Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.7 Mb.
|
|
Право на социальную защиту. Анализ соответствующих статей национальных конституций различных стран мира показывает, что при его нормативном определении используются не совсем одинаковые термины. Так, например, в Конституции РФ говорится о праве на социальное обеспечение (ч. 1 ст. 39), в Конституции Италии - о праве на поддержку государства и социальное обеспечение (ст. 38), в Конституции Словении - о праве на социальную защиту (ст. 50), в Конституции Молдовы - праве на социальное обеспечение и защиту (ст. 47), в Конституции Украины - о праве на социальную защиту, включающем и право на социальное обеспечение (ст. 46), в Конституции Бахрейна - на социальную защиту и социальную страховку (ч. 3 ст. 5) и т. п. Использование разной терминологии при нормативном закреплении данного права объясняется, скорее всего, тем обстоятельством, что в одних конституциях делается акцент на его содержании, а в других - определяются лишь отдельные формы реализации столь емкого права, получивших более значительное развитие в конкретных условиях той или иной страны. Однако системный анализ норм-принципов и регулятивных норм национальных конституций позволяет сделать вывод, что более правильно употреблять в текстах основных законов термин «право на социальную защиту». Так, в ст. 7 Конституции РФ, где закреплен принцип социального государства, записано: «В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ч. 2). Нетрудно заметить, что в ст. 7 Конституции РФ перечислены все юридические гарантии осуществления права на социальную защиту населения страны. В то же время в ст. 39 Конституции РФ выделены две важнейшие формы реализации этого права - социальное обеспечение и социальное страхование (ч. 1, 3). Но поскольку положения ст. 39 Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, то можно с полным основанием утверждать, что в ее содержании нормативно оформлено именно право на социальную защиту (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). Под правом на социальную защиту следует понимать гарантированную конституцией возможность получать от общества и государства материальные блага с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (биологических, социальных, интеллектуальных) пожилых людей, больных, детей, иждивенцев, потерявших кормильца; безработных, всех членов общества для охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в стране на страховой основе, или за счет бюджетных ассигнований в случаях и на условиях, установленных законом. В самых общих чертах право на социальную защиту закрепляется практически во всех новейших конституциях современных государств. В Конституции РФ его конструкция сформулирована с помощью императивных и поощрительных норм. В результате каждому гарантируется согласно ст. 39 Конституции РФ социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Только законом устанавливаются государственные пенсии и социальные пособия. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 1-3). В России конституционное право на социальную защиту реализуется в трех основных формах: социального обеспечения, социального страхования и социальной помощи. Социальное обеспечение представляет собой материальные выплаты всем лицам, имеющим на то право, из специальных источников финансирования (бюджет, фонды), которые являются государственными или находятся под контролем государства. Конституция РФ называет два основных вида материальных выплат - государственные пенсии и социальные пособия. Государственные пенсии - это материальные выплаты тем лицам, которые уже отработали определенный период времени, либо не могут работать по состоянию здоровья, либо имеют предусмотренные законом заслуги перед государством, либо в силу своего несовершеннолетия не в состоянии пока работать. Пенсии назначаются по возрасту (по старости), инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет. Порядок назначения пенсий и исчисления их размеров регулируются нормами Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также Закона РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, и их семей». Социальные пособия определяются как материальные выплаты, предоставляемые всем лицам для компенсации (взамен) утраченного заработка либо для поддержания минимального жизненного стандарта. Они предоставляются по временной нетрудоспособности работника, по беременности и родам, по уходу за ребенком, по безработице, лицам, имеющим детей, на погребение и др. Порядок установления и выплаты социальных пособий (компенсаций) регулируется, прежде всего, нормами Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Федерального закона от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле», Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации». Кроме того, в этой области действуют многочисленные подзаконные акты, предусматривающие установление и выплату социальных пособий (компенсаций) от лица государства с целью улучшения жизненных условий различных категорий населения России. Такая практика, следует заметить, противоречит ст. 39 Конституции РФ, согласно которой «государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом» (ч. 2). Второй формой реализации конституционного права на социальную защиту является социальное страхование. Специалисты определяют его как взаимное возмездное частно-публичное обязательство, возникающее на основании закона либо договора, в силу которого застрахованное лицо обязано уплачивать страховые взносы и при наступлении страхового случая имеет право на обеспечение за счет средств страхового фонда, эквивалентное уплаченным взносам, а страховщик вправе требовать уплаты страховых взносов и обязан предоставить страховое возмещение. Если страховое обязательство возникает на основании закона, то оно является по своему характеру обязательным (государственным) социальным страхованием. Напротив, если обязательство складывается на основании договора, то оно квалифицируется как дополнительное или добровольное социальное страхование. В России преобладает государственное социальное страхование, тогда как в странах Запада доминирует добровольное, ставшее уже давно основным. Третьей формой реализации конституционного права на социальную защиту служит социальная помощь. Ее суть заключается в оказании государственного содействия определенным категориям населения страны путем осуществления денежных выплат или предоставления таких натуральных услуг, как помещение в детский дом, дом для престарелых, инвалидов, в интернат и т. п. В то же время денежные выплаты могут сочетаться, дополняться или заменяться натуральными услугами. В России порядок оказания социальной помощи населению регулируется рядом федеральных законов. Среди них можно назвать законы от 12 января 1995 г. «О ветеранах», от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 17 июня 1999 г. «О государственной социальной помощи» и др. В каждой стране общество и государство поощряют благотворительную деятельность юридических и физических лиц, направленную на оказание безвозмездной материальной помощи малоимущим. Российское государство на конституционном уровне выразило намерение поощрять благотворительность в ее различных формах (ч. 3 ст. 39 Конституции РФ). В целях перевода намерений в реальную жизнь были приняты федеральные законы от 7 июля 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах. Путем предоставления благотворительным организациям определенных льгот и преимуществ они серьезно мотивируют их деятельность в сфере социальной защиты малоимущих категорий населения страны. Таким образом, законодательство о социальной защите в Российской Федерации представляет собой сложный конгломерат разрозненных нормативных правовых актов, что делает правоприменительную практику в этой сфере общественной жизни весьма противоречивой. В этой связи заслуживает поддержки неоднократно высказываемое в юридической литературе предложение об объединении норм ныне действующих актов, составляющих правовой институт социальной защиты населения страны, в единый кодификационный акт - Социальный кодекс РФ. Такие кодексы уже приняты в Германии, Франции и Боливии. Во Франции он только называется несколько иначе - Кодекс социального обеспечения. Однако необходимо иметь в виду, что эффективность реализации права на социальную защиту зависит не только от состояния законодательной базы. В первую очередь это обусловлено уровнем развития национальной экономики, наличием научно обоснованной социальной политики государства, решимостью политического руководства страны покончить с нищетой и бедностью. По этому пути пошли Австрия, Великобритания, Германия, Дания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швейцария, Швеция, Израиль, Новая Зеландия. У них сложились разветвленные системы социальной защиты населения, финансируемые за счет взносов предпринимателей и работников, а также из бюджетных средств. В результате каждый имеет возможность реализовать свое конституционное право на социальную защиту в полном объеме. Право на жилище. Под этим правом понимается гарантированная конституцией возможность лица получить в собственность или в стабильное пользование жилое помещение, соответствующее установленным санитарным и техническим правилам и нормам, и не лишиться его произвольно, без законных на то оснований. В конституциях высокоразвитых стран мира право на жилище обычно структурно не отграничивается, поскольку оно не имеет никаких специфических особенностей по сравнению с правом собственности вообще. Однако в России, где 75% семей нуждаются в улучшении жилищных условий, право на жилище приобрело настолько большую социальную значимость, что стало чуть ли не сопоставимым с правом человека на жизнь. Поэтому вполне закономерно, что в структуре Конституции РФ выделена специальная статья, посвященная праву личности на жилище. В ней сформулированы нормы, согласно которым в России каждый имеет право на жилище. Запрещено произвольно лишать кого-либо жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40). Таким образом, в России лица с высоким и средним уровнем доходов могут самостоятельно построить себе жилье или купить его по рыночной стоимости за счет личных или заемных средств. Малоимущим гражданам и категориям населения, имеющим льготы, жилье должно предоставляться по договору социального найма бесплатно или по доступной цене из государственных, муниципальных и иных жилищных фондов. Государство гарантирует неприкосновенность жилища, запрещает произвольное выселение из занимаемого помещения, его изъятие без законных на то оснований. Примерно в таких же юридических формах удовлетворяются потребности граждан в жилье и в высокоразвитых странах Западной Европы. Разница заключается лишь в том, что в России по официальным данным к категории малоимущих относится более 20 млн человек населения Предоставить им жилье по договору социального найма «бесплатно или за доступную плату» в обозримой перспективе вряд ли удастся. Не стала юридической гарантией осуществления права на жилище и Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ № 28 от 11 января 2000 г. Воспользоваться ипотечным кредитом для строительства жилья может далеко не каждый, поскольку для его оформления необходим по российским меркам довольно высокий уровень доходов. Поэтому конституционное право на жилище в России остается по существу политическим лозунгом, призывающим граждан на борьбу за получение и сохранение жилья. Характерная особенность конституционного регулирования права на жилище в Российской Федерации состоит и в том, что ему корреспондирует не юридическая обязанность государства, а его жилищная политика, что исключает саму возможность возникновения конкретных правоотношений, а значит и непосредственное действие этого права (ч. 2 ст. 40 Конституции РФ). Не устранил столь существенный пробел и Жилищный кодекс РФ, закрепивший жилищную политику государства. В его содержательной части о жилищной политике используются такие понятия и категории, которые по своей научной неопределенности сродни термину «тьма», которым наши далекие предки обозначали любое число больше тысячи. Так, например, в ст. 2 Жилищного кодекса РФ говорится о том, что органы государственной власти и местного самоуправления «стимулируют жилищное строительство». Скорее всего, следовало бы однозначно предписать, что они предоставляют земельные участки для жилищного строительства, обеспечивают их коммунальной инфраструктурой, предоставляют субсидии для приобретения и строительства жилья, осуществляют переселение семей из ветхих и аварийных домов в благоустроенные и отвечающие санитарным требованиям жилые помещения. Конструктивные недостатки конституционного регулирования права на жилище проецируется в геометрической прогрессии на содержание и формулировки норм законов и подзаконных актов. Это характерно не только для нормотворческой практики России, но и для таких стран, как Азербайджан, Казахстан, Киргызия, Польша, Таджикистан, Украина. Выигрышно в этом отношении выглядят конституции и нормативные правовые акты текущего законодательства стран Пиренейского полуострова - Испании и Португалии, закрепляющие право на жилище и порядок его практической реализации. Так, в ст. 47 Конституции Испании записано: «Все испанцы имеют право на благоустроенное жилье. Органы власти обеспечивают необходимые условия и устанавливают соответствующие нормы для действенного осуществления данного права, а также регулируют пользование земельными участками в общих интересах и с целью предотвращения спекуляции землей». Конституция Португалии не только закрепляет основы жилищной политики государства, но и содержит конкретные нормы, обеспечивающие реализацию права на жилище. Согласно ст. 65 Конституции все имеют право на жилище соответствующей площади для себя и своей семьи, благоустроенное и отвечающее санитарным требованиям, охраняющее частный характер личной и семейной жизни. Для обеспечения его реализации государство обязано разрабатывать программы и осуществлять жилищную политику в соответствии с планами урбанизации и общего переустройства территории, развития транспортной сети и социальной инфраструктуры. Оно должно в сотрудничестве с местными органами власти поощрять создание жилищных кооперативов, поддерживать индивидуальное жилищное строительство, строительство экономичного и социального жилья, обеспечивать развитие рынка недвижимости в жилищной сфере. На него возложена обязанность проводить политику, направленную на установление арендной платы, соответствующей семейному доходу, и создание условий для получения собственного жилья (ч. 1-3). Фундаментальные положения конституций Испании и Португалии о праве на жилище получили свое дальнейшее развитие в гражданском и жилищном законодательстве, нормы которого обеспечили доступность жилья практически для всех граждан. [14J Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Под этим правом понимается гарантированная конституцией возможность каждого лица сохранить и укрепить свое физическое и душевное здоровье, получить в любое время квалифицированную медицинскую помощь по профилактике и лечению болезней и травм. Оно закреплено почти во всех новейших конституциях стран мира. В России, согласно ст. 41 Конституции «каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений» (ч. 1). Легальное определение понятий «охрана здоровья» и «медицинская помощь» сформулированы в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Посредством его норм-дефиниций определено, что «охрана здоровья граждан - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи». Медицинская помощь охватывает комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление различных медицинских услуг по профилактике, диагностике и лечению заболеваний, а также по медицинской реабилитации (ст. 2). В целях обеспечения права на охрану здоровья и медицинскую помощь в России финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физкультуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41 Конституции РФ). Серьезное влияние на здоровье людей оказывают такие факторы, как санитарное состояние населенных пунктов, источников водоснабжения, радиационный фон, вспышка инфекционных и вирусных заболеваний и т. п. Поэтому бланкетной нормой ст. 41 Конституции РФ установлена юридическая ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3). Аналогичные или сходные по своему содержанию нормы о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь имеются в действующих конституциях таких разных по уровню экономического и социального развития стран, как Армения (ст. 34), Бельгия (ст. 45), Испания (ст. 43), Нидерланды (ст. 22), Польша (ст. 68), Турция (ст. 56), Бахрейн (ст. 8), Монголия (ст. 16), Таиланд (ст. 51), ЮАР (ст. 27), Бразилия (ст. 6) и др. Тем не менее в числе современных конституций встречаются и такие основные законы государства, которые содержат весьма своеобразные положения о здравоохранении и медицинской помощи, представляющие чисто практический интерес. Так, Конституция Украины запрещает сокращать существующую сеть государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (ст. 49). Но поскольку такой нормы нет в ст. 41 Конституции РФ, то Министерство здравоохранения и социального развития РФ своими приказами ликвидировало под видом укрупнения множество низовых звеньев муниципальной системы здравоохранения. В результате медицинская помощь в сельской местности страны становится все более недоступной. Конституция Болгарии установила, что «государство осуществляет контроль над всеми медицинскими учреждениями, а также над производством лекарственных средств, биопрепаратов и медицинской техники, как и над торговлей ими» (ч. 5 ст. 52). Принципиальная значимость этой нормы для практики организации здравоохранения в России заключается в том, что при сформировавшейся в стране макросистемы здравоохранения требуется установления жесткого контроля за ее государственными, муниципальными и частными системами с целью обеспечения единых стандартов профилактики и лечения заболеваний и травм, за развитием рынка медицинских услуг. Конституции некоторых зарубежных стран содержат правовые нормы, согласно которым право на охрану здоровья и медицинскую помощь может осуществляться только на основе принципа медицинского или социального страхования. Так, например, в ст. 30 Конституции Андорры записано: «Право на защиту здоровья признается так же, как и пользование социальными пособиями для удовлетворения иных потребностей. С этой целью государство обеспечивает систему социального страхования». Конституция Словакии предоставляет каждому право на охрану здоровья. Но она увязывает медицинское страхование с правом на бесплатное медицинское обслуживание и на медицинское пособие, которые должны предоставляться в соответствии с законом (ст. 40). Совершенно очевидно, что система обязательного медицинского страхования в слаборазвитых странах является предпочтительнее. Но опыт ее внедрения в России показывает, что она влечет за собой резко выраженную дифференциацию среднедушевых расходов в субъектах Российской Федерации. По подсчетам специалистов, максимальный показатель расходов превышает минимальный в семнадцать раз, что ставит под сомнение сам конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо от места их жительства (ст. 19 Конституции РФ). В Италии и Болгарии на конституционном уровне обеспечивается сочетание принципов страховой и бесплатной (государственной) медицины. Соответствующие нормы имеются в ст. 32 Конституции Италии и в ст. 52 Конституции Болгарии. Однако непревзойденный образец конституционного регулирования отношений в сфере здравоохранения дает практика Португалии. В ст. 64 Конституции не только декларируется право на охрану здоровья, но самое главное, что в ней закрепляется исключительно эффективный механизм его реализации. Поскольку эта статья содержит лишь работающие нормы, она стоит того, чтобы воспроизвести ее полностью: «1. Все имеют право на охрану здоровья и обязаны его охранять и укреплять. Право на охрану здоровья реализуется: через универсальную общенациональную службу здравоохранения и, принимая во внимание материальное и социальное положение граждан, в основном на бесплатной основе; путем создания экономических, социальных, культурных и экологических условий, обеспечивающих защиту детей, молодежи и престарелых, и путем систематического улучшения условий жизни и труда, содействия физической культуре и спорту в учебных заведениях и обществе в целом, а также путем развития санитарного просвещения и практики здорового образа жизни. Для обеспечения права на охрану здоровья государству, прежде всего, надлежит: гарантировать право всех граждан, независимо от материального положения, на профилактическое обследование, лечение и последующее восстановление здоровья; обеспечить рациональное и эффективное размещение медицинских учреждений и персонала по всей стране; ориентироваться на социализацию расходов на здравоохранение и фармацевтику; упорядочить и контролировать предпринимательскую и частную деятельность в области медицины, объединяя ее с национальной службой здравоохранения с тем. чтобы обеспечить как в государственных, так и в частных учреждениях здравоохранения адекватные стандарты эффективности и качества; упорядочить и контролировать производство, торговлю и использование химических, биологических и фармацевтических изделий и других средств лечения и диагностики. Управление национальной службой здравоохранения строится на началах децентрализации и участия». В конституциях Латвии и Молдовы вместо закрепления права на охрану здоровья и медицинскую помощь устанавливаются корреспондирующие ему обязанности государства, что вполне соответствует правилам законодательной техники. Однако в ст. 111 Конституции Латвии записано: «Государство защищает здоровье людей и гарантирует минимум медицинской помощи». Такого рода нормы означают фактическое отсутствие права на охрану здоровья и медицинскую помощь. Каждый врач знает, что при лечении больного медицинская помощь не может быть минимальной, а только в объемах, необходимых для его полного излечения, восстановления здоровья. Порядок реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь регулируется нормами законов и подзаконных актов. В России важнейшими из них являются: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». [15] |