Основы профессиональной этики и этикета государственного (муниципального) служащего. Основы профессиональной этики и этикета государственного (муници. Исследование профессионального этического уровня сотрудников Солнечногорского управления социальной защиты населения 33

• Название: Исследование профессионального этического уровня сотрудников Солнечногорского управления социальной защиты населения 33
• Анкор: Основы профессиональной этики и этикета государственного (муниципального) служащего
• Дата: 16.11.2022
• Размер: 308.42 Kb.
• Имя файла: Основы профессиональной этики и этикета государственного (муници.docx
• Тип: Исследование; #791746
• страница: 4 из 7

1.3 Этика муниципального управления в зарубежных странах

Административные реформы, а также развитие Европейского Союза как сообщества демократических государств обусловили интернационализацию научных исследований проблем практики правительственной этики и морально-правовой ответственности должностных лиц.

Морально-этическую основу теории государственного управления в США составляют принципы демократии, главным среди которых является принцип самоуправления «свободных людей на свободной земле». «Демократия – это больше, чем форма управления, это первичность сожительства, взаимный опыт общения. Поведение индивида в пространстве, участие в интересе, благодаря которому он чувствует себя причастным к деятельности других, что, в свою очередь, направляет и его собственные действия...". Социальными критериями демократии признаются: 1) общие интересы в сочетании с доверием и признанием этих интересов как фактора взаимоконтроля; 2) свободное взаимодействие между социальными группами, свобода социальных предпочтений, приспособление к новым ситуациям во время взаимодействия.

Американский подход к теории этики государственных служащих формировался параллельно с развитием теории государственного управления, которая, в свою очередь, возникла в процессе осмысления модели управления бизнесом. Поэтому в этике государственного управления США основополагающие принципы и нормы, а также механизмы функционирования заимствованы из менеджмента и этики бизнеса, берущего свое начало с конца XIX в.

Как известно, основы теории административно-государственного управления заложила труд будущего президента США, профессора Вудро Вильсона «Исследование администрирования» (1887). На основе методов организации и управления в бизнесе, проявивших свою рациональность и действенность, Вильсон разработал модель «административной эффективности». На базе этой модели совместно с политологом Ф. Гуднау была разработана модель бюрократии, которая работала бы в рамках демократического общества. В качестве ценностных ориентиров профессиональной государственной службы стали рассматриваться идеалы демократии, закрепленные Конституцией США. Другая важная этическая идея данной модели касалась решения проблемы соотношения политической и административной составляющих государственного управления: ведущее место в теории административно-государственного управления заняли вопросы научного управления или менеджмента, который не зависел от политической идеологии.

Современная этическая система в Соединенных Штатах Америки охватывает общество и все ветви государственной власти, которые пытаются оправдать чаяния народа. То есть в США Движение за моральную власть и моральное общество – дело не только государственной власти, но и каждого гражданина. Реализацию этической политики в отношении государственной службы в американском обществе обеспечивают три группы факторов: процедурные, институциональные и культурный.

Важно подчеркнуть, что стандарты этического поведения государственного служащего США полноценно реализуют принципы свободы и справедливости. Это не набор автоматических действий согласно определенным правилам, а принципиальное поведение, направленное на утверждение общественных ценностей. «Этическое поведение государственных служащих базируется на комплексе правил, морально очерченной общепризнанной реальности, которая постоянно напоминает нам, кто мы есть, кем мы были, кем мы станем, кем можем стать» [28, с.104-105]. Государственный служащий США не ощущает себя частью бездушного механизма управления, а сознательно участвует в решении общественных проблем. Самодеятельность в борьбе за профессиональную честь государственных служащих реализуется также средствами организаций, в которые они объединены, в частности, Американской ассоциации государственных служащих (ASPA), Национальной организации Чести (PAA), которые имеют собственные этические кодексы поведения и осуществляют контроль за их соблюдением, а также проводят ежегодные научные конференции «Государственная служба как честь и честь государственной службы», и др. [252].

Итак, современная этическая система государственной службы США является важным элементом системы формирования прозрачного, этического и ответственного правительства. Она имеет целостный характер, является децентрализованной; в ней логически объединены политико-правовые и сугубо морально-этические средства, которые способствуют созданию условий для функционирования этической профессиональной государственной службы и ее совершенствования.

Центральная идея этического управления в Европе вполне соответствует подходу, который реализуется в США. Однако это не означает, что способы ее реализации идентичны. Британскую государственную службу исследователи характеризуют как отличающуюся высокой корпоративной этикой и строгим соответствием кодексу административной морали. Считается, что высокий уровень морали государственных служащих всегда был предметом особой гордости британского общества. В мире известна британская "традиция" государственной службы, регламентируемая моральным кодексом и подотчетная парламентскому комитету по бюджетному контролю. Британского бюрократа характеризуют высокая самодисциплина, честность, нравственность, забота о «общественном кошельке», профессиональная честь, стремление всегда найти лучшее решение, ведь за каждым актом профессионального выбора стоит государство и благо гражданина.

Пониманию сути и механизмов британской системы функционирования этики государственного служащего способствует анализ роли, которую он играет в обществе. В отличие от других западных государств, где используется понятие «публичной» (Public, Offentlishe) или «государственной службы» (State, Staat), в Великобритании бытует понятие «гражданская служба» (Civil Service), имеет исторические корни. В английском праве чиновник рассматривается как гражданский «слуга короны», в отличие от ее «военных слуг». Гражданская служба считается почетной обязанностью благородных людей, знаком доверия к ним со стороны короны и общества. Поведение «слуг короны» регламентируется этическим Кодексом государственного служащего, аналога которому нет в мировой практике. Документ содержит две части: 1) требования к служебной деятельности министров; 2) требования к остальным служащим. Его своеобразие заключается в том, что он, с одной стороны, регламентирует этику профессиональной деятельности служащих, начиная от оказания услуг населению и заканчивая политическими консультациями министрам, а с другой, – определяет взаимные обязанности служащих и министров.

Высокий уровень морали у британских государственных служащих, как показывает анализ, обеспечивается прежде всего системой подготовки кадров и отбора на государственную службу. На это указывают и зарубежные исследователи (А. Оболонский, г. Райт и др.). Замещение вакантных должностей на британской государственной службе осуществляется на основе конкурса положительных качеств кандидатов, путем открытых конкурсных экзаменов. Предпочтение отдается "дженералистам" - кандидатам с гуманитарным, а не специальным (техническим) образованием в силу понятных обстоятельств.

В начале 60-х гг. ХХ в. Государственная служба Великобритании стала подвергаться все большей критике за неэффективность и расточительность. В стране развернулась дискуссия относительных преимуществ организаций государственного и частного секторов. Управление частного сектора стало противопоставляться Государственной администрации. Это привело к радикальным реформам 80-х гг. -трансформированию системы государственного управления на принципах философии «свободного рынка».

Центральной идеей административной реформы 60-х гг., известной как «Фултонский» этап (от фамилии председателя Комиссии, возглавляемой им), была управленческая профессионализация кадров, которая, однако, не дала ожидаемого результата: «в основных своих элементах она потерпела крах». Одной из основных его причин, которые следует учитывать и в отечественной практике реформирования, была та, что проведение реформы возлагалось на саму государственную службу, которую и предполагалось реформировать.

Активное реформирование государственной службы Великобритании связывают с именем Маргарет Тэтчер. Придя в 1979 г. в Кабинет Министров, она начала методический анализ расходов отдельных ведомств и их постатейное сокращение. Осознав невозможность внедрения рыночной модели поведения в нерыночную по характеру деятельность государственного аппарата, правительство Тэтчер разработало программу "следующие шаги", которая, по сути, действует и сегодня.

Для контроля и координации этой работы при аппарате премьера было создано учреждение по эффективности под руководством Дерека Рейнера – менеджера высокого уровня, работал в частном секторе. Лицам комиссии было поручено в трехмесячный срок проанализировать все расходы и определить необходимые изменения в практике и культуре управления. Важным мероприятием Правительства Тэтчер по фундаментальной перестройке государственной службы стало изменение самой административной культуры, ее приближение к культуре рыночных отношений. Тэтчер поставила целью сформировать новый тип государственного служащего, похожего по своим деловым качествам на бизнесмена. Поскольку «перестройка» культуры самими министерствами, как и реформа Фултона, серьезного успеха не имели, были использованы рычаги воздействия на поведение государственных служащих, которые основывались на методиках оценки финансовых конкретных административных действий, используемых в бизнесе.

В 1988 г. Комиссия Дерека Рейнера подготовила доклад «Совершенствование управления правительством: следующие шаги». "Новая система государственного управления" должна была соответствовать по крайней мере двум критериям:

1) разделения монолитной государственной бюрократической системы на небольшие децентрализованные, эффективные подразделения;

2) меньшей регламентации деятельности государственных управленцев высшего звена, большей ориентации на конечный результат и получение вознаграждения по результатам деятельности. Практическим показателем успешности начатых преобразований было признано степень их содействия повышению эффективности процесса принятия решений и оказания услуг, а также размер вклада в достижение более значительных социальных и экономических целей. Особой поддержкой премьера пользовались предложения по материальному поощрению служащих за нововведение. Поэтому в конце 80-х гг. была разработана система стимулов, которая ориентировала служащих на поиск новых, даже рискованных решений. Лозунгами «нового государственного управления» стали: «Пусть управляют управленцы» и «Управление, ориентированное на результат». К основным его особенностям Джонатан Бостон относит использования материальных и нематериальных стимулов, высокий профессионализм, «этику, организационную культуру и статус».

Реализация программы началась в 1988 г. ее основной целью было внедрение «нового менеджеризма», то есть рыночных механизмов и стимулов в практику государственной службы, превращение чиновников в управленцев-менеджеров и трансформация культуры государственной службы в культуру предпринимательства. Эта программа способствовала введению в действие законов рыночной конкуренции. Преобразования охватили все уровни государственной службы. Они фактически изменили социальную роль государственного служащего, что обусловило постепенное изменение культуры управленческих отношений и острую потребность в их усовершенствовании. Принципы совершенствования управления были распространены и на отрасль развития человеческих ресурсов (РЛР). Ее основными элементами стали: развитие открытой кадровой политики; совершенствование системы подготовки и повышения квалификации кадров на основе новых национальных стандартов в административной области, сформулированных в «Национальных профессиональных квалификациях»; управления деятельностью и оценка по ее результатам; стимулирование соревнования за качество и др.

В контексте «широкого подхода» к этике моральная функция государства в Великобритании заключается не только в обеспечении этического поведения работников государственной службы. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает взаимосвязь внутренних мероприятий государства, направленных на утверждение соответствующего этического поведения государственных служащих и общечеловеческих ценностей в обществе. С другой стороны, он соответствует общей современной тенденции к утверждению в обществе этических принципов путем совмещения этического и юридического способов регулирования. Это повышает эффективность профессиональной этики, поскольку традиционная (правовая) ответственность становится предметом добровольного согласия государственного служащего на поведение, соответствующее принятым правилам, а также на профессиональную деятельность по закону.

Следовательно, современная этика государственного управления в Великобритании рассматривается как способ побуждения служащего к нравственному поведению и способствует эффективной деятельности. Этика дополняется законом как средством внешнего принуждения. Каждый из этих способов имеет преимущества. Режимы традиционной ответственности более эффективны, чем кодексы этики в борьбе со злоупотреблениями, а кодексы этики более эффективны в повышении административного профессионализма, чем режимы ответственности. Их сочетание обеспечивает поддержку демократического управления. При этом отмечается, что этика не является самоцелью, она направляет профессиональное взаимодействие, обеспечивая утверждение на государственной службе и в обществе новой системы демократических отношений. Этика государственного служащего – это не состояние, которого должны достичь служащие, а непрерывный процесс нравственного самосовершенствования в соответствии с постоянных изменений в обществе. Поэтому ее стандарты нужно рассматривать не как набор рецептов, а как вспомогательное средство в определении целей государственного управления и способов их достижения на государственной службе.

Во Франции этика государственного служащего означает, прежде всего, уважение к закону. Она формируется в плоскости управления кадрами, которое рассматривают прежде всего в юридическом и дисциплинарном аспектах. «Во французской администрации управлять персоналом означает применять уставы, то есть организовывать конкурсы, готовить приказы о назначении на должности, принимать решения о служебных перемещениях и о выводе за штат, отменять ставки и оклады и т. п». Такой традиционный подход к регулированию поведения государственных служащих обусловлен рядом факторов: значительной централизацией государственного управления; монополией юристов в изучении проблем административного управления, что оказалась в разработке чисто правовых аспектов работы государственной службы; закрытой системой государственной службы; кадровой политикой, в основу которой было положено понятие карьеры и корпорации; правовой подготовкой кадров, что, в свою очередь, имеют подоплекой «концепцию о человеке порядке», «знающий себе цену» и др. Такой подход к регулированию поведения государственных служащих наиболее полно соответствует закрытой модели государственной службы.

Структура основных этических правил государственных служащих Франции типична для демократических стран. Она включает: обязанность соблюдать законы и инструкций; объективность (беспристрастность); обязанность конфиденциальности; пассивности в общественном политическом проявлении; запрет других профессиональных занятий; лояльность; честность. К большинству из этих правил прилагается специальное толкование. Например, толкование обязанности следовать инструкциям содержит объяснение, что это положение не распространяется на незаконные распоряжения; лояльность к общественному устройству и правительству не включает лояльности к правящей политической силе (партии) и тому подобное.

Перечисленные правила являются основой этики государственных служащих, но она не ограничивается ими. Точнее, этика государственных служащих Франции рассматривается в узком понимании (как нормативно выработанные рамки профессиональных отношений), а также в широком. В широком понимании ее определяют принципы ответственности и открытости, которые характеризуют и этику руководства. Их содержание рассматривается в непосредственной связи с менеджментом. Принципы ответственности и открытости определяют требования к образцовому поведению государственных служащих, которые, конечно, выше, чем для обычных граждан, и создают объективные основания для таких моральных качеств как достоинство, честь, деликатность и тому подобное. Например, принцип ответственности описывает поведение «в команде» на всех уровнях. Он предусматривает обязанности руководителя:

– знакомить персонал с типами поведения, которые рекомендуются, запрещаются или допускаются при определенных обстоятельствах;

– брать ответственность, а не переадресовывать (менять) ее на верхние или нижние уровни управления, по горизонтали или преемникам; – последовательно подчеркивать важность основных этических правил; – не скрывать нарушения.

Предметом профессиональной этики государственных служащих Франции являются типичные для государственных служб демократических государств проблемы, которые также решаются аналогично. Конфликт интересов разрешается путем соблюдения правил контроля финансового и экономического состояния государственного служащего. В ситуации отставки главной проблемой является предотвращение внезапного перехода государственного служащего в частный сектор, который принадлежал к его компетенции в период службы. Такая ситуация также регулируется с помощью традиционных этических правил.

Важной практической проблемой французской государственной службы является действенность профессиональной этики. Ее решение связано с механизмами стимулирования государственных служащих на всех этапах профессиональной деятельности: доступа к государственной службе, профессионального образования, системы информации, развития карьеры, вознаграждения, характера руководства и др [432]. Кратко рассмотрим их.

Отбор кандидатов на государственную службу осуществляется путем конкурсов, которые имеют две этические цели: 1) гарантировать равное право на участие кандидатов в конкурсе; 2) выявить уровень нравственной зрелости и готовности к этическому служебному поведению. Способом достижения второй цели является включение в систему критериев отбора кадров раздела «Профессиональная этика». Кроме того, чтобы не допустить на государственную службу морально неустойчивых лиц, перед окончательным зачислением на государственную службу кандидаты проходят «стажировку».

Очевидным приоритетом менеджмента персонала является этическое образование и информирование об основных этических правилах. Успешное решение этой задачи обеспечивается рядом условий.

Четыре условия успеха функционирования этических кодексов на основе зарубежного опыта (США, Великобритания, Швейцария и др) реализуют во французской практике: 1) осознание реальной потребности в закреплении этических норм; 2) участие государственных служащих в разработке кодекса; 3) разработка практических рекомендаций по внедрению этических требований и их обработки в процессе этического образования; 4) участие руководства организации в этом движении.

Усиление внимания стран Европы к этическим проблемам государственной службы обусловлено и развитием "общего европейского дома". В 1993 г. в обзоре "философия в Европе «при поддержке ЮНЕСКО была опубликована статья К.-О. Апеля «Возможна ли универсалистская этика?». В поисках общего консенсуса европейское сообщество осознало, что альтернативы взаимно уважительного общения культур не существует, а потому средством достижения всеобщего согласия была выбрана дискурсивная этика. Сегодня эта универсалистская прагматическая этика ответственности получила должное политико-институциональное признание и стала своеобразной идеологией, которая воплощается и во внутригосударственную жизнь стран-участниц ЕС, и в межгосударственные отношения. Приведем ее отдельные существенные характеристики.

Центральным понятием дискурсивной этики является «политическая соответственность». Основную аксиому дискурсивной этики ее теоретик К.-О Апель формулирует так: "аутентичная реализация" «хорошей жизни» отдельного человека или сообщества возможна только при условии обеспечения равного права на такую же реализацию всем другим людям и сообществам. Основные моральные ценности дискурсивной этики – уважение достоинства, равенство и ответственность всех и каждого. Если кто-то сохраняет исключительные права за счет других, то это создает благоприятную среду для манипулирования. Принципы «хорошей жизни» должны быть едиными для всех, а потому «хорошая жизнь" отдельного человека, коллектива, сообщества и человечества в целом требует сознательного и добровольного согласия на принципиальные самоограничения. Механизмом регулирования отношений и взаимодействия субъектов добровольного согласия является этика дискуссии, которая является «общим языком», что представляет собой общие процедурные нормы дискуссии. А собственно этические нормы взаимодействия субъектов возникают в дебатах как компромисс, достигнутый по универсальным правилам аргументированного обсуждения. Основные идеи дискурсивной этики воплощены в общих ценностях Совета Европы, в Копенгагенских критериях для стран Европейского Союза и в признании консенсуса как основного средства принятия решений. На саммите глав правительств стран-участниц ЕС в 1993 г. были приняты основные стандарты межгосударственного взаимодействия, которые основаны на христианских принципах, таких как: права человека, фундаментальные свободы, демократия, законность, мир и исключения жестокости, уважение к другим, дух солидарности Европы и мира в целом, равные возможности для развития, равенство содействия, охрана экологических систем, персональная ответственность.

В Копенгагенских критериях, которые являются безусловными для каждого кандидата на вступление в ЕС, общие ценности объединены в три группы:

1) стабильные институты, гарантирующие демократию, верховенство закона, человеческие права, защиту меньшинств;

2) наличие конкурентоспособной в пределах ЕС рыночной экономики;

3) возможность взять на себя обязательства членства в Союзе, включая политические, экономические и монетарные.

Этика государственных служащих в странах ЕС формируется в русле развития этической инфраструктуры как ответ на требование гармонизации служебной этики и борьбы с коррупцией. Согласно Страсбургзской рекомендации Комитета Министров Совета Европы (май, 2000) относительно норм поведения государственных служащих, была предложена модель (образец) Кодекса поведения государственных служащих (приложение к Рекомендации №R/2000/10, в соответствии с которым должны быть разработаны национальные кодексы). Этот акт способствовал не только принятию национальных кодексов, но и созданию специальных государственных институтов по проблемам этики, внедрению этического образования и тому подобное.

Таким образом, профессиональная этика в развитых демократических странах Европы рассматривается как основная цель управления человеческими ресурсами. Профессиональная этика-это прагматическое средство, направленное на переход от этики послушания к этике убеждения и ответственности перед гражданами. «Новая этика» государственных служащих сосредотачивается вокруг трех центральных проблем: ответственности; прозрачности и открытости государственного обслуживания и целостности. Акцент делается на изменениях в инструкциях и законодательстве, в структурах и в организационной культуре. Достижение цели требует создания государственным служащим условий труда.