экзамен1. Исполнительная власть понятие, признаки, отличия от других ветвей государственной власти. Механизм исполнительной власти. Функции исполнительной власти проблемы теории и практики
 Скачать 154.59 Kb.
|
|
призваны разрешать индивидуальные административные дела неконфликтного, бесспорного характера; в рамках этих процедур реализуется основной объем компетенции органов исполнительной власти; обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих функций государственной администрации (процедуры планирования, организации контроля, мотивации, регистрации и т.д.); регулируют действия, которые не связаны с применением принуждения и осуществлением юрисдикционных функций, направленных на разрешение административно-правовых конфликтов. Административные процедуры обеспечивают конструктивное регулирование позитивных, неконфликтных отношений между органами исполнительной власти и частными лицам. К основным из них относятся: процедура рассмотрения обращений граждан, регулируемая на федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.; процедура государственной регистрации (граждан по месту пребывания и месту жительства, юридических лиц, общественных объединений, недвижимости, автотранспорта и т.д.); правила выдачи лицензий; процедура получения разрешений (на продажу и приобретение оружия, на въезд в пограничную зону, использование природных ресурсов, проведение демонстраций и т.д.); порядок оформления и выдачи различного рода удостоверяющих документов, имеющих юридическое значение (паспортов, водительских удостоверений и т.д.); порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.; процедура размещения государственных (муниципальных) заказов; порядок сертификации продукции, работ и услуг; процедура назначения и выплаты пенсий, пособий; порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений) и т.д. Однако в современных условиях отсутствует единый федеральный закон об административных процедурах, что дает возможность ведомствам самостоятельно изобретать различные формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с частными лицами (подачу справок, подтверждений, формуляров, анкет и т.д.). Все это ведет к излишнему формализму и бюрократизму и в конечном счете к ущемлению прав частных лиц чиновничьим усмотрением. В странах с развитыми демократическими традициями вопрос об административных процедурах решается на законодательном уровне. Законы об административных процедурах обычно регламентируют единые сроки, формы документов, обязанности органов власти по разъяснению гражданам их права на обжалование вынесенного решения, порядка подачи жалобы и т.д. В административном праве демократических государств выделяется ряд важных принципов, регулирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в отношениях с гражданами. К ним, в частности, относятся: принцип соразмерности: общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой в интересах общества цели. Предписанные для достижения этой цели меры должны быть минимально обременительными; принцип расследования: гражданин не обязан доказывать те или иные обстоятельства или факты интересующие орган власти, который должен сам выяснять все необходимые сведения. Гражданин в подаваемых заявлениях обязан лишь утверждать некие факты и орган не может требовать подтверждения их достоверности при помощи не предусмотренных законом документов; запрет сверхформализма: если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления), это не должно быть поводом для отказа принять от него заявление, если цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения и др. В настоящее время в нашей стране научной общественностью разработан и обсуждается ряд инициативных законопроектов "Об административных процедурах", которые имеют целью урегулировать основные процедуры взаимоотношений частных лиц и органов исполнительной власти и свести ведомственное правотворчество в этой области к минимуму. Регулятивные административные процедуры следует отличать от правоохранительных, юрисдикционных процедур, которые непосредственно связаны не с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных функций органов исполнительной власти. Юрисдикция - это основная функция судьи и она неразрывно связана с деятельностью судебной власти. Однако административные органы могут по закону наделяться определенными юрисдикционными функциями для разрешения правовых конфликтов, не представляющих большой социальной опасности. Это позволяет, с одной стороны, разгрузить суды, а с другой - обеспечить более оперативное разрешение правовых конфликтов. Юрисдикционная (правоохранительная) процедура, или юрисдикционное производство,- это порядок разрешения уполномоченным органом государственной власти административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения. Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разбирательства административно-правового конфликта с участием юрисдикционного органа, опосредующего взаимоотношения сторон. Он представляет собой административно-процессуальную деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при рассмотрении дел об административных правонарушениях или при разрешении административно-правового спора. Разбирательство дел об административных правонарушениях осуществляется как органами исполнительной власти, так и судьями (районными и мировыми).
Проблемы применения административных регламентов неразрывно связаны с эволюцией идеи административного регламента как одного из ключевых регуляторов управленческой деятельности, поскольку именно практика определяет основные тенденции развития этого правового института. Можно выделить четыре группы таких проблем: 1) проблемы, возникающие из непоследовательного соблюдения разработчиками установленных требований к структуре и содержанию административных регламентов; 2) проблемы, связанные с противоречием административных регламентов, действующему законодательству; 3) проблемы, связанные с недостатками правового регулирования порядка разработки административных регламентов; 4) проблемы, вытекающие из неурегулированности некоторых важных аспектов разработки и утверждения административных регламентов. Проблемы первой группы, как правило, вызваны несоблюдением требований к структуре и содержанию административных регламентов, а также требований к регламентации отдельных административных процедур. Этим проблемам уделяется основное внимание в имеющейся литературе по рассматриваемому вопросу. Требования к административным регламентам устанавливаются в таких нормативных правовых актах, как: - Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ); - Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" в части административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов (далее - Постановление Правительства РФ N 373); - правила разработки и утверждения административных регламентов, принимаемые государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части административных регламентов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Невыполнение установленных требований зачастую выражается в следующем: - административные регламенты часто механически дублируют положения других нормативных актов, регламентирующих те же административные процедуры, а также не содержат логически структурированного последовательного описания административных процедур, вследствие чего не обеспечивается их упорядочение и конкретизация; - административные регламенты зачастую не содержат оптимизационных положений, исключающих избыточные документы, процедуры и устанавливающих сокращенные сроки, и закрепляют лишь текущее положение вещей; - в некоторых административных регламентах отсутствуют положения о межведомственном взаимодействии при предоставлении государственных и муниципальных услуг, и иные инструменты повышения качества государственных (муниципальных) услуг, предусмотренные Федеральным законом N 210-ФЗ; - закрепление порядка обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядка информирования заявителей и заинтересованных лиц, предмета контрольно-надзорных проверок и некоторых других важных положений административных регламентов зачастую носит лишь формальный характер; - в административных регламентах отражается устаревшая информация или информация, не соответствующая действительности. Это замечание, прежде всего, касается перечня нормативных правовых актов, сведений об органе, исполняющем государственную функцию, предоставляющем государственную услугу. Указанные проблемы резко снижают эффективность применения административных регламентов, превращая их в документ, лишенный правового смысла. Решение этих проблем зависит от обеспечения качества разработки проектов административных регламентов и полностью находится под ответственностью разработчиков. Вторая группа проблем связана с противоречием административных регламентов действующему законодательству. Следует напомнить, что административный регламент является подзаконным нормативным правовым актом и находится на нижнем уровне иерархии нормативных правовых актов, устанавливающих требования к административным процедурам. Таким образом, административный регламент должен соответствовать всем вышестоящим нормативным правовым актам. Тем не менее иногда в административных регламентах можно обнаружить противоречия с актами более высокой юридической силы. Наиболее распространенными нарушениями такого рода являются: несоответствие требований к составу документов, необходимых для предоставления государственной (муниципальной) услуги, противоречия с главой 2.1 Федерального закона N 210-ФЗ в части закрепления порядка и сроков рассмотрения жалоб заявителей и т.д. Третья группа проблем обусловлена требованиями к разработке и применению административных регламентов, которые, будучи закрепленными в действующем законодательстве, не в полной мере соответствуют сущности и назначению административного регламента. Представляется, что требования к разработке административных регламентов по делегированным полномочиям фактически лишают административный регламент того смысла, который содержится в его идее. Регламентация административных процедур при таком подходе носит схематичный характер, что не может обеспечить должной детализации административных действий. В качестве одного из вариантов решения проблемы можно предложить законодательное закрепление следующего правила: межуровневое делегирование полномочий осуществляется вместе с правом разработки соответствующего административного регламента. При этом для обеспечения унификации содержания таких регламентов соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен быть наделен правом утверждения типового административного регламента по переданному полномочию, который будет служить рекомендацией для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Еще одной проблемой, относящейся к третьей группе, является требование Постановления Правительства РФ N 373 о закреплении в административных регламентах исполнения государственных функций сведений о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении государственной контрольно-надзорной функции, взимаемой с лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю (надзору). Данная норма прямо противоречит Федеральному закону N 294-ФЗ. Следует также обратить внимание на то, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, руководствуясь положениями Постановления Правительства РФ N 373 в качестве рекомендаций, устанавливают такую норму в своих правилах разработки и утверждения административных регламентов. В четвертую группу входят проблемы, вытекающие из отсутствия нормативных требований к некоторым аспектам разработки и утверждения административных регламентов. Эти проблемы зачастую не решены не только в действующем законодательстве, но и до конца не осмыслены на теоретическом уровне. Одной из важнейших проблем такого рода является решение вопроса, связанного с определением границ предмета регулирования административных регламентов. По общему правилу один административный регламент должен регулировать исполнение (предоставление) одной государственной (муниципальной) функции (услуги). Первый вопрос касается разграничения понятий "государственная (муниципальная) функция" и "государственная (муниципальная) услуга". Второй вопрос связан с разграничением групп и последовательностей административных процедур для целей их регламентации. На практике часто возникает вопрос, что именно считать отдельной государственной (муниципальной) услугой, а что можно рассматривать в качестве административной процедуры, входящей в состав такой услуги и каковы критерии выделения этих процедур в рамках административных регламентов. Следует обратить внимание на то, что понятие "подуслуга" не закреплено в Федеральном законе N 210-ФЗ, однако встречается в некоторых ведомственных нормативно-правовых актах. Таким образом, административный регламент должен включать последовательность административных действий, регламентированных в разрезе подуслуг и отдельных административных процедур. С проблемой определения предмета административного регламента связан вопрос определения полноты регламентации. Административные регламенты часто имеют две крайности: с одной стороны, страдают отсутствием полноты регулирования, что влечет за собой появление "пустых" административных регламентов, с другой - содержат положения, выходящие за рамки регламентного регулирования. Использование в административных регламентах оценочных понятий недопустимо. Как уже было отмечено, некоторые административные регламенты содержат положения, выходящие за рамки регламентного регулирования. В некоторых административных регламентах содержится описание юрисдикционного процесса возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, привлечения лиц к административной ответственности. Такое расширение предмета регулирования административного регламента нельзя признать обоснованным. До сих пор окончательно не решена проблема закрепления в административных регламентах положений, указывающих на персональную ответственность должностных лиц и обеспечение взаимосвязи с должностными регламентами. На необходимость решения данной проблемы неоднократно обращали внимание специалисты. Таким образом, анализ применения административных регламентов позволяет выделить проблемы, нерешенность которых снижает эффективность административных регламентов как основного правового инструмента регулирования административных процедур предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных контрольно-надзорных функций (функций муниципального контроля). Решение указанных проблем должно быть осуществлено на федеральном уровне посредством детализации отдельных требований к административным регламентам.
Обеспечение законности в сфере государственного управления предполагает деятельность специально уполномоченных субъектов, граждан, организаций по недопущению в деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти нарушений требований нормативных правовых актов, предупреждение правонарушений, выявление причин и условий, их порождающих, привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законности. Способы обеспечения законности — совокупность юридических, организационных приемов и форм деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, граждан, общественных объединений по поддержанию и укреплению законности в сфере государственного управления. Основными способами обеспечения законности являются государственный контроль и государственный надзор. Государственный контроль — деятельность специально уполномоченных государственных органов и их должностных лиц по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления в его деятельности нарушений законности и целесообразности. Особенности государственного контроля: 1) деятельность осуществляется специально уполномоченными органами и должностными лицами в пределах их компетенции; 2) контрольные и подконтрольные органы, как правило, находятся в отношениях организационной соподчиненности; 3) состоит в проведении уполномоченными органами и должностными лицами специальных проверок, поисковых действий с целью выявления нарушений законности, предупреждения правонарушений и недопущения наступления вредных последствий от неправомерной деятельности объекта контроля, а также имеют полномочия по выявлению причин и условий, способствующих совершению правонарушений; |