АП лекция тема 1.3.. Лекция по теме Субъекты административного права
 Скачать 359.29 Kb.
|
|
Юридические гарантии - это система правовых норм, определяющих условия и порядок реализации прав и свобод граждан, а также средства их охраны и защиты. Ведущее место в этой системе принадлежит конституционным нормам, которые устанавливают, например, гарантии прав и законных интересов граждан путем предоставления им права: - обжаловать решение и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц; - на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество; - на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц. Административно-правовая охрана прав и свобод граждан регламентируется нормами административного законодательства, которые регулируют порядок реализации права граждан на государственную службу, образование, пользование достижениями культуры и др. Они оберегают жизнь и здоровье, честь, достоинство, личную свободу граждан, устанавливая правила поведения в общественных местах, правила пожарной безопасности, правила дорожного движения и др. Наряду с наличием административно-правовых норм, содержащих гарантии против любых нарушений прав и свобод граждан, важная роль в их охране административно-правовыми средствами принадлежит органам исполнительной власти и их должностным лицам. Полиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, обеспечивать личную безопасность от преступных и иных противоправных посягательств. Вместе с тем, законодательством предусматриваются специальные гарантии охраны прав и свобод граждан. К ним относятся право и обязанность вышестоящих органов исполнительной власти осуществлять контроль за работой нижестоящих органов, в частности, за правоприменением, связанным с реализацией гражданами своих прав и свобод, а также деятельность контрольно-надзорных органов (государственных инспекций, служб и др.). Важная роль в защите прав и свобод граждан принадлежит правоохранительным органам: суду, прокуратуре, органам внутренних дел. Значительная роль в охране прав и свобод граждан принадлежит общественным объединениям: профессиональным и творческим союзам, обществам, товарищеским судам и другим общественными формированиям. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства Правовой, в том числе и административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определен Конституцией, действующим на территории России законодательством о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства и другими нормативными актами. Так, в ст. 62 Конституции сказано, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Объем административной правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства несколько уже, нежели объем правосубъектности граждан России. Иностранные граждане могут проживать в Российской Федерации при наличии на то разрешения компетентных органов. Они не могут занимать выборные должности в аппарате исполнительной власти, а также не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с российским законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству России. Иностранные граждане и лица без гражданства могут передвигаться по территории России и избирать место жительства в России в соответствии с порядком, установленным законодательством. Они обязаны соблюдать правила пребывания иностранных граждан в России и правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации. Ограничения в передвижении и выборе места жительства допускаются, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности. Так, существуют местности, закрытые для посещения иностранными гражданами, и въезжать на территорию таких местностей можно только по разрешению органов внутренних дел. Иностранные граждане, проезжающие через территорию России транзитом, следуют с соблюдением правил транзитного проезда в пограничный пункт выезда из России по установленному маршруту и могут останавливаться на территории при наличии разрешения, выданного компетентными органами. На иностранных граждан не распространяется российское законодательство о воинской обязанности и военной службе. На иностранных граждан возлагаются специфические обязанности. Они могут постоянно проживать в России, если имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные уполномоченными органами исполнительной власти. Иностранные граждане, находящиеся в России на ином законном основании, считаются временно пребывающими в России. Они должны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из Российской Федерации по истечении определенного им срока пребывания. За нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в России, т.е. проживание без документов на право жительства в Российской Федерации или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации или прописки либо передвижения и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также за несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России к ним могут быть применены в качестве меры административного взыскания предупреждение или штраф. Иностранному гражданину, нарушившему законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, может быть сокращен определенный ему срок пребывания. Иностранный гражданин может быть выдворен из пределов России, если: - его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка; - это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан России и других лиц; - он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в России, таможенное, валютное или иное российское законодательство. Особое правовое положение у глав и сотрудников дипломатических и консульских представительств, а также у лиц, которые являются официальными представителями иностранных государств. Эти иностранные граждане в соответствии с законодательством России и международными договорами России с соответствующим иностранным государством пользуются привилегиями и обладают дипломатическим иммунитетом, в силу чего они не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации. 2. Понятие и основные признаки органов исполнительной власти и государственного управления их система и виды (классификация) В действующем законодательстве термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные, в основном, только на федеральном уровне (например, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление), на уровне субъектов Федерации органы исполнительной власти имеют структурные подразделения (например, отраслевые и функциональные органы городской администрации города Москвы) или территориальные органы власти (районные Управы города Москвы). По существу же органами государственного управления, в той или иной мере, в плане реализации функций государственного управления в определенном объеме и компетенции являются не только все органы государственной власти, но и значительная часть органов местного самоуправления в части наделения их государственными функциями, выделения при этом определенных финансовых средств с введением ответственности за их использование. Орган исполнительной власти является частью государственного аппарата, имеет установленную законом или другим нормативным правовым актом компетенцию, структуру, метод образования, территориальный масштаб деятельности и правомочен выступать от имени государства, реализовывать исполнительно-распорядительную деятельность при повседневном регулировании хозяйственных, социально-культурных отношений и управлении административно-политическими сферами и межотраслевыми комплексами. Административная правосубъектность (правоспособность и дееспособность в единстве) органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием, а прекращается в связи с их упразднением. Объем компетенции органов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) находит свое выражение и закрепление в соответствующих законах, положениях, уставах и других нормативно-правовых актах. Органы исполнительной власти можно классифицировать: - по характеру компетенции; - по основаниям и порядку образования; -по порядку решения подведомственных вопросов; - по территориальной деятельности. По характеру компетенции органы исполнительной власти бывают: - общей компетенции, решающие все вопросы управления в сферах жизнедеятельности населения на определенной территории (правительства, администрации краев и областей и других субъектов Федерации); - отраслевой компетенции, решающие вопросы в пределах одной отрасли управления (в основном все министерства, некоторые государственные комитеты, департаменты и др.); - межотраслевой компетенции, решающие вопросы межотраслевого характера (министерство финансов, государственные комитеты стандартизации, метрологии и сертификации, статистики и др.). По основаниям образования органы исполнительной власти классифицируются следующим образом: - конституционные или уставные органы власти (президенты и их администрации, правительства, главы субъектов Федерации и их администрации); - создаваемые на основе законов и подзаконных актов (министерств, государственные комитеты, департаменты, управления и другие ведомства). По порядку образования: - избираемые населением (президенты, главы субъектов Федерации и др.); - образуемые путем издания указа, распоряжения Президента РФ, президентов республик, глав администраций субъектов Федерации и уполномоченного органа исполнительной власти. По порядку решения вопросов: - коллегиальные органы (Правительство РФ, правительства субъектов Федерации, большинство государственных комитетов); - единоначальные органы, в которых руководителем в подведомственных вопросах единолично принимается решение (министерства, ведомства, отделы, службы и др.). С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть двух уровней: федерального и субъектов России. Министерства РФ - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в Правительство РФ федеральный министр. Государственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Возглавляет его председатель Государственного Комитета Российской Федерации. Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России, Управление делами Президента РФ являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель ФС России, российское агентство - генеральный директор, федеральный надзор России - начальник ФС России. Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по Конституции РФ, утверждаются Президентом РФ, а Положения о других органах исполнительной власти - Правительством РФ. Федеральные министры назначаются и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Заместители министров, председатели ГК РФ, руководители федеральных служб, генеральные директора российских агентств, начальники федеральных надзоров России, а также их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ. Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ними Конституцией РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо установленном порядке. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных структур федеральных органов исполнительной власти осуществляется после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Федерации, финансирование этих органов в основном осуществляется из средств федерального бюджета. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 20 мая 2000г.. Система органов исполнительной власти основана на принципе федерализма, что нашло отражение в Конституции РФ, конституциях республик в составе России, уставах субъектов Федерации, федеральных законах и законах субъектов Федерации. В соответствии с принципом федерализма система органов исполнительной власти включает два уровня: - федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации; - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов). Являясь единой системой исполнительной власти в Российской Федерации, эти органы призваны в пределах своих полномочий решать основные социально-экономические задачи, защищать основные права и свободы граждан, обеспечивать общественный порядок и безопасность граждан. В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую исполнительную власть. Однако в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и при реализации этих основных государственных функций не может не осуществлять обширный объем административных полномочий государственного управления. Атак как основной организационной структурой государственного управления являются органы исполнительной власти, то в круг полномочий Президента РФ входит утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, он имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ, принимать решение о его отставке, по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должность и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и производить другие назначения в государстве. Президент РФ отменяет акты федеральных органов исполнительной власти и приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральному законодательству. В главе 4 Конституции РФ за Президентом РФ закреплен большой объем реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ закреплены в главе V Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», принятого 17 декабря 1997 г. Как было отмечено, высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ. Это коллегиальный орган общей компетенции на всей территории России. Основные принципы его деятельности: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Полномочия Правительства РФ: организует исполнение законодательства, указов Президента РФ, международных договоров РФ; осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации; принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ. Общие полномочия Правительства РФ: руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; создает свои территориальные органы и назначает должностных лиц, устанавливает порядок их создания и финансирует их деятельность из федерального бюджета; назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегий; отменяет акты или приостанавливает действие актов федеральных органов исполнительной власти; вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ. Правительство РФ организует реализацию внешней и внутренней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию: осуществляет право законодательной инициативы; по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации они могут передавать друг другу часть своих полномочий. Если это не противоречит федеральному законодательству. Оформляется это соответствующими соглашениями. Полномочия федеральных министров: - участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ; - принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение; - принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ; -обладают установленными законодательством РФ полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, определенным законодательством, - Президенту РФ. В гл. VII Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» определены взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ по предметам совместного ведения в обоюдных интересах координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство РФ в месячный срок рассматривает предложения органов власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения и сообщает решения, направляет проекты своих решений по предметам совместного ведения в органы власти субъектов Федерации. Полномочия органов государственного управления как субъектов административного права требуют некоторого уточнения. Как отмечалось ранее, функции государственного управления реализуют практически все органы государственной власти и органы местного самоуправления в части переданных им в законном порядке отдельных полномочий. Основная цель такой реформы - обеспечить механизм реализации законодательных актов о местном самоуправлении, превращение жителей районов в заинтересованный актив по решению своих вопросов финансово-бюджетного, жилищно-коммунального и социального характера. Органами государственного управления в определенной мере являются аппараты, обслуживающие институт президентуры (администрация, ее структурные подразделения, различные советы и комиссии при Президенте РФ), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокуратуру РФ, аналогичные государственные органы на уровне субъектов федерации. Эти аппараты, как органы государственного управления, осуществляют внутриорганизационную деятельность подразделений, служб, отдельных сотрудников (федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации), направленную на обеспечение, определенных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий и государственных функций, в том числе и функций государственного управления. Также государственными органами управления являются многочисленные отраслевые, функциональные и территориальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Многогранность государственных функций, большое разнообразие связей государства с обществом, политическими партиями и движениями определяет и многообразие и разносторонность государственных органов, их различные способы и средства в реализации функций государственного управления. По сути дела, органы государственного управления определяют содержательную сторону практически всех взаимосвязей и взаимозависимостей с обществом, коллективами и отдельной личностью, осуществляют правоприменительную деятельность, обеспечивают безопасность, как внутреннюю, так и внешнюю, с помощью разнообразных механизмов и средств воздействия, в том числе мер государственного принуждения и силовой защиты суверенитета государства. Следовательно, многочисленные и вместе с тем рационально организованные органы государственного управления должны работать как единая целостная система, обеспечивающая конституционную деятельность различных форм государственной власти по предметам их ведения и в объеме компетенции. Предприятия, учреждения и организации государственной, муниципальной, кооперативной и иной общественной формы собственности являются субъектами административного права, однако они не могут быть органами государственного управления, так как их руководство организует свой подчиненный персонал на решение экономических, производственно-хозяйственных, социально-культурных задач, определенных в различной правовой форме органами государственного управления. В настоящее время наиболее актуальной задачей является укрепление государственности, его целостности, поэтому особое внимание должно уделяться формированию и укреплению системы исполнительной власти, оптимизации ее организационных структур и распределению компетенции между ними. Действующая нормативная база еще недостаточно отработана, чувствуется нехватка в ней научно обоснованных решений. В Конституции РФ установлены лишь ее принципиальные положения. Не урегулированы правила, касающиеся взаимоотношений между главой администрации и центром и главой администрации и законодательным (представительным) органом края, области и других субъектов Федерации. В связи с этим возникает множество трудноразрешимых ситуаций, снижающих общую эффективность работы структур исполнительной власти на всех уровнях. Необходимо было бы принять нормативные акты, определяющие статус глав администраций областей и краев и порядок их назначения и смещения с должности. Орган исполнительной власти, как система управления, имеет определенную организационную структуру и штаты. Каждая организационная структура имеет вертикальную связь между соподчиненными органами управления и горизонтальное построение отдельных органов. Горизонтальная структура органа исполнительной власти включает в себя три составные части: руководство, коллегиальный орган и аппарат управления. К руководству относятся руководитель, его первый заместитель и заместители. Распределение должностных обязанностей между руководителями закрепляется соответствующими правовыми актами. Коллегии, как совещательные органы при начальнике, создаются во всех министерствах, ведомствах, других органах государственного управления. Они вырабатывают проекты решений и решения по наиболее важным вопросам, отнесенным к их компетенции. Решения коллегий, как правило, имеют рекомендательный характер, но, будучи объявленными приказом руководителя органа (например, приказом министра), они императивны, то есть обязательны к исполнению. К аппарату органа исполнительной власти относятся все его структурные подразделения и должностные лица, определенные правовым актом руководителя. Орган исполнительной власти имеет утвержденное штатное расписание, содержащее перечни структурных подразделений, а также наименование и количество должностей с указанием должностных окладов. Штатное расписание - это правовой документ, в котором закреплено, за что персонально и кто отвечает. Штатное расписание утверждается руководителем органа, предприятия, учреждения или организации. Структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент РФ. Он также утверждает структуру, штаты и месячные оклады для подразделений своего аппарата. Правительство РФ также определяет и утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, их численность и месячный оклад. В свою очередь, министры определяют структуру, штаты и месячный оклад для служащих своего министерства. |