год и плановый период; - корректировка при необходимости нормативных правовых (правовых) актов, обусловливающих объемы и структуру бюджетных расходов в рамках выбранных сфер (направлений), по результатам проведения обзоров бюджетных расходов; - обязательность опубликования (за исключением сведений ограниченного распространения в соответствии с законодательством Российской Федерации) результатов обзоров бюджетных расходов в виде отчета на едином портале бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" [3]. Для обеспечения полноценного внедрения института обзоров бюджетных расходов необходимы утверждение регламента проведения обзоров бюджетных расходов и принятие нормативных правовых актов, предусматривающих учет результатов обзоров бюджетных расходов при составлении проекта федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) на очередной финансовый год и плановый период. 3.3 Совершенствование системы государственных программ и внедрение принципов проектного управления Фокус на показателях результативности использования бюджетных средств, а также наличие информации о таких показателях в бюджетном процессе является обязательным атрибутом любой современной системы управления государственными финансами, наиболее распространенным вариантом реализации которого является программное бюджетирование. В этой связи одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде останется развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ. К настоящему времени сформирована и совершенствуется нормативно-правовая и методическая база по вопросам формирования и реализации государственных программ, а структура расходов федерального бюджета соответствует структуре государственных программ [10, с. 126]. Вместе с тем ряд следующих нерешенных проблем пока не позволяет считать государственные программы полноценным инструментом организации проектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также инструментом повышения эффективности бюджетных расходов: государственные программы в большинстве случаев рассматриваются разработчиками исключительно как инструмент бюджетного планирования, в результате чего за пределами государственных программ остаются вопросы координации деятельности в соответствующих сферах государственных компаний и иных юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и меры, не предполагающие прямых расходов бюджета (налоговое стимулирование, нормативное и методическое регулирование, уточнение правил и процедур осуществления контрольно-надзорных мероприятий и т.п.); система целей, показателей (индикаторов) и ожидаемых результатов государственных программ в ряде случаев не отражает актуальных стратегических приоритетов социально-экономического развития и не дает возможности реальной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и используемых ими бюджетных ассигнований; федеральные целевые программы, включенные в государственные программы, по-прежнему реализуются в качестве самостоятельного и равнозначного с государственными программами инструмента, что препятствует функционированию государственных программ как единого управленческого механизма; сложившиеся процедуры формирования, внесения изменений, мониторинга, подготовки и представления отчетности о реализации государственных программ чрезмерно усложнены ввиду избыточного количества участников ряда государственных программ, наличия излишних этапов согласования, а также необоснованных требований к детализации представляемых материалов при отсутствии в дальнейшем какого-либо использования подавляющего большинства содержащейся в них информации. Во многом именно сложность процедур работы с государственными программами является причиной того, что уточнение финансовых показателей государственных программ в рамках ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета или внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение финансового года не сопровождается актуализацией иных параметров государственных программ; оценка эффективности государственных программ носит формальный характер, единая методика такой оценки до настоящего времени нормативным правовым актом не установлена, а результаты оценки в дальнейшей работе по соответствующим государственным программам не применяются; несмотря на переход к формированию федерального бюджета на основе государственных программ, его формат не полностью соответствует программному. В то время как в успешно реализующих программное бюджетирование странах (например, Австралия, Австрия, Франция) программная структура бюджетных расходов является основной, а в ряде случаев единственной в рамках принимаемого парламентом закона о бюджете, в Российской Федерации она является лишь одним из утверждаемых срезов расходов бюджета, содержащего также иные классификационные признаки (функциональную классификацию, а также классификацию по направлениям расходов); отсутствие возможности маневрирования финансовыми ресурсами между структурными элементами государственных программ, что в свою очередь ставит под сомнение значение государственных программ как управленческого инструмента [18, с. 242]. Попытка частичного решения указанных проблем предпринята в 2017 - 2018 годах в рамках перевода отдельных (пилотных) государственных программ на механизмы проектного управления. В отношении таких государственных программ утверждены отдельные правила разработки, реализации и оценки эффективности, предусматривающие в том числе: уточнение структуры и формата пилотных государственных программ (выделение в каждой государственной программе проектной и процессной частей, ограничение утверждаемой Правительством Российской Федерации части государственной программы только ее целеполаганием и структурой); установление в государственной программе не более 5 конкретных и измеримых целей, декомпозируемых на индикаторы непосредственных (промежуточных) результатов на уровне конкретных проектов и процессов; досрочное прекращение федеральных целевых программ, входящих в состав пилотных государственных программ; внедрение процедуры ранжирования проектов и процессов в зависимости от их влияния на цели государственной программы и возможностей их реализации (с учетом потребностей в ресурсном обеспечении и имеющихся рисков) [3]. Указанные мероприятия были необходимы, но недостаточны для дальнейшего полноценного развития системы государственного управления на основе государственных программ, а также для повышения эффективности бюджетных расходов. В этой связи по итогам работы с пилотными государственными программами должен быть проведен тщательный анализ успешности подходов к их формированию и реализации. Дальнейшее совершенствование системы государственных программ должно учитывать результаты такого анализа, а также включать следующие направления: приведение перечня и структуры государственных программ в соответствие со сферами и приоритетами государственной политики, а не со сложившейся системой и структурой федеральных органов исполнительной власти; обеспечение полноценной интеграции в государственные программы мероприятий федеральных целевых программ за счет прекращения реализации последних в течение 2019 - 2020 годов; консолидация бюджетных расходов, направленных на реализацию государственной политики в конкретных сферах и влияющих на достижение запланированных результатов, в соответствующих государственных программах; минимизация количества участников государственных программ, в том числе за счет возможного уточнения подведомственности федеральных государственных учреждений и централизации отдельных видов бюджетных ассигнований на уровне ответственных исполнителей государственных программ (например, бюджетные ассигнования на осуществление отдельных социальных выплат (гражданам, подвергшимся воздействию радиации, детям-сиротам и другим категориям лиц) могут администрироваться ответственным исполнителем государственной программы в сфере социальной поддержки населения независимо от места работы или учебы конечного получателя выплаты); нормативное правовое закрепление критериев отнесения расходов к государственным программам и непрограммным направлениям деятельности; включение в государственные программы и входящие в их состав проекты и процессы механизмов координации с государственными программами субъектов Российской Федерации и программами деятельности (программами развития, инвестиционными программами) юридических лиц; разработка таких инструментов реализации межпрограммных направлений социально-экономической политики, которые бы обеспечили эффективную координацию относящихся к таким направлениям, но реализуемых в составе различных государственных программ мероприятий, не нарушая при этом целостность системы управления соответствующими программами; расширение возможностей по перераспределению бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ в течение финансового года без внесения изменений в федеральный бюджет в пределах предусмотренного федеральным бюджетом общего объема финансового обеспечения соответствующей государственной программы и при условии сохранения значений целевых показателей (индикаторов) соответствующей подпрограммы и в целом государственной программы; применение в отношении государственных программ практики, в соответствии с которой нормативные правовые акты об утверждении государственных программ (внесении в них изменений) могут рассматриваться как решение Правительства Российской Федерации об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, о реализации мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), по аналогии с порядком, применяемым в настоящее время для федеральных целевых программ; утверждение актом Правительства Российской Федерации единой методики оценки эффективности государственных программ; активизация работы Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов в части регулярного анализа эффективности государственных программ и выработки предложений по повышению их качества, предусматривающая в том числе формирование в рамках комиссии рабочей группы по вопросам эффективности государственных программ, возглавляемой Министром экономического развития Российской Федерации или его заместителем и включающей представителей Министерства финансов Российской Федерации, иных заинтересованных федеральных государственных органов и организаций, экспертного сообщества; концентрация внимания Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации на плановых параметрах и фактических результатах реализации государственных программ, в том числе формирование и представление отчета о деятельности Правительства Российской Федерации в разрезе государственных программ (вместо включения данных о результатах реализации государственных программ в состав бюджетной отчетности); введение в регулярную практику обучающих мероприятий (семинаров) по управлению результатами для сотрудников федеральных органов исполнительной власти, занятых текущей реализацией (а не координацией и формализацией) мероприятий государственных программ (распространение культуры "управления результативностью"); формирование полноценного информационного ресурса, позволяющего получать актуальную информацию о параметрах и ходе исполнения государственных программ, включая федеральные проекты, в том числе в региональном разрезе [10, с. 127]. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» дан старт следующему этапу программно-целевого управления – реализации масштабных национальных проектов. Дальнейшие меры по совершенствованию системы государственных программ должны учитывать необходимость интеграции таких национальных проектов и государственных программ с учетом наработанного опыта в отношении пилотных государственных программ. Несмотря на то, что ключевое значение в достижении обозначенных Президентом Российской Федерации целей будут иметь именно национальные проекты, то есть проектная составляющая государственных программ, важно обеспечить эффективность реализации всех текущих (процессных) мероприятий, без которых эти цели тоже не могут быть достигнуты. При этом необходимо учитывать, что национальные проекты – это не только новые меры. Многие ранее начатые мероприятия фактически направлены на достижение целей национальных проектов. Такой ресурс также должен быть учтен при формировании и реализации национальных проектов [3]. Многолетний зарубежный опыт свидетельствует об отсутствии равнозначных альтернатив программно-целевому управлению. Однако становление полноценной системы такого управления требует значительных временных затрат и планомерности в реализации проводимых реформ, изменения управленческой культуры в федеральных органах исполнительной власти, поддержки и постоянного внимания руководства исполнительной и законодательной власти. |