Правовая журналистика. Конституция Российской Федерации 1993 г закрепила свободу массовой информации в ч. 5 ст. 29, использовав при этом краткую, но емкую формулу Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается
 Скачать 230.23 Kb.
|
|
22 вопрос Предвыборная агитация – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них). Законодательство разделяет понятия ʼʼинформирование избирателейʼʼ и ʼʼпредвыборная агитацияʼʼ. Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления и избирательные комиссии. Они предоставляют полную информацию о предстоящих выборах – о процедуре, всех кандидатах и т.д. Если кратко, то цель агитации – склонить избирателя в определенную сторону, а информирования – предоставить избирателю объективную информацию. В случае выборов в коллегиальный орган власти форма, методы и сроки предвыборной агитации регулируется законами˸ ·№ 51-ФЗ ʼʼО выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерацииʼʼ ·№ 138-ФЗ ʼʼОб обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправленияʼʼ В случае выборов президента РФ форма, методы и сроки предвыборной агитации регулируется законом № 19-ФЗ ʼʼО выборах Президента Российской Федерацииʼʼ. Каждый кандидат, участвующий в выборах, имеет право на предвыборную агитацию. Кандидат или избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы предвыборной агитации. Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счёт средств избирательных фондов. Запрещена предвыборная агитация за кандидата, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов. Агитационный период для кандидата или избирательного объединения начинается со дня выдвижения кандидата или списка кандидатов. 24 вопрос В настоящее время метод государственного управления и контроля над деятельностью организаций телерадиовещания во всем мире основывается на лицензионных процедурах, что является одним из наиболее жестких средств государственного контроля за деятельностью хозяйственных субъектов. Не углубляясь в данную проблему, заметим лишь, что связано это с рядом обстоятельств. Во-первых, радиочастотный спектр является ограниченным естественным ресурсом и находится в исключительном ведении государства. Во-вторых, бесспорно, что такой способ распространения информации как теле- и радиовещание отличается массовостью и влиятельностью. Это приводит к необходимости жесткого контроля за работой теле- и радиовещателей со стороны государства в форме лицензирования. Наша страна также не является исключением. Возможность осуществления теле- и радиовещания частными лицами появилась практически одновременно с изменениями в государственном строе и экономическом укладе: первый закон, установивший принцип свободы массовой информации, был принят 12 июля 1990 года. Это был Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации». Вопросы собственно лицензирования телерадиовещания стали предметом другого нормативного акта – Постановления Совета Министров СССР от 26 сентября 1991 г. № 500 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР». В дальнейшем законодательство о средствах массовой информации, в том числе касающееся лицензирования их деятельности, совершенствовалось. Известно, что в 1991 году был принят новый Закон «О средствах массовой информации» №2124-1, который работает по настоящее время, хотя и в нем есть свои недостатки. Именно он является правовым основанием для лицензирования телерадиовещания, а именно статьи закона 31-32, в которых содержится ряд положений о лицензировании телерадиовещания. К сожалению, в Законе не содержится прямого указания на то, что деятельность по передаче в эфир телепередач и радиопрограмм подлежит лицензированию, в нем речь идет лишь о том, в частности, кем выдается лицензия, какие права предоставляет вещателю и т.п. Собственно порядок выдачи лицензии содержится в подзаконных нормативных актах, а именно в Постановлениях Правительства РФ. Речь идет о двух наиболее важных актах в этой сфере – Постановление от 7 декабря 1994 г. №1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» и Постановление от 26 июня 1999 г. №698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания», которыми были утверждены соответствующие положения, действующие в настоящее время. Как видим, они были приняты достаточно давно, и, кроме того, практически не претерпели никаких изменений с момента их принятия. Кроме того, отдельные вопросы процедур лицензирования регулируются ведомственными нормативными актами, принимаемыми федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим лицензирование. Заметим, что система и структура федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, как раз была подвержена значительным изменениям. За последние годы система федеральных органов исполнительной власти перестраивалась кардинальным образом не один раз. Первоначально лицензирующим органом была Федеральная служба по телевидению и радиовещанию (см. Постановление Правительства РФ от 7 мая 1994 г. №458 «О Федеральной службе России по телевидению и радиовещанию»), затем – Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (см. Постановление Правительства РФ от 10 сентября 1999 г. №1022 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций»). Затем – Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (см. Указ Президента РФ от 09.03.2004. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Постановление Правительства от 17 июня 2004 г. №301). Сегодня лицензирующим органом является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) (Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 г. № 228 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций». (С изменениями, согласно постановлениям Правительства Российской Федерации от 17 марта 2010 года № 160, от 24 марта 2011 года №210, от 16 мая 2011 года № 368). Далее по тексту будем его также называть «соответствующий орган исполнительной власти». Разумеется, крайним в этой ситуации остается вещатель. Достаточно сказать, что в результате преобразования в 2004 году конкурсы на получение права на вещание не проводились в течение полугода, при том, что вынесения свободной частоты на сам конкурс часто приходится ожидать от одного года до 2-3 лет. Конкурс на получение права на телерадиовещание как важнейший инструмент в механизме выдачи лицензии. Правовая природа конкурса «То, как выдача лицензий происходит сегодня, нас не устраивает, и мы знаем, что это не устраивает рынок», – заявил президент НАТ Эдуард Сагалаев в ходе проведения общественных слушаний на тему «Проблемы законности и гласности процесса лицензирования телерадиовещания» в июне 2005 года. По его словам, на конкурсе Федеральная конкурсная комиссия (ФКК) за один день рассматривает около 100 заявок, и представители компаний «успевают только зайти в кабинет и за 3-4 минуты рассказать, как на экзамене, заученное стихотворение»1. Автор настоящей статьи неоднократно принимал участие в таких конкурсах и согласен с высказанной позицией. Время, фактически данное на выступление перед ФКК, не превышало двух минут. К словам Э.М.Сагалаева стоит добавить, что не устраивают рынок и сроки проведения конкурсов, когда ожидать их проведения приходится в буквальном смысле годами. Что же представляют собой конкурсы, какими нормативными актами регулируются, и какова практика их проведения – об этом данный раздел. Сегодня конкурс является основным инструментом в механизме получения лицензии на телерадиовещание. Суть конкурса в общих чертах одинакова для всех стран. Он состоит в том, что на суд уполномоченного органа (как правило, формирующегося при соответствующем органе исполнительной власти по вопросам телерадиовещания и представляющего собой конкурсную комиссию) выносятся концепции вещания, разработанные различными претендентами на получение права на наземное радиовещание на определенной частоте. Комиссия оценивает представленные концепции и тот, чья концепция признана наилучшей, становится победителем. Победитель, при условии уплаты определенной денежной суммы (в российском законодательстве именующейся «единовременной платой за получение права на наземное телерадиовещание»), получает лицензию на право вести вещательную деятельность. Конкурсы проводятся на основании Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. №1359. В силу п. 8 Положения, соответствующий федеральный орган исполнительной власти вправе проводить открытый конкурс на получение лицензий на теле- и (или) радиовещание. Более подробные правила установлены в Постановлении от 26 июня 1999 г. №698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания», которым было утверждено соответствующее Положение. В силу пункта 1 Постановления 1999 года, лицензирование наземного эфирного телерадиовещания в столицах субъектов Российской Федерации и в городах с численностью населения свыше 200 тыс. человек осуществляется на конкурсной основе с взиманием единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Какова правовая природа конкурса? В Гражданском кодексе РФ есть глава 57 «Публичный конкурс». В соответствии с п. 1 ст. 1057 ГК, лицо, объявившее публично о выплате денежного вознаграждения или выдаче иной награды (о выплате награды) за лучшее выполнение работы или достижение иных результатов, должно выплатить (выдать) обусловленную награду тому, кто в соответствии с условиями проведения конкурса признан его победителем. Вопрос о том, регулируется ли конкурс на получение права на наземное эфирное радиовещание нормами главы 57 ГК РФ, имеет принципиальное значение и в то же время является спорным. Значение вопроса состоит в том, что в случае положительного ответа на него при спорах конкурсанта с лицензирующим органом или между конкурсантами к правоотношениям сторон будет возможно применить соответствующие нормы Гражданского кодекса. Конкурсы на получение права на наземное эфирное радиовещание отвечают требованию публичности, т.к. в обязательном порядке публикуются в «Российской газете» для неопределенного круга лиц. Так же, как и предусмотрено статьей 1057 ГК РФ, все конкурсанты выполняют работу, в общем виде представляющую собой разработку концепции вещания. Конкурс направлен на выдачу лицензии на телерадиовещание, т.е. на общественно полезную цель, что отвечает требованию пункта 2 ст. 1057. Наконец, выдача победителю лицензии следует рассматривать как своеобразную форму награды. Тот факт, что победитель должен еще уплатить определенную денежную сумму – единовременную плату за получение права на радиовещание – нужно расценивать как условие конкурса. С другой стороны, конкурс в смысле Гражданского кодекса является односторонней сделкой. Сделки – это действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). Но конкурс – это инструмент в административной процедуре получения лицензии, в результате его проведения возникают права и обязанности административного характера! Представляется, что именно в этом плане возникает основное противоречие правовой природы конкурсов на получение права на радиовещание с нормами Гражданского кодекса, которое не позволяет согласиться с мнением о его гражданско-правовой природе. Тем не менее, по формальным признакам, конкурс на получение права на радиовещание совпадает с теми условиями, которые изложены в гл. 57 ГК РФ. Более того, арбитражные суды при рассмотрении споров о признании конкурсов на получение права на радиовещание недействительными ссылаются именно на нормы ГК РФ о публичном конкурсе. Кроме того, к конкурсу на получение права на телерадиовещание применяются и общие положения ГК РФ о сделках. Данный вывод подтверждается судебной практикой. Требования к участникам конкурса В соответствии с пунктами 7 и 8 Положения о конкурсах 1999 года, к участию в конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации и представившие в федеральный орган исполнительной власти документы в соответствии с условиями конкурса. Заметим, что в то же время в соответствии со ст. 7 Закона о средствах массовой информации, учредителем средства массовой информации (в том числе и радиопрограммы) может быть гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган. Исходя из положений Закона о СМИ, гражданин или объединение граждан могут создать средство массовой информации с формой периодического распространения в виде эфирной радиопрограммы. В действительности же такое СМИ останется только на бумаге (в наличии будет только свидетельство о регистрации соответствующего СМИ), т.к. к участию в конкурсе, по результатам которого выдается лицензия на вещание и СМИ может приступить к реальной работе, ни гражданин, ни объединение граждан допущены не будут. В целом допуск к участию в конкурсе только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей оправдан. Прежде всего это связано с тем, что в подавляющем большинстве случаев радиовещательная деятельность направлена на извлечение прибыли и, соответственно, относится к предпринимательской по смыслу ст. 2 Гражданского кодекса. В то же время предпринимательской деятельностью могут заниматься только коммерческие организации, индивидуальные предприниматели и – при определенных условиях – некоммерческие организации. Граждане, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, не могут осуществлять предпринимательскую деятельность ни при каких условиях, поэтому невозможность их участия в конкурсе вполне объяснима. С другой стороны, средство массовой информации может создаваться и не в целях осуществления предпринимательской деятельности, например для решения каких-либо избирательных, предвыборных или иных лоббистских задач. В таких случаях создание СМИ гражданином вполне может быть оправданным. Но противоречивые условия действующего законодательства создать работающую радиовещательную организацию гражданину, не имеющему статуса индивидуального предпринимателя, не позволяют. Возможно, имеющееся противоречие должно быть разрешено в пользу Закона о СМИ. С другой стороны, в ведомственных нормативных актах часто встречаются положения, не соответствующие действующему законодательству. Такое несоответствие, скорее всего, связано с недоработкой тех или иных нормативных актов. Однако в праве подобные недоработки недопустимы. Так, согласно решению Государственной комиссии по радиочастотам при Министерстве связи РФ от 22.02.99, юридическим лицам РФ разрешено использование полосы радиочастот 87,5 – 108 МГц для осуществления на территории РФ звукового радиовещания при наличии у них соответствующих лицензий. Получается, что такое право осуществления вещания в указанной полосе радиочастот индивидуальным предпринимателям не предоставлено? Представляется, что расценивать подобные категоричные положения нормативных актов следует как ошибочные, формально действующие, и которые следует отменять в судебном порядке. Аналогичную нелепую норму, предоставляющую право получить лицензию на вещание только юридическим лицам, содержит Положение о лицензировании телерадиовещания 1994 года. Указанное ограничение не только противоречит Закону о СМИ и Положению о конкурсах, но и вообще представляется нелогичным. Это ограничение следует рассматривать как недочет законодателя. В то же время из практики автору неизвестно еще ни одного случая подачи заявки на участие в конкурсе индивидуальным предпринимателем. Отметим одно интересное обстоятельство, которое, правда, имеет значение на стадии регистрации СМИ. В Законе о средствах массовой информации содержится запрет на участие иностранных лиц в учреждении СМИ с периодической формой распространения «телепрограмма» и «видеопрограмма» (ст. 19.1 Закона). Однако для радиовещательных организаций подобных ограничений не установлено. Вероятно, законодатель исходил из потенциально большего влияния на аудиторию именно телевизионных СМИ. Для участия в конкурсе заявитель должен представить следующие документы: заявление на участие в конкурсе по установленной форме, программная концепция вещания, развернутая концепция вещания и ее технико-экономическое обоснование (бизнес-план с указанием источников финансирования), копия платежного поручения об уплате конкурсного взноса, нотариально заверенная копия свидетельства о регистрации средства массовой информации, заверенные копии учредительных документов юридического лица, заверенная копия свидетельства о государственной регистрации заявителя (юридического лица или индивидуального предпринимателя), справка о профессиональной подготовке специалистов средства массовой информации. Для сравнения заметим, что согласно американскому законодательству, для претендента обязательным является предоставление официальных документов, свидетельствующих о его устойчивом финансовом положении, которое бы позволило ему в течение первых трех месяцев вещания обеспечивать бесперебойную работу станции без средств от рекламы. Таким документом в первую очередь является бухгалтерский баланс организации. Кроме того, американский Закон о связи предоставляет возможность продемонстрировать комиссии финансовое состояние соглашениями о предоставлении кредита или путем представления наличных средств. В российском законодательстве нет требований относительно финансового состояния претендента, равно как и не установлен срок возможной работы станции на средства учредителя. Разумеется, достаточные средства для старта у вещателя должны быть, но обязанности представить документы, доказывающие наличие таких средств, у него нет. У претендента есть лишь обязанность подготовить и представить на суд комиссии бизнес-план (технико-экономическое обоснование), в котором можно ограничиться фразой вроде «вещание будет осуществляться на собственные средства заявителя» (хотя вряд ли такой претендент станет победителем). Также следует отметить, что в законодательстве США в качестве дополнительного базового требования к конкурсанту установлено отсутствие серьезных нарушений действующего законодательства на протяжении предыдущих сроков действия лицензии для уже работающего вещателя и для претендента – в тех видах деятельности, которыми он занимался до подачи заявления в комиссию. В нашем законодательстве возможность отказа в выдаче лицензии или, тем более, недопуска к участию в конкурсе по мотивам нарушения условий ранее выданных лицензий или действующего законодательства, не предусмотрена, что, безусловно, выгодно для претендентов, особенно с учетом практики работы лицензирующего органа, когда исключительно по его усмотрению могли решаться судьбы многих радиостанций. Однако наличие нарушений, хотя и не является формальным основанием для отказа в выдаче лицензии, в значительной степени ослабляет позиции претендента по сравнению с другими, нарушений не имеющих. Таким образом, в России участвовать в конкурсе могут любые юридические лица или индивидуальные предприниматели, представившие на конкурс все необходимые документы. |