экзамен1. Исполнительная власть понятие, признаки, отличия от других ветвей государственной власти. Механизм исполнительной власти. Функции исполнительной власти проблемы теории и практики
 Скачать 154.59 Kb.
|
|
– государственная гражданская служба; – военная служба; – правоохранительная служба. Государственная гражданская служба подразделяется: – на федеральную государственную гражданскую службу; – государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: – федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы); – законность; – приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; – равный доступ граждан к государственной службе; – единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; – взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; – открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; – профессионализм и компетентность государственных служащих; – защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется: 1) Конституцией Российской Федерации; 2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"; 3) настоящим Федеральным законом; 4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; 5) указами Президента Российской Федерации; 6) постановлениями Правительства Российской Федерации; 7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; 8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; 9) нормативными правовыми актами государственных органов. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.
Административно-правовой статус государственных служащих в общем характеризуется тем, что: а) их права и обязанности устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе; б) деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер; в) служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить; г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством; д) законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы; е) они имеют право на продвижение по службе, то есть на служебную карьеру. Порядок и условия реализации этого права устанавливаются нормативными актами; ж) предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективности служебной деятельности; з) для них предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения. Общегражданские права и обязанности государственных служащих те же что и у других граждан. Гражданские права и свободы гос. служащих ограничены законом с целью нормального функционирования гос.службы. Например, государственные служащие, замещающие государственные должности, не могут заниматься предпринимательской деятельностью: у гражданина есть выбор — быть государственным служащим или заниматься предпринимательской деятельностью. Служебные права и обязанности предоставляются гос. служащим для эффективного осуществления служебной деятельности по занимаемой гос. должности. Служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями. Характер и объем специальных обязанностей и права гос. служащих зависят от правового положения органа, в котором они состоят на службе. Например, специальными являются обязанности и права налогового инспектора в области контроля за соблюдением налогового законодательства.
Прохождение государственной службы— это длящийся процесс, который для государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», выражается в последовательной смене этих должностей начиная с момента поступления на службу и до увольнения с нее. В течение этого временного отрезка реализуется административно-правовой статус государственного служащего. Прохождение государственной службы регулируется двумя видами правовых актов. Они различаются между собой по характеру вызываемых ими правовых последствий. Первый из них составляют нормативные правовые акты, устанавливающие общий для всех граждан России порядок (правила, условия) прохождения государственной службы. Ими определяется порядок приема на государственную службу Второй вид правовых актов— это индивидуальные акты, представляющие собой один из видов юридических фактов, т. е. таких фактических обстоятельств, которые порождают, изменяют или прекращают государственно-служебные отношения для одного конкретного гражданина. Общие положения о равенстве прав граждан на замещение государственной должности не исключают некоторых специальных ограничений. Так, гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на ней в случаях: - признания его решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным или ограниченно дееспособным; - лишения его решением суда права занимать государственные должности в течение определенного срока; - наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; - отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; - близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; - наличия гражданства иностранного государства; - отказа от предоставления сведений о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. После представления требуемых документов поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Этот приказ — юридический акт, являющийся основанием для вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также конкретных должностных прав и обязанностей, предусмотренных соответствующим положением о государственном органе или должностной инструкцией. Приказ оформляется по установленной форме. Различаются три варианта назначения впервые или вновь поступающих на государственную службу в зависимости от характера замещаемых ими должностей. 1. На государственные должности государственной службы категории «Б» назначение производится по представлению лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных лиц или государственных органов. Порядок подбора кандидатур для назначения на должности категории «В» определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории «А», в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации. 2. На государственные должности государственной службы 1-й группы (младшие) категории «В» впервые или вновь поступающие на государственную службу граждане назначаются соответствующим руководителем. Порядок подбора кандидатур определяется федеральными нормативными правовыми актами и актами субъектов Федерации. 3. На государственные должности государственной службы 2, 3,4 и 5-й групп (старшие, ведущие, главные и высшие) категории «В» лиц, впервые или вновь поступающих на государственную службу, назначают по результатам конкурса на замещение вакантных должностей. При замещении государственной должности государственной службы допускается испытание на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и специализации. Государственному служащему до окончания срока испытания квалификационный разряд не присваивается. При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода — уволен. Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке федеральных государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, а также решению вопроса о присвоении конкретному лицу очередного квалификационного разряда. Организация проведения аттестации федеральных государственных служащих возлагается на руководители органов. Для ее проведения формируется аттестационная комиссия, утверждается график проведения, составляются списки лиц, подлежащих аттестации, подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В случае его неявки на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин аттестация может быть проведена в его отсутствие. Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого и в случае необходимости — его непосредственного руководителя. В целях объективности аттестационная комиссия после рассмотрения представленных аттестуемым дополнительных сведений о его служебной деятельности и его несогласии с отзывом вправе перенести аттестацию на очередное заседание комиссии. Обсуждение профессиональных и личностных качеств аттестуемого должно быть объективным и доброжелательным. Оценка служебной деятельности служащего основывается на его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой должности, определении его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности. Должны учитываться его профессиональные знания, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также (в отношении соответствующей группы должностей) организаторские способности. По результатам аттестации аттестационная комиссия вправе внести на рассмотрение руководителя государственного органа мотивированные рекомендации: о повышении федерального служащего в должности; присвоении очередного квалификационного разряда; об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы); о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую должность. В соответствии с этими рекомендациями руководитель государственного органа принимает решение, которое реализуется при наличии вакантной вышестоящей должности — своим приказом, в ином случае возбуждает ходатайство перед соответствующим органом (должностным лицом). При его отказе от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую государственную должность руководитель органа вправе принять решение об увольнении служащего в соответствии с трудовым законодательством. Вопросы, связанные с проведением аттестации, могут рассматриваться вышестоящим государственным органом, а по инициативе не согласных с ее результатами — в суде. Согласно Указу, присвоение федеральному государственному служащему квалификационного разряда производится по замещаемой им государственной должности соответствующей группы на основе квалификационных требований. При этом полученный чин или дипломатический ранг сохраняется за работником и при переводе (переходе) его в другой государственный орган или на другую государственную должность. До присвоения классного чина по новому месту работы он получает и предусмотренные за это выплаты. Решение о присвоении федеральному государственному служащему квалификационного разряда оформляется актом Президента или приказом либо иным актом руководителя органа. Соответствующая запись вносится в трудовую книжку и личное дело служащего. Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию. Помимо оснований, указанных в ТК РФ, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях: - достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы; - прекращения гражданства РФ; - несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего; - разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну; - возникновения других обстоятельств, ограничивающих нахождение на государственной службе. Сведения о прохождении гражданином государственной службы содержатся в его личном деле. Оно ведется кадровой службой соответствующего государственного органа и при переводе государственного служащего передается по новому месту его государственной службы. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах определяются федеральными законами. Это касается военной службы, государственной службы в органах внутренних дел, в федеральных органах налоговой полиции, таможенных органах, дипломатической службы, государственной и иной службы казачьих обществ.
Направления и особенности противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Согласно федеральному закону Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", основными направлениями противодействия коррупции являются: - проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции; - создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества; - принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению; - совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью; - введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области; - унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; - обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; - обеспечение независимости средств массовой информации; - неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность; - совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции; - совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы; - обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; - устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; - совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения; - повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих; - укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом; - усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц; - передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям; - сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов; - повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции; - оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах. К сожалению, и работа по выявленным фактам коррупционных преступлений зачастую приводит к нулевому результату в связи с трудностями доказывания преступного поведения и проблемами квалификации преступлений. Разница в законодательных определениях близких по смыслу, но различающихся субъектами составов коррупционных преступлений приводит на практике к тому, что одинаковые действия влекут принципиально различную оценку, что вряд ли согласуется с общей теорией квалификации преступлений. Перспективные направления антикоррупционной политики в Российской Федерации Совершенствование механизмов и разумное определение сфер государственного присутствия в экономике должны сужать почву, на которой процветает коррупция. Тот же эффект дает наведение порядка в сфере государственных финансов. Приведем несколько примеров. - переход к реальным и реализуемым бюджетам ликвидирует ситуацию дефицита бюджетных средств, при которой резко расширяется сфера «личного усмотрения» при принятии решений чиновниками; - обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров дают возможность предпринимателям апеллировать к закону и уменьшают шанс появления поводов использования чиновниками взяток как средства защиты своих коммерческих интересов; - совершенствование налогового законодательства уменьшает теневую зону экономики, ограничивает возможности попадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговых органов; - уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничения низовой коррупции. Для социальной сферы антикоррупционные меры складываются, по тому же принципу снижения зависимости граждан от процессов теневой экономики и ограничении сфер произвола чиновников: - коммерциализация части социальных (в том числе коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг; - расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию; - делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов). Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, возрастает доверие общества к власти. Укрепление судебной системы -одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь понадобится: - гарантировать достойное обеспечение судей и всей судебной системы; - усовершенствовать систему подготовки и отбора кадров; - укрепить арбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и информационную надежность; - развить административную юстицию. Одновременно необходимо резко снизить возможности для проникновения коррупции в судебный корпус. Повышение престижа государственной службы необходимо для избавления от вредного мифа «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Средствам массовой информации нужно помогать «отделять зерна от плевел». Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьезного отчуждения общества от власти. Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей. Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги
Государственно-служебные отношения имеют несомненное сходство с трудовыми правоотношениями. В силу этого на государственной службе также могут возникать различные конфликты по поводу применения условий труда. Некоторые из неурегулированных конфликтов переходят в стадию служебного спора. Все служебные споры (по аналогии с трудовыми) можно подразделить на две группы: индивидуальные служебные споры; коллективные служебные споры. К индивидуальным служебным спорам относятся неурегулированные самостоятельные разногласия, о которых было заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Таким образом, юридически индивидуальный служебный спор возникает лишь с момента обращения заинтересованного лица в соответствующий орган. Сторонами индивидуального служебного спора, как правило, являются представитель нанимателя и гражданский служащий, однако служебный спор в некоторых случаях может возникать у лиц, служебные отношения с которыми еще не возникли или уже прекратились. В частности, служебным считается спор об отказе в приеме на государственную гражданскую службу. Закон закрепляет право лица, которому отказано в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, обжаловать это решение. Кроме того, претендент на замещение должности гражданской службы вправе обжаловать и решение конкурсной комиссии. Вместе с тем, в соответствии с Законом к служебным относятся споры об увольнении с гражданской службы. Комиссия по служебным спорам в государственной организации образуется решением представителя нанимателя на паритетных началах из равного числа представителей профсоюзной организации данного государственного учреждения и представителей нанимателя. В судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, представителя нанимателя или представителя выборного профсоюзного органа данного государственного органа, если хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам, либо если гражданский служащий или представитель нанимателя обращается в суд без обращения в комиссию по служебным спорам, а также по заявлению прокурора, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам РФ. Кроме того, закон устанавливает перечень служебных споров, которые могут рассматриваться только судом. Рассмотрение индивидуальных служебных споров. Регулирование отношений, связанных с рассмотрением индивидуальных служебных споров осуществляется в соответствии с гл. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Индивидуальные служебные споры рассматриваются следующими органами по рассмотрению индивидуальных служебных споров (лицо, считающее, что его права нарушены, может обратиться в любой из них): комиссией государственного органа по служебным спорам; судом. Специфическим видом конфликтов, возникающих на государственной службе, является конфликт интересов. Конфликт интересов не относится к служебным спорам, т.к. возникает не по поводу применения условий труда, а по поводу наличия или отсутствия личной заинтересованности у гражданского служащего. Для государственной службы РФ термин «конфликт интересов» является относительно новым. Процедура урегулирования конфликта интересов является одним из элементов антикоррупционного механизма, предусмотренного ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Конфликт интересов – ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ. Состав комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, должны предотвращаться в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на объединение закреплено в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях». Право граждан на объединение включает в себя: право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов н достижения общих целей; право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них; право беспрепятственно выходить из общественных объединений; граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти н органов местного самоуправления; Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права без государственной регистрации н приобретения прав юридического лица. Порядок создания общественного объединения включает три этапа: инициатива организаторов; разработка проекта устава; государственная регистрация устава. Общественные объединения создаются по инициативе не менее трех физических лиц. Статьями 17 и 19 Закона «Об общественных объединениях» установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, и вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и Закона РФ от 26,09.1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях»13, каждый гражданин имеет право на свободу совести и свободу вероисповедания. Религиозным объединением в Российской Федерации признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, а также обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание определенной религии; совершение богослужений и иных религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователен. Религиозные объединения могут создаваться в форме религиозных групп и религиозных организаций. Однако запрещается создание религиозных объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и муниципальных организациях. Религиозной группой признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и без приобретения правоспособности юридического лица. Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях, проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, в установленном законом порядке, зарегистрированное в качестве юридического лица. Религиозная организация действует на основании устава, который утверждается ее учредителями или централизованной религиозной организацией и должен отвечать требованиям гражданского законодательства Российской Федерации, Религиозные объединения отделены от государства. Государство, его органы и должностные лица ие имеют права вмешиваться: в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности; в воспитание детей родителями или лицами, их заменяющими, в соответствия со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания. Государство не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления и не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит закону. Религиозное объединение создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой. Выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям, не выполняет функций органов государственной власти, других государственных органов, государственных учреждений и органов местного самоуправления. Также религиозное объединение не участвует в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, ие участвует в деятельности политических партий и политических движений, не оказывает им материальную и иную помощь. Религиозные объединения вправе: основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества); проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы; производить, приобретать, экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения; пользоваться исключительным правом учреждения организаций, издающих богослужебную литературу и производящих предметы культового назначения; осуществлять благотворительную деятельность, как непосредственно, так и путем учреждения благотворительных организаций; создавать культурно-просветительские организации, образовательные и другие учреждения, а также учреждать средства массовой информации; создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала; устанавливать и поддерживать международные связи н контакты; религиозные объединения обладают правом собственности на имущество, а также они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и создавать собственные предприятия. Надзор за исполнением законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях осуществляют органы прокуратуры. Орган, зарегистрировавший религиозную организацию, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности. Лица, виновные в нарушении законодательства о свободе совести, могут быть субъектами нарушений законодательства о свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, что влечет за собой уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством.
Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли: форм реализации исполнительной власти; форм внутриаппаратной работы. Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве административно-правовых форм. Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления. Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут. Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.). Форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти. Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.). Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций. Административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц): а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления; б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления; в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность); г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства); ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан); и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения; к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами; л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты); м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные. Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.
Форма государственного управления - внешнее выражение деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, осуществляемое в рамках их компетенции по разрешению поставленных задач и вызывающее определенные последствия. Общие черты форм государственного управления: 1) являются способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц; 2) зависят от содержания деятельности органов государственного управления и их должностных лиц; 3) оказывают влияние на содержание деятельности органов государственного управления и их должностных лиц; 4) обусловлены реализацией задач и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенций; 5) требуют юридической регламентации в большинстве случаев; 6) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой поставленной цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности; 7) влекут за собой определенные последствия. В зависимости от порождаемых последствий формы управленческой деятельности бывают правовые (влекут определенные юридические последствия) и неправовые (влекут наступление последствий неюридического характера). По содержанию выделяют правотворческие, правоприменительные, договорные и иные юридически значимые формы управленческой деятельности. По целенаправленности формы делятся на внешние (формы реализации полномочий органов исполнительной власти (органов государственного управления)) и внутренние (формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы по организации самого субъекта управления, по поддержанию его в работоспособном состоянии). По способу выражения выделяют словесные (излагаемые при помощи знаковых единиц языка как в письменном, так и устном виде) и конклюдентные (излагаемые при помощи неязыковых знаков, телодвижений, дорожных знаков, дорожной разметки) формы управленческой деятельности. Главное заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти. Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.). Но именно в силу этого вряд ли допустимо отнесение к действиям такого рода, например, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, которая, конечно, юридически значима, но данное действие совершает не представитель исполнительной власти и не в целях ее реализации. Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовых форм. Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций. Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах.
Обычно утверждают, что исполнительные органы заключают сделки, которые служат якобы одним из средств реализации ими управленческих задач и функций. В действительности же, речь идет о типичных гражданско-правовых сделках (например, покупка инвентаря и оборудования, заключение договоров на предмет проведения исследовательских работ и т.п.). Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти такого рода соглашения не имеют, так как исполнительный орган здесь не выступает в качестве носителя и выразителя юридически властных полномочий. Налицо чисто вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности соглашение, не влияющее на ее природу. Нет здесь и административно-правовых связей. Из гражданско-правовых договоров могут возникать определенные последствия внешне административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), однако это не превращает возникающие отношения да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и гражданско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита, по охране органами внутренних дел народно-хозяйственных и культурных объектов и т.п. В приведенных и иных примерах налицо сочетание административно-правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых, природоохранных элементов. И даже государственные контракты (договоры), государственные заказы - не чисто административно-правовые договоры, а смешанные варианты правовых отношений, предусматривающие гражданско-правовую ответственность. Таким образом, договорные связи, даже если они развиваются в сфере государственного управления, не приобретают автоматически характер административно-правовых. Тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, например наряду с изданием односторонних правовых актов управления. Такого рода договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления. Тем не менее некоторые свидетельства в пользу развития реальных договорных элементов административного типа найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами государственной власти, не исключены из договорного процесса по разграничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собственностью, а во втором - разграничение государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. Особенностью такого рода отношений является то, что их административно-правовые аспекты сформулированы в рамках государственно-правовых отношений; реализуются же они в связях между конкретными органами исполнительной власти. Примеры такого рода заслуживают большего внимания, поскольку в них административно-правовое начало выражается отчетливее, чем в отношениях смешанного типа (административно-гражданских, административно-трудовых, административно-финансовых и т.п.). Так, в Конституции РФ четко сформулировано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий; органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В столь же опосредованной форме элементы административно-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законодательных актов (например, о налогах, об управлении федеральным имуществом). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу). Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта (например, приказа о назначении на ту или иную должность). В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт. Сейчас можно говорить о нескольких вариантах подхода к пониманию сути рассматриваемой проблемы. 1. Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права. 2. Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполнительный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в определенном объеме проявляет себя в качестве государственно-властного субъекта, т.е. он вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть его, т.е. действовать в "вертикальном" варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а, скорее, имеет отношение к его реализации. Значит, и данный тип договорных связей не является категорически административно-правовым. 3. Договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это - собственно административно-правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия. Вообще же признание возможности не только горизонтальных, но и вертикальных договоров является предметом дальнейшего научного исследования.
Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций. Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки. 1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления. 2. Правовой акт издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции. 3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т. е. специальным органом публичного управления или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был вынесен акт, могут в процессе его действия пытаться выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным. 4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. 5. Правовой акт управления определяет обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. 6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления. Он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения. 7. Законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов. 8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания; 9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования.
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления. Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления. Методам управления присущи следующие характерные черты: - они выражают связь субъекта управления с объектом управления, - метод - это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления; - методы - это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей; - методы управления являются подвижным и активным элементом в системе управления; - использование методов носит альтернативный характер; - в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей. Независимо от содержания и направленности методы управления обладают: - объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения; - характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий); - способом воздействия (единичный, коллективный, коллегиальный); - временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные); - тактическим и стратегическим характером. Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач. Метод государственного управления представляет собой совокупность способов и средств воздействия, с помощью которых управляющая сторона достигает цели управления в процессе отношений с управляемой стороной. В юридической литературе существуют различные классификации методов государственного управления. В зависимости от того, кому адресовано то или иное управленческое воздействие, различают методы управленческой деятельности: - направленные на организацию аппарата управления; - выражающиеся в осуществлении воздействия на внешние объекты. По характеру воздействия методы государственного управления подразделяются: - на административные; - экономические; - социально-психологические. Под административными методами понимается прямое воздействие управляющей стороны на поведение управляемых сторон. Это метод прямых и односторонних юридически властных предписаний органов государственного управления. Невыполнение данных предписаний влечет наступление соответствующей юридической ответственности. Административные методы, в свою очередь, подразделяются по форме выражения - на административно-правовые и административно-организационные; по юридическим свойствам — на нормативные и индивидуальные; по способу воздействия — на обязывающие и поощряющие; по форме предписания — на категорические, поручительные и рекомендательные. Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач. Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций или нанесение материального ущерба и т.д. Социально-психологические методы управления заключаются в воздействии на управляемые стороны с учетом особенностей их психологии и проявляются в системе отношений «руководитель-коллектив». Их можно охарактеризовать как способ психологического воздействия на управляемую группу людей со стороны руководителей для достижения определенных управленческих целей. В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по функциям субъектов управления. По этому признаку методы государственного управления подразделяются: - на общие методы, используемые на всех важнейших стадиях управленческого процесса (метод убеждения, наблюдения, контроля и разработки, методы косвенного и прямого воздействия на управляемый объект, регулирование, общее руководство и непосредственное управление); - специальные методы, применяемые при осуществлении отдельных функций на стадиях процесса управления (методы выполнения отдельных функций, выработка и принятие решений, программно-целевой метод, гласные и негласные методы). Кроме того, выделяется уже упомянутая классификация методов прямого и косвенного воздействия управляющей стороны на волю управляемой стороны, а также правовых и неправовых методов государственного управления.
Универсальными методами государственного управления, применяемыми во всех отраслях и сферах, на всех уровнях управления, а во многих случаях и определяющими содержание и конкретное проявление других методов, являются убеждение и принуждение. Эти методы, наиболее последовательно реализуются через механизм прав и обязанностей, подчеркивают властность управления, особенность отношений власти и подчиненности. |