I. предмет и методология теории государства и права
 Скачать 287.47 Kb.
|
|
Часть I Хартии посвящена законодательному закреплению основ местного самоуправления. В ней закрепляются гарантии самостоятельности и защиты местного самоуправления, порядок реализации органами местного самоуправления своих полномочий, источники финансирования местного самоуправления, вопросы судебной защиты прав местного самоуправления. В части II Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших. Государство обязуется соблюдать не менее 20 пунктов ч. I Хартии. Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии. Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы. 2. Конституция РФ содержит начала всех правовых актов, в том числе по вопросам организации местного самоуправления, и закрепляет в гл. 8 "Местное самоуправление" наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местного самоуправления, роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения. Основной Закон Российского государства в ч. 1 ст. 130 закрепляет вопросы местного значения, в решении которых органы местного самоуправления независимы от государства: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Эта же статья Конституции РФ закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. 3. Правовые основы местного самоуправления закрепляются также в федеральных законах. Важнейшим из них является Закон об общих принципах организации местного самоуправления, который определяет общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Правовые основы местного самоуправления содержатся также в других федеральных законах: Законе об основных гарантиях избирательных прав, Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральном законе от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др. 4. Правовые основы местного самоуправления содержатся в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. Как уже было отмечено выше, такие законы детализируют, конкретизируют положения федеральных законов по конкретным вопросам организации местного самоуправления, а в ряде случаев основываются на бланкетных (отсылочных) нормах Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Анализ таких норм показывает, что для реализации положений Конституции и федерального законодательства в каждом субъекте РФ должны приниматься законы по вопросам административно-территориального устройства, местного самоуправления, организации и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления и местного референдума, организации муниципальной службы, регистрации уставов о местном самоуправлении муниципальных образований, осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления принимаемые субъектами РФ нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления должны находиться в полном соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. 5. Правовые основы местного самоуправления закрепляются также в нормативных правовых актах, принятых путем прямого волеизъявления населения муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления. Важнейшим актом такого рода является устав муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно. Устав муниципального образования принимается в обязательном порядке и подлежит государственной регистрации. Он должен соответствовать Конституции РФ, законам Российской Федерации и законам субъектов РФ. В случае противоречия положений устава муниципального образования положениям указанных нормативных правовых актов в его регистрации может быть отказано. Устав муниципального образования вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования). Помимо уставов, органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и другие правовые акты. Правовые акты представительных органов местного самоуправления именуются решениями. Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий издают постановления и распоряжения. Территориальные основы местного самоуправления. Под территориальными основами местного самоуправления принято понимать совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Такая организация включает в себя решение целого ряда важных вопросов. 1. Определение круга территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Конкретизируя приведенное конституционное положение, Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. ст. 1, 12) закрепляет, что местное самоуправление осуществляется в пределах территорий муниципальных образований - городских, сельских поселений (городов, поселков, станиц), нескольких поселений, объединенных общей территорией (районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), части поселения. При этом законодатель предусматривает возможность использования нескольких вариантов создания муниципальных образований. Во-первых, выделяя такую группу муниципальных образований, как городские, сельские поселения (города, поселки, станицы), законодатель исходит как из административно-территориального деления субъектов РФ, так и из того, что местное самоуправление должно осуществляться на населенной территории. Таким образом, федеральное законодательство оставляет за субъектами РФ право на решение вопросов административно-территориального устройства и конкретного наименования - муниципальных образований. Во-вторых, муниципальными образованиями могут быть несколько поселений, объединенных общей территорией (район (уезд), сельский округ (волости, сельские советы). Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает два основных способа организации местного самоуправления на территории района (уезда), сельского округа (волости, сельского совета). Первый способ предполагает образование единого районного или окружного муниципального образования, на территории которого отсутствуют иные самостоятельные муниципальные образования. Такое районное или окружное муниципальное образование имеет единые муниципальную собственность, органы местного самоуправления, бюджет, территорию и т.д. Создание такого муниципального образования возможно только при наличии на то воли населения всех городских и сельских поселений, расположенных на его территории. Эта воля может быть проявлена или в ходе проведения местного референдума, или путем принятия решения соответствующим представительным органом местного самоуправления. Второй способ предполагает наличие на территории районного или окружного муниципального образования других муниципальных образований (городских, поселковых, сельских). В-третьих, муниципальные образования могут создаваться на части поселения (территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и т.д.). В таком случае население обычно осуществляет местное самоуправление посредством организации территориального общественного самоуправления. Приведенные варианты организации местного самоуправления не исключают и другие возможности решения этого вопроса. Так, Федеральный закон от 17 марта 1997 г. "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает особенности местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом на их внутригородских территориях местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов РФ. Кроме этого, Закон допускает, что в этих городах в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления. Важно иметь в виду, что в целях обеспечения конституционного строя, обороны страны и безопасности государства на отдельных территориях допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления. К числу таких отдельных территорий относятся территории закрытых административно-территориальных образований. В соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 года "О закрытом административно-территориальном образовании" таковым признается территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасности функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. 2. Закрепление в нормах права ведущей роли населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства. Во-первых, это правило о том, что вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований, установления или изменения их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Во-вторых, положением, определяющим ведущую роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства, являются императивные нормы закона о том, что изменение границ муниципального образования по инициативе органов местного самоуправления не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. В-третьих, ведущая роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства проявляется в положениях закона, закрепляющих обязанность органов государственной власти субъектов РФ учитывать мнение населения при решении вопросов изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. 3. Определение видов земель, составляющих территорию муниципального образования. В соответствии со ст. 19 Земельного кодекса РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. В муниципальной собственности могут также находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю". В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований. В субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Организационные основы местного самоуправления. Понятие "организационные основы местного самоуправления" связано с деятельностью по определению: структуры органов местного самоуправления, принципов и форм их деятельности, организации муниципальной службы. Таким образом, организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, основные принципы и формы их деятельности, организацию муниципальной службы. Особенность правового положения органов местного самоуправления состоит в том, что, во-первых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, во-вторых, органы местного самоуправления в случае наделения их отдельными государственными полномочиями могут участвовать в осуществлении государственных функций и их деятельность по исполнению такого рода полномочий должна находиться под контролем государства. Россия - правовое государство. Российское государство определяется Конституцией РФ как правовое. Правовым государством называется такое государство, которое во всей своей деятельности подчиняется праву, функционирует в определенных законом границах. С принятием новой Конституции завершился начавшийся в 1991 году период, в рамках которого осуществлялся поворот правовой системы Российской Федерации к признанию и гарантированности прав человека и гражданина. 22 ноября 1991 года в России была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, полностью соответствующая Всеобщей декларации прав человека. В принятой на референдуме 12 декабря 1993 года Конституции права и свободы человека и гражданина провозглашены в числе основ конституционного строя. Смысл правового государства раскрывается в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина представляет собой обязанность государства. Для правового государства также характерна взаимная ответственность государства и личности: нарушитель закона, независимо от его личности, должен быть привлечен к юридической ответственности. В правовом государстве последовательно проводятся в жизнь принципы верховенства права во всех сферах жизни общества, а также принцип разделения властей. Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутверждаться в качестве достойного члена общества. В действующей Конституции, основанной на новой концепции прав человека, перечень прав и свобод установлен в следующей последовательности. Сначала указаны личные, затем политические, а за ними социально-экономические и культурные. Личные права и свободы характеризуют охраняемые законом возможности беспрепятственной правомерной идентификации в рамках индивидуальной свободы личности, т.е. выбора различных вариантов поведения в сфере нравственных отношений, быта, интимной жизни. Личные права и свободы включают в себя: право на неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища, свободу совести, тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений и т.д. (ст. ст. 17 - 30 Конституции РФ). Специфические особенности этой группы прав и свобод заключаются в следующем: 1. Они являются по своей сущности правами человека, т.е. каждого, и не связаны напрямую с принадлежностью к гражданству государства, не вытекают из него. 2. Эти права человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. 3. Они охватывают такие права и свободы человека, которые необходимы для охраны его жизни, свободы, достоинства и другие естественные права, связанные с его индивидуальной жизнью. 4. В отличие от основных личных прав, которые по своей природе неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения как человеку, политические права и свободы связаны с обладанием гражданством государства. Это различие отражает Конституция, адресуя личные права "каждому", политические - "гражданам". В настоящее время все отношения, связанные с гражданством, регламентируются Конституцией РФ и Законом "О гражданстве Российской Федерации" 1991 г. с изменениями, внесенными Законом "О гражданстве" 2003 года. На основании данного Закона гражданство определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства основных прав и свобод человека. Конституция РФ и ФЗ "О гражданстве" устанавливают те общие основы, которые определяют сущностные черты отношений гражданства. Среди них нужно выделить следующее: 1) гражданство РФ является единым. В законе о гражданстве оно раскрывается следующим образом: граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно и гражданами этой республики; 2) гражданство РФ является равным независимо от приобретения (ст. 6 Конституции РФ); 3) гражданство РФ имеет открытый и свободный характер: а) в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство; б) Конституция и Закон закрепляют право гражданина РФ изменить гражданство (ст. 6 Конституции РФ); 4) Конституция РФ и Закон закрепляют, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип является новым в законодательстве о гражданстве; 5) конституционным принципом гражданства является предоставляемая гражданину РФ возможность иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Это новая форма в законодательстве о гражданстве (ст. 62 п. 1 Конституции РФ); 6) российское законодательство исходит из принципа сохранения гражданства РФ лицами, проживающими за пределами РФ; 7) гражданство РФ основано на отрицании автоматического его изменения при заключении и расторжении брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, а также при изменении гражданства другим супругом; 8) принципы защиты и покровительства граждан РФ, находящихся за пределами РФ; 9) Федеральный закон "О гражданстве" впервые вводит такой институт, как почетное гражданство, которое предоставляется Президентом гражданину любого государства, в том числе и РФ, имеющему выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Закон регламентирует приобретение гражданства. Приобретению гражданства РФ посвящается вторая глава Закона, в ст. 12 которого закреплены основания и порядок приобретения гражданства. Оно приобретается: 1) в результате его признания; 2) по рождению; 3) в порядке регистрации; 4) в результате приема в гражданство; 5) в результате восстановления в гражданстве РФ; 6) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории; 7) по иным основаниям, предусмотренным законом о гражданстве. Типичным способом приобретения гражданства является приобретение по рождению. |