Основы управления в правоохранительных органов. Курс лекций по дисциплине основы управления в правоохранительных органах
 Скачать 1.02 Mb.
|
|
КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ» 031001.65 – Правоохранительная деятельность Тема №1-2 «Сущность и содержание социального управления. Наука управления. Основные компоненты, закономерности, принципы и проблемы управления в правоохранительных органах» План Вопрос 1. Общая характеристика управления. Вопрос 2. Основные компоненты управления. Вопрос 3. Предмет, содержание и методы науки управления. Литература. Вопрос 1. Общая характеристика управления. Как известно, термин "управление" происходит от итальянского слова "managgiare". Оно означает умение управлять лошадьми так, чтобы они исполняли некоторые конкретные движения, которые в определенных условиях на свободе выполняются ими совершенно естественно. В англоязычных странах управление в экономической сфере чаще всего обозначается термином "management", в политической сфере - термином "governance", в сфере техники -термином "control". В нашей стране термин "управление" применяется практически во всех сферах деятельности. В современный период управление в правоохранительных органах считается одним из важнейших факторов повышения эффективности различных видов служебной деятельности исполнителей - штатных и внештатных, гласных и негласных сотрудников, достижения успехов различными организационными звеньями - собственно правоохранительными органами, их подразделениями (отделами, отделениями и так далее), первичными звеньями (группами, бригадами штатных сотрудников, аппаратами внештатных сотрудников и так далее). В этой связи может сложиться впечатление о существовании достаточно четкого и однозначного понимания того, что же представляет собой данный феномен - управление. Однако реальное положение дел складывается совсем по-другому. К сожалению, пока еще не существует даже единого общепринятого определения управления как научной категории. В целом понятие "управление" объединяет в себе несколько различных значений. Довольно часто оно используется для обозначения субъектов, осуществляющих управление, - учреждений (организаций). Например, Управление -правоохранительный орган в регионе. Нередко понятие "управление" употребляется в качестве синонима понятий "обусловленность", "детерминация", "воздействие". Например, выражения - "закономерности, управляющие развитием обстановки", "циклоны, управляющие погодой ..... ". Такие обороты необходимо воспринимать как метафорические, то есть употребляемые в переносном смысле. Все объясняется тем, что в теории и практике в различных сферах деятельности довольно широко утвердилось так называемое кибернетическое представление об управлении. Согласно такому представлению, управление - это процессы специфического воздействия управляющих подсистем на управляемые, которые реализуются в уже существующих технических, биологических и социальных системах. В результате этого достигается их упорядоченность, а также функционирование и развитие в соответствии с общими целями. Специфика данного воздействия заключается в том, что оно осуществляется целенаправленно и на основе обратной связи. По форме оно является информационным, а по содержанию - организующим, упорядочивающим (приводящим в порядок). Такое представление является универсальным и пригодным для использования применительно к любым целостным системам. Достаточно значительное распространение оно получило в сфере социального управления. Кибернетический подход к пониманию управления очень хорошо согласуется с традиционным пониманием существа государственного управления как властного упорядочивающего воздействия государства (субъекта управления) на общество, различные социальные образования и отдельных членов общества (объекты управления). Органы государственного управления действуют по поручению и от имени государства, которое наделяет их властными полномочиями для достижения поставленных перед ними целей. Властные полномочия воплощаются в их компетенции, которая определяется законами и другими нормативными актами. Понимание сути управления в органах внутренних дел, в таможенных органах и сущности управления оперативной деятельностью в органах безопасности также во многом насыщено кибернетическими представлениями. Так, по мнению Г.А. Туманова, "... управление в органах внутренних дел - это сознательное и волевое воздействие на систему органов внутренних дел и ее структурные подразделения с целью повышения эффективности их функционирования для решения задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью". В дальнейшем такой подход к пониманию управления в органах внутренних дел в целом был поддержан А.П. Кореневым: "Сущность управления в органах внутренних дел заключается в обеспечении правильного взаимодействия частей, элементов системы органов внутренних дел как единого целого, в волевом воздействии на систему органов внутренних дел и ее структурные подразделения с целью обеспечения эффективности их деятельности, направленной на выполнение стоящих перед ними задач в сфере правоохранительной деятельности государства, в сфере внутренних дел". Что касается сути управления в таможенных органах, то, например, А.А. Демченко отмечает: "Управление - это непрерывный информационный процесс воздействия на сотрудников таможенных органов, обеспечивающий их целенаправленное поведение при изменяющихся внешних и внутренних условиях, путем принятия и реализации управленческих решений". Аналогичные точки зрения существовали и существуют в органах безопасности. В целом кибернетический подход позволил более углубленно разобраться в сущности различных видов социального управления. Однако его реальные возможности не следует переоценивать. В этом отношении интересна четкая позиция Б.М. Лазарева: "Вряд ли вообще для характеристики какого-либо вида государственной деятельности применимо предполагаемое кибернетикой понимание управления как всякого целенаправленного воздействия, а саму эту деятельность сводить к воздействию". В то же время широко известен вывод, сделанный К. Марксом в ходе научного исследования кооперации: "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов". Очевидно, что люди, сотрудничая друг с другом в каких-то общих процессах, должны упорядочивать свое поведение, подчинять его общим целям. При этом важно подчеркнуть, что каждый участник любого проявления совместной деятельности действует в известной мере индивидуально. Естественно, если выполняемые ими индивидуальные действия не будут подчинены общим целям, не будут упорядочены, то вряд ли можно говорить об их совместной деятельности. Данное положение применимо к любым организационным звеньям социальных систем. В основе упорядоченности как результата эффективного управления лежит согласованность, скоординированность совместной деятельности людей. Видимо не случайно, К.Маркс при выявлении основных качеств управления на первое место поставил необходимость установления согласованности, как важнейшего условия действительно общественной или совместной деятельности людей. Этому же, по существу, служит и выполнение общих функций. Действительно, именно в интересах согласованности действий всех участников какого-либо рода совместной деятельности осуществляются, например, планирование, контроль, подведение итогов, то есть общие для всех этих участников функции. К. Маркс иллюстрировал свой вывод: "Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере". В дальнейшем вывод К. Маркса получил развитие в теории социального управления. В целом же в различного рода обоснованиях, в самих выводах о сущности социального управления и отдельных его разновидностей и последующих комментариях постоянно присутствует мысль о том, что управление обеспечивает базовую (предметную) деятельность различных организационных звеньев (исполнителей), обеспечивает их организованность (упорядоченность), обеспечивает достижение ими успехов. Наиболее четко эту мысль сформулировал С.И. Съедин: "Управление - это деятельность управляющей системы (подсистемы) по обеспечению эффективной работы всей системы управления". Обеспечивать - означает создавать все необходимые условия для осуществления чего-либо, гарантировать что-либо9. Условия - это то, от чего зависит что-либо другое (обусловливаемое). Это существенные компоненты комплекса объектов, наличие которого с необходимостью предопределяет существование того или иного явления. Особый интерес при этом представляет заключение, которое было сделано В.Г. Афанасьевым: "Отражая объект, выражая его специфику, его структурные, функциональные особенности, субъект управления призван создавать условия для оптимального функционирования системы". Рассматривая природу управления, Г. Кунц и С. О'Доннел отмечали: " ... однако остается фактом, что в качестве управляющих все, кто добивается результатов посредством создания соответствующих условий для эффективной групповой деятельности, выполняют одинаковые функции". Данные заключения хорошо согласуются с мнением Г.В. Атаманчука о сути государственного управления: "Государственное же управление - это управление в масштабах общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально актуального ведения любых видов человеческой деятельности". Таким образом, предоставляется вполне обоскованная возможность утверждать, что обеспечение успехов исполнителей (организационных звеньев) может достигаться руководителями путем создания, поддержания и развития различных условий. Последние должны иметь, во-первых, во многом организационный и, во-вторых, внутренний по отношению к той или иной системе характер. На основе изложенного можно сделать следующий вывод: управление в правоохранительных органах - это система обеспечивающих действий, которая позволяет руководителям создавать, поддерживать и развивать внутренние условия для успешной служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев). При этом необходимо помнить о том, что между руководителями и исполнителями всегда существуют контакты (коммуникации, взаимодействие, общение), складываются определенные отношения. Ведь не только руководители предопределяют те или иные действия соответствующих исполнителей. Последние, обладая сознанием и волей, всегда стремятся достигнуть каких-то целей, исходя из тех или иных собственных интересов или эмоций. Конкретный состав необходимых внутренних условий, достаточных для успешной служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев), будет, прежде всего, определяться назначением управления в правоохранительных органах. Причем необходимыми и достаточными определяются условия, из которых нельзя исключить ни одного компонента, не нарушив обусловленности, и к которым нельзя добавить ничего, что не было бы излишним с точки зрения обусловливания какого-либо явления. Назначение управления в правоохранительных органах заключается в упорядочивании самих этих органов, их подразделений и первичных звеньев, процессов их функционирования. Как уже отмечалось, все они - целевые, иерархические общности людей. В результате организационного оформления у них возникают новые общесистемные качества - потенциальные и реальные возможности успешного достижения заранее определенных значимых целей, общих для них в целом. Эти цели не могут быть успешно достигнуты отдельными индивидами или их случайными неорганизованными совокупностями. Издавна данное качество известно под названием "эффект организованности" ("эффект организации"). Природа "эффекта организованности" длительное время волновала умы теоретиков и практиков. Существенный вклад в ее объяснение внес К.Маркс после того, как завершил научное исследование природы кооперации. В самом общем виде кооперацию можно рассматривать как взаимодействие отдельных исполнителей в каком-либо общем деле. Причем оказывается, что кооперация может быть различных степеней. Суть кооперации первой степени заключается в том, что общую деятельность все члены организации выполняют одновременно и совместно в полном объеме. В таких ситуациях целесообразное соединение участников общего дела порождает новое качество: если вместе, то возникает новая сила, сила массовая. Смысл кооперации второй степени состоит в том, чтобы общую деятельность разделить по одинаковым фазам между членами организации. В данном случае получается и выигрыш во времени. Новая сила становится еще больше. Потому что это сила комбинирования. И, наконец, суть кооперации третьей степени заключается в том, что в ходе реализации общей деятельности отдельные члены организации, имея различные цели, выполняют разные виды действий. Измельчение общей деятельности на отдельные операции все больше увеличивает прирост новой силы, силы специализации. Проведенные в дальнейшем исследования позволили специалистам сделать вывод о том, что "эффект организованности" определяется такими основными условиями-факторами, как однонаправленность, специализированность и согласованность. В правоохранительных органах эти внутренние условия практически создаются в ходе формирования формальных организационных звеньев: самих органов, их подразделений и первичных звеньев. Однонаправленность, специализированность и согласованность - это важные внутренние условия, определяющие организованность, позволяющие влиять на состояние общей деятельности всех исполнителей в правоохранительных органах. При этом организованность может быть разных степеней (уровней): высокая, средняя и низкая. Чем выше степень организованности совместной деятельности исполнителей, тем более вероятно успешное достижение общих целей: собственно ради чего правоохранительные органы, их подразделения и первичные звенья и существуют. В данном случае уместно вспомнить художественный образ плохой организованности, символами которой являются лебедь, рак и щука: "Поклажа бы для них казалась и легка: да Лебедь рвется в облака, Рак пятится назад, а Щука тянет в воду ...". Организованность, к сожалению, не присуща совместной деятельности исполнителей в правоохранительных органах изначально, так сказать от природы. Она ведь создается в результате различных действий тех или иных руководителей. К тому же она обладает одним объективным свойством - постоянно существующей тенденцией к снижению своего уровня. Это происходит под влиянием состояния различных внешних условий и своего собственного материального носителя - исполнителей служебной деятельности. К числу внешних, по отношению к правоохранительным органам условий, прежде всего, относятся: политические и экономические, научные и технические, собственно социальные, криминогенные и другие. Их состояние определяет, в первую очередь, характер организационных звеньев, предопределяет их организационное построение и порядок функционирования. В этой связи, исходя из состояния внешних условий, возникает необходимость в поддержании и развитии различных формальных организационных звеньев: правоохранительных органов, их подразделений и первичных звеньев. Состояние исполнителей в правоохранительных органах имеет количественную и качественную характеристики, которые могут быть описаны с помощью совокупности соответствующих показателей. Количественное состояние - это объективная характеристика, определяющая необходимость наличия минимального числа исполнителей, занимающих заранее определенные должности, для успешного достижения общих целей их совместной деятельности. По этой причине возникает потребность в своевременном комплектовании правоохранительных органов, их подразделений и первичных звеньев исполнителями, а затем - в систематическом оценивании их в интересах дальнейшего служебного перемещения. Качественное состояние исполнителей в правоохранительных органах представляет собой сложное интегрированное образование, основными составляющими которого являются профессиональность, заинтересованность и ресурсообеспеченность. Ведь именно для достижения успехов руководители обязаны добиваться того, чтобы все исполнители знали, могли и успевали, хотели качественно выполнять свои должностные обязанности, правильно используя предоставленные им права. В связи с этим возникает необходимость в формировании, поддержании и развитии профессиональности, заинтересованности и ресурсообеспеченности исполнителей. Состояние различных внешних условий и исполнителей влияет также на характер осуществления процессов служебной деятельности в правоохранительных органах. Большие или меньшие конкретные отклонения от типовых ситуаций либо появление конкретных ситуаций нетипичного характера обычно приводят к определенным затруднениям в практических действиях исполнителей. Поэтому возникает потребность сначала в планировании, а затем - в контролировании и оценивании процессов служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев). Все описанные управленческие действия руководителей объективно требуются для создания, поддержания и развития внутренних (по отношению к правоохранительным органам) условий их будущих успехов. Исходя из изложенного, можно сформулировать следующий вывод: назначение управления в правоохранительных органах заключается в том, чтобы в интересах успешной служебной деятельности организационных звеньев (исполнителей) руководители могли иметь в наличии следующие внутренние условия: 1) созданные из-за необходимости формальные организационные звенья; 2) отрегулированные в ходе функционирования формальные организационные звенья; 3) обновленные при необходимости формальные организационные звенья; 4) подобранные наиболее пригодные для служебной деятельности исполнители; 5) профессионально подготовленные для служебной деятельности исполнители; 6) заинтересованные в эффективной служебной деятельности исполнители; 7) обеспеченные ресурсами для служебной деятельности исполнители; 8) оцененные в ходе служебной деятельности исполнители; 9) спланированные заранее процессы служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев); 10) контролируемые в ходе реализации процессы служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев); 11) оцененные по завершении процессы служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев). Перечисленные внутренние условия следует рассматривать в качестве необходимых и достаточных для достижения исполнителями (организационными звеньями) успехов в служебной деятельности. Все они должны создаваться, поддерживаться и развиваться руководителями в ходе практического осуществления ими различных видов управленческой деятельности, составляющих содержание разновидностей управления. Возможность выделения основных типов управления в правоохранительных органах основывается на понимании его сущности и назначения, учете характера объектов управления. Первый тип - административно-организационное управление. Для его обозначения нередко используются термины "организация управления", "организационное управление" и "администрирование". Термин "административно-организационное управление" позволяет подчеркнуть большую роль административного регламентирования в ходе организации управления в правоохранительных органах. Второй тип - кадрово-ресурсное управление. Для его обозначения обычно применяются термины "управление персоналом", "управление кадрами", "управление ресурсами". Термин "кадрово-ресурсное управление" позволяет, используя "привычные понятия", подчеркнуть определяющую роль кадров в системе основных ресурсов в правоохранительных органах. Третий тип - процессно-организационное управление. Для его обозначения, как правило, используются термины "управление деятельностью" и "управление процессами деятельности". Термин "процессно-организационное управление" в большей степени подчеркивает специфику действий руководителей, составляющих содержание данного типа управления в правоохранительных органах. В составе административно-организационного управления, в свою очередь, можно выделить три вида управленческой деятельности: • создание формальных организационных звеньев; • поддержание формальных организационных звеньев; • развитие формальных организационных звеньев. Для выделения именно данных разновидностей применялся критерий их отношения к практическому функционированию организационных звеньев. Создание формальных звеньев заключается в проектировании новых организационных условий для последующего успешного их функционирования. Поддержание формальных звеньев состоит в сохранении организационных условий, способствующих успешному их функционированию, и устранении условий, препятствующих этому. Развитие формальных звеньев означает качественное обновление организационных условий, способствующих успешному их функционированию в ближайшем и отдаленном будущем. В составе кадрово-ресурсного управления можно выделить пять видов управленческой деятельности: • подбор исполнителей служебной деятельности; • подготовка исполнителей служебной деятельности; • активизация исполнителей служебной деятельности; • обеспечение ресурсами исполнителей служебной деятельности; • оценка исполнителей служебной деятельности. Для выделения данных разновидностей использовался критерий их соответствия порядку "взаимодействия" руководителей с основным ресурсом организационных звеньев - исполнителями. Подбор исполнителей означает своевременное и полное комплектование организационных звеньев исполнителями, способными достигать успехов в служебной деятельности. Подготовка исполнителей представляет собой качественное и своевременное профессиональное обучение и воспитание исполнителей, пригодных для достижения успехов в служебной деятельности. Активизация исполнителей заключается в формировании у них устойчивой заинтересованности в достижении успехов в служебной деятельности. Обеспечение исполнителей ресурсами состоит в полном и своевременном предоставлении им информационных, материально-технических, финансовых и прочих ресурсов, необходимых и достаточных для достижения успехов в служебной деятельности. Оценка исполнителей означает оказание им своевременной помощи в интересах достижения успехов в служебной деятельности. Правильно подобранные, подготовленные, активизированные и обеспеченные необходимыми ресурсами, оцененные исполнители в решающей степени предопределяют возможности достижения организационными звеньями успехов в служебной деятельности. И, наконец, в составе процессно-организационного управления можно выделить три вида управленческой деятельности: • планирование предстоящей исполнителям (организационным звеньям) служебной деятельности; • контролирование выполняемой исполнителями (организационными звеньями) служебной деятельности; • подведение итогов завершенной исполнителями (организационными звеньями) служебной деятельности. Для выделения именно данных разновидностей применялся критерий их непосредственного соотношения с процессами самой служебной деятельности исполнителей. Планирование состоит в том, чтобы в период подготовки упорядочить процессы практического выполнения исполнителями (организационными звеньями) предстоящей служебной деятельности. Контролирование заключается в том, чтобы поддерживать упорядоченность процессов практически реализуемой исполнителями (организационными звеньями) служебной деятельности. Подведение итогов состоит в том, чтобы вовремя оценить и рационально использовать в будущем накапливаемый практический опыт исполнителей (организационных звеньев) для достижения успехов в процессах служебной деятельности. Перечисленные одиннадцать видов управленческой деятельности обычно обозначаются терминами "функции управления", "управленческие функции". В целом рассматриваемая общая характеристика управления в правоохранительных органах соответствует современным взглядам на сущность, назначение и разновидности управления в различных сферах деятельности. Согласно этим взглядам, в настоящее время руководители, действуя в рамках оптимальных организационных звеньев, прежде всего ориентируются на исполнителей, которые профессионально хорошо подготовлены, заинтересованы в качественном выполнении своих должностных обязанностей, обеспечены необходимыми ресурсами и творчески относятся к поручаемым делам. Руководителям в принципе не выгодно командовать (воздействовать) в такой обстановке. Кроме вреда, это ни к чему не приводит. Большой эффект возникает только тогда, когда руководители создают, поддерживают и развивают условия для успешной служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев). В то же время, эти внутренние условия руководители могут создавать, поддерживать и развивать по-разному, различными способами. Все зависит от конкретных ситуаций, сложившихся на порученных участках. В сложных ситуациях (дефицит времени, недостаточная квалификация исполнителей для успешных действий в незнакомых условиях и так далее) руководители могут действовать с помощью правовых стимулов - прямых предписаний, запретов и санкций, установления определенного порядка действий и так далее. В нормальных ситуациях (наличие резерва времени, высокая квалификация исполнителей для действий в более или менее определенных условиях и так далее) руководители могут действовать с помощью различного рода психологических и социальных стимулов, во многом рассчитывая на самоорганизацию исполнителей. Предложенный подход к пониманию особенностей управления в правоохранительных органах по существу учитывает основные положения двух ведущих направлений развития мировой управленческой мысли: рационалистического и поведенческого. Эти направления развиваются, хотя и параллельно, но часто конфликтуя между собой. Однако наиболее широкую популярность завоевали идеи "ситуационного подхода", в рамках которого доказывается правомочность различных подходов к управлению. В одних ситуациях эффективно действующими оказываются жестко построенные организации, в других - организации, построенные на принципах саморегулирования. Такой подход примирил, в известной мере, тех, кто делает ставку на рациональные системы, и тех, кто видит главный источник эффективности в мобилизации потенциала, заложенного в людях. |