экзамен1. Исполнительная власть понятие, признаки, отличия от других ветвей государственной власти. Механизм исполнительной власти. Функции исполнительной власти проблемы теории и практики
 Скачать 154.59 Kb.
|
|
Рассматривая понятия «государственное управление» и «исполнительная власть», важно отметить, что существует в науке достаточно много точек зрения по поводу их соотношения. Во-первых, понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» соотносятся как организационно–правовая и политико-правовая категории, поэтому государственное управление воспринимается как реально существующая деятельность, а исполнительная власть как ее составляющий компонент, который реализуется на практике только в рамках государственного управления. Во-вторых, понятие «государственное управление» является более широким, чем «исполнительная власть». Исполнительная власть производна от государственного управления. Она зависима от нее, так как степень организации государственного управления определяет эффективность действия исполнительной власти. Однако и исполнительная власть оказывает влияние на систему государственного управления, потому что органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают воздействие на различные процессы в обществе. Также важно отметить, что в науке есть мнение о том, что понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» равнозначные, так как замена одного из них другим была вызвана лишь изменением государственного режима и исторической эпохи. В советский период использовалось понятие «государственное управление», а принятая Конституция Российской Федерации 1993 года законодательно закрепила лишь понятие «исполнительная власть», однако это действие не изменило фактического содержания данной государственной деятельности. Таким образом, соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» является необходимой составляющей при определении их сущности. Предмет, метод и система административного права. Предмет отрасли АП – управленческие отношения, возникающие в процессе реализации государственно-властных функций и задач для достижения целей административно-правового регулирования органами исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченными должностными лицами. Объектом АП являются также административно-процедурные и другие организационно-правовые отношения в сфере деятельности аппаратов исполнительной власти, государственного управления, а также внутриорганизационные управленческие отношения в аппаратах, обслуживающих институт Президента, органы законодательной власти, суда, прокуратуры, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии и др. Административный метод – это властный метод, осуществляемый от имени государства органами исполнительной власти, государственного управления и их уполномоченными должностными лицами, гарантируется и обеспечивается его реализация государственными мерами убеждения и принуждения. В определенных случаях законодательством этот властный метод может делегироваться иным негосударственным органам на основании и в порядке, определенных законом (например, ДНД для доставления правонарушителя и составления административного протокола). Кроме административного (властного) метода в административном праве широко используются методы административно-договорные, например заключение контракта о прохождении военной службы или иной специализированной службы в государственных органах. Однако есть исключение, когда заключается равноправный административный договор между органами исполнительной власти субъектов РФ или между органом исполнительной власти субъекта РФ и федеральным органом исполнительной власти. В административном праве используются и методы стимулирования управленческой деятельности, различные поощрения (моральные и материальные), налоговые льготы и др. Значительно реже используются методы административного принуждения, так как это дорогостоящие методы и не всегда эффективные. Система отрасли административного права – это совокупность норм, правил административного права, взаимосвязанных и взаимозависимых и образующих специфическое информационно-правовое единство, обеспечивающее эффективное правовое регулирование управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, а также отношений в сфере управленческой деятельности, осуществляемой другими органами государственной власти и их обслуживающими аппаратами и иными уполномоченными законом субъектами административного права. Система отрасли административного права включает в себя две основные подсистемы – Общую и Особенную части, которые, в свою очередь, можно подразделить и на меньшие подсистемы. Общая часть: Государственное управление, исполнительные органы власти; АП как отрасль права, научная отрасль знаний и учебная дисциплина; Субъекты административного права; Формы и методы осуществления деятельности органов исполнительной власти, государственного управления; Административное правонарушение и административная ответственность; Административная юрисдикция; Административный процесс и виды административного производства; Законность и дисциплина в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Особенная часть: Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений; Административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной сфере; Административно-правовое регулирование государственного управления в административно-политической сфере; Административно-правовое регулирование в иных сферах. Главным образующим звеном единого предмета административно-правового регулирования является управленческая природа отношений, возникающих во всех этих сферах и областях государственной деятельности.
Исходя из наиболее распространенного определения, метод правового регулирования - это совокупность приемов и способов, используемых правом для структурирования общественных отношений и достижения конкретных правовых целей. Первоначально преобладала точка зрения, согласно которой выделялось два метода - метод автономных отношений, основанный на равенстве субъектов, и метод гетерономных отношений, соответствующий отношениям властеподчинения. Основой такого понимания стал статус субъектов правовых отношений. Такое определение было признано правильным, но недостаточным в силу своей узости. В ходе научных дискуссий более широкую трактовку метода предложил С.С. Алексеев, который понимал под методом совокупность приемов и средств юридического воздействия, направленных на регулирование правом общественных отношений, и выделял следующие элементы структуры метода: 1) общее правовое положение субъектов, их правоспособность и дееспособность; взаимодействие между собой; 2) основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений; 3) характер правовой защиты, т.е. санкции юридической нормы. В рамках той же дискуссии М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе предложили под методом правового регулирования понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношений. Важнейшим этапом развития учения о методе стали работы видного специалиста по административному праву В.Д. Сорокина, а также тех правоведов, которые предложили рассматривать метод правового регулирования как феномен, присущий праву в целом. Они ставили перед собой задачу выделить особенности метода правового регулирования по сравнению с методами иных нормативных регуляторов. В свете такого понимания говорить о едином методе регулирования представляется нам совершенно справедливым, хотя данное видение метода обходит стороной его внутреннюю сущность. Современный научный дискурс о методе правового регулирования (с 90-х годов XX в. по настоящее время) характеризуется углубленным изучением общего и отраслевых методов, их соотношения, а также появлением таких категорий, как "тип" и "способ" правового регулирования. Остановимся подробнее на концепциях современного периода. Согласно первой концепции существует единый универсальный метод правового регулирования, действие которого распространяется на всю систему права. В.Д. Сорокин даже предлагает рассматривать метод правового регулирования как свойство системы права в целом, а особенности метода искать не на уровне отрасли, а в основании системы права - на уровне правовой нормы. Вторая концепция предполагает выделение двух основных методов правового регулирования - императивного и диспозитивного, которые соответствуют двум основным блокам правовых отраслей - публичному и частному праву. При этом ни в одной отрасли не существует в чистом виде императивного или диспозитивного регулирования, поскольку каждой отрасли права присущ универсальный набор правовых средств регулирующего воздействия на общественные отношения. К таким средствам относятся дозволение, предписание и запрет. Особенности характера и назначение правовых норм каждого из этих блоков обусловливают лишь преобладание одного из них, но не исключают полностью наличие другого. Разница заключается лишь в большей или меньшей степени практического использования того или иного метода. Согласно следующей выделяемой нами концепции метод правового регулирования необходимо рассматривать в двух аспектах. Первый аспект заключается в наличии общеправового метода регулирования, который свойствен системе права в целом. Второй аспект - в наличии особых отраслевых методов, присущих отдельным сферам общественных отношений. Четвертая концепция заключается в наличии особого метода правового регулирования в каждой правовой отрасли. Такой позиции, как правило, придерживаются ученые, занимающиеся углубленным исследованием какой-либо одной отрасли. Согласно данной точке зрения комплекс методов любой отрасли права содержит особое сочетание общих методов, которое не свойственно другим отраслям права. Или даже иногда речь идет о специфических приемах, присущих только данной отрасли. Между тем в теории права существует такая конструкция метода правового регулирования, которая позволяет четко выделить из массива методов правового регулирования метод, присущий именно административному праву. Можно найти понятие исходных методов правового регулирования. Их всего два, и первый из них можно с уверенностью назвать административно-правовым. К ним отнесены следующие методы: 1) метод субординации - централизованное, императивное регулирование, при котором регулирование осуществляется на властно-императивных началах, а положение субъектов отношений характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения; 2) метод координации - децентрализованное, диспозитивное, регулирование, при котором правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесь тоже являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями координации, приданием конститутивного юридического значения их правомерному поведению. Указанные исходные методы свойственны соответственно публичным и частным отраслям права. Согласно этой теории, в механизме правового регулирования выделяются два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанный метод отличается тем, что регулирование в его рамках осуществляется на началах субординации с применением властно-императивных способов регламентации отношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Этот метод, безусловно, характерен, прежде всего, для административного права, а также для большинства отраслей публичного права. Определяя режим функционирования органа государственной власти или устанавливая основы государственной политики в какой-либо сфере экономики, государство устанавливает четкие рамки управленческой деятельности, предписывает проведение тех или иных мероприятий, в том числе предписывает невозможность ограничения тех или иных прав и свобод граждан, запрещает нарушение статуса организаций и т.п. Субъект, вступивший в административно-правовое отношение, оказывается под влиянием жестких установок императивного метода. Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. В рамках данного метода правового регулирования государство выступает координатором действий равных субъектов урегулированного правом отношения. Как правило, этот метод связан с такой формой юридического факта, как договор, в котором находят отражение согласованные сторонами их взаимные права, обязанности и ответственность. Право в данном случае лишь регулирует порядок оформления договорных отношений, а также предусматривает решение вопросов правового характера на тот случай, если стороны не договорились о них самостоятельно. Естественно, что такой метод правового регулирования характерен для частноправовых отраслей и, в том числе, права гражданского.
Административное право обладает рядом функций. Эти функции определяются назначением административного права как регулятора общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). С учетом этого можно выделить следующие функции административного права. 1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти. 2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству. 3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который определяется нормами административного права. 4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления. 5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений. 6. Важнейшим принципом административного права является приоритет личности и ее интересы в жизни общества (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Нормами данной отрасли права соответственно формируется административно-правовой статус личности. 7. К принципам административного права относится разделение властей. Нормами административного права определяется деятельность исполнительной власти, ее независимость и взаимодействие с другими властями. 8. Принципом административного права является законность. Этот принцип предполагает, что исполнительные органы (должностные лица) в процессе применения административно-правовых норм обязаны строго соблюдать законодательство Российской Федерации. 9. Принципом административного права является гласность. Этот принцип означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений, т.е. их прозрачность. 10. Принцип ответственности применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих обязанностей и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм. 11. Механизм административно-правового регулирования строится и с учетом принципа федерализма. Место административного права в правовой системе Российской Федерации. Специфика государственно-управленческой деятельности определяет важную особенность отрасли административного права. Регулируя широкий круг управленческих отношений, административно-правовые нормы зачастую проникают в сферы действия иных отраслей права. Административное право тесно взаимодействует с отраслями публичного права. Наиболее тесные связи прослеживаются между административным и конституционным правом. Конституция РФ устанавливает основы административно-правового статуса граждан РФ, определяет правовой статус Правительства РФ, основы формирования и деятельности органов исполнительной власти, разграничивает предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами. Согласно Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном, ведении Российской Федерации и субъектов РФ. |