римское право. Литература по гуманитарным и социальным дисциплинам для высшей школы и средних специальных
![]()
|
-■.22 1ШДИМОЙ соответстпующимп ирниитсльс'шпми политики сохраняют-in nil протяжении псего срок;! их полномочий. В более совершенных моделях такого рода предполагается, что экономика адаптируется к • июкам», вызванным сменой правительств, а потому их последствия проявляются лишь на протяжении ограниченного времени. Как свидетельствуют результаты эмпирических исследований^ реальная практика более соответствует модели Гиббса, а не модели 11ордхауза. Вместе с тем в последние годы интерес исследователей во 1кж большей степени перемещается от моделей политического дело-Hoio цикла к более общим моделям эндогенного определения государственной макроэкономической политики. Теория эндогенного определения экономической политики Одним из наиболее существенных достижений.теории общественного выбора является «эндогенизация» параметров государственной экономической политики. Для традиционного подхода, свойственного неоклассической экономической теории, характерно представление об экономической политике как о «внешнем» (экзогенном) для экономической системы факторе. Иными словами, предполагается, что она формулируется и осуществляется субъектами, находящимися вне экономической системы, в соответствии с их стремлением к максимизации общественной функции благосостояния. Напротив, в рамках теории общественного выбора все мероприятия государственной экономической политики понимаются как эндогенные для экономико-политической системы, поскольку их определение осуществляется под влиянием запросов субъектов политического рынка (избирателей, членов групп давления), которые одновременно являются экономическими субъектами31. Именно эта концептуальная схема составляет аналитическое ядро теории эндогенного определения экономической политики, которая уделяет центральное внимание изучению поведения субъектов политического рынка, максимизирующих собственные целевые функции, и налагаемых на него ограничений (прежде всего информационных и институциональных). 2 ![]() 21 Hettich W. and Winer S.L. Economic Efficiency, Political Institutions and Policy Analysis// Kyklos. 1993. Vol. 46. № 1. P. 3-25. 707 Зарождение нового взгляда на процессы определения экономической политики ассоциируется прежде всего с именами Дж. Стигле-ра и С. Пильзмена, давших развернутую характеристику влияния отраслевых групп давления на принятие решений, касающихся ре гули рования сферы их деятельности24. Впоследствии данный подход бы i распространен на анализ широкого круга проблем как отраслевого, так и макроэкономического регулирования, при одновременном ус ложиении структуры взаимодействия между субъектами политического рынка. Определенный параметр государственной политики (например, объем бюджетных расходов, ставка налога, высота внешнеторгового тарифа, сумма субсидий определенной отрасли) рассматривается как ] эндогенный, если его выбор можно объяснить рациональным максимизирующим поведением индивидов25. Благодаря такому подходу по- -является возможность распространить методы анализа общего и частичного равновесия как на политическую сферу, так и на всю экономико-политическую систему. Для изучения политических процессов применяются общие модели эндогенного определения политики структуры пхт (п групп давления, т субъектов принятия политических решений), в которых в качестве эндогенных рассматриваются параметры поведения обеих упомянутых категорий субъектов политического рынка, а также частичные модели эндогенного определения политики, в которых за эндогенные принимаются параметры, характеризующие поведение лишь какой-либо одной категории субъектов. Совмещение моделей, описывающих политические и экономиче-, ские рынки (т.е. синтез общих моделей эндогенного определения экономической политики и традиционных моделей общего экономичес-■ кого равновесия), позволяет перейти к анализу экономико-политиче-] ского равновесия, охватывающего как экономический, так и политический сектор общественной жизни. Модели общего экономико-политического равновесия предусматривают, что как субъекты политического рынка (правительство, партии, группы давления и рядовые избиратели), так и субъекты экономического рынка (предприниматели и потребители) руководствуются мотивом максимизации собственной целевой функции. Данные модели призваны характеризовать рас- 2 ![]() " Magee S.P., Brock W.A. and Young L. Black Hole Tariffs and Endogenous ; Protection Theory. Cambridge Cambridge University Press, 1989. P. 30—32. 708 пределение экономических ресурсов, величину вознаграждения факторов производства и объем выпуска благ в экономике при условии осуществления набора мероприятий государственного регулирования, обеспечивающего достижение равновесия на политических рынках. Характер задач, решаемых и рамках указанных моделей группами давления и субъектами принятия политических решений, можно проиллюстрировать с помощью рис. 7 и 8. Группа давления осуществляет лоббирование в пользу проведения выгодной для нее экономической политики; при этом оптимальной стратегии ее поведения соответствует такой объем расходов на лоббирование, при котором его предельные издержки и выгоды совпадают (под выгодами понимается прирост доходов членов группы давления в результате проведения благоприятной государственной политики). В свою очередь, стратегия политических партий заключается в нахождении баланса между интересами групп давления и избирателей. Осуществляя политику, благоприятную для групп давления (например, вводя импортные тарифы, контроль за иенами и др.), правящая партия наносит экономический ущерб избирателям; в то же время она получает от групп давления ресурсы, которые могут быть использованы ею в кампаниях политической рекламы для повышения своей популярности у избирателей. Оптимальным является такое значение параметра экономической политики, при котором предельное сокращение популярности равно ее предельному приросту. Аналогичные рассуждения применимы и к политическим партиям, борющимся за победу на выборах и анонсирующим в ходе предвыборной кампании целевые параметры своей будущей экономической политики. Число голосов ![]() Р*Значение параметра экономической политики Рис.7 Оптимальные расходы на лоббирование. Группы давления определяют оптимальный размер расходов на лоббирование L*, при котором достигается ра-пенство предельных издержек и выгод воздействия на процесс выработки государственных решений. 709 Число голосов ![]() Значение параметра экономической политики Рис.8 Определение экономической политики политической партией. Кривая L представляет собой график функции сокращения популярности политической партии у избирателей при осуществлении политики, выгодной группе давления; кривая G— график функции прироста популярности партии у избирателей за счет политической рекламы, средства на которую дает группа давления. При оптимальном значении параметра экономической политики Р* достигается равенство предельного сокращения и предельного приростачис-ла голосов, на получение которых может рассчитывать партия. Один из наиболее фундаментальных результатов, связанных с использованием моделей эндогенного определения экономической политики, заключается в концептуальном доказательстве противоречия между экономической эффективностью, определяемой по критерию Парето, и политической эффективностью, условием которой является максимизация каждой категорией субъектов политического рынка своей целевой функции в условиях ограничений, налагаемых аналогичным поведением других субъектов. По образному выражению, «невидимая рука» экономического рынка способствует увеличению богатства народов, а «невидимая нога» политических рынков — его снижению26. С точки зрения большинства исследователей, ослабление негативных последствий ориентации экономической политики на запросы групп давления может быть достигнуто только с помощью специальных конституционных ограничений {см. раздел 4.1.). Теория политической ренты Теория политической ренты акцентирует внимание на том обстоятельстве, что целью участия экономических субъектов в политичес-1 кой деятельности можетявляться получение специфических преиму- 2 ![]() 710 ществ, обеспечивающих им рентные (т.е. превышающие конкурентный уровень) доходы на находящиеся в их распоряжении факторы производства. Данные доходы получили название «политическая рента*, а деятельность, направленная на их получение — «изыскание политической ренты»27. Предполагается, что хозяйствующие субъекты часть своих ресурсов инвестируют в хозяйственную деятельность («деятельность по созданию прибыли»), а часть - и деятельность на политическом рынке («деятельность по изысканию политической ренты»). При этом критерий эффективности распределения ресурсов требует, чтобы предельная эффективность их использования в обеих сферах была одинакова. Наиболее показательным случаем деятельности, направленной на изыскание политической ренты, является борьба экономических субъектов за получение монопольных прав, ограничение конкуренции на рынке или законодательное фиксирование благоприятного для производителей уровня цен. Такого рода деятельность обусловливает возникновение специфических издержек, природу которых удобно анализировать с помощью рис. 9. Пусть в условиях свободной конкуренции цена товара устанавливается на уровне средних и предельных издержек: Рс= МС = АС. Монополизация данной отрасли хозяйства ведет к повышению цены до уровня Рми падению объемов производства с бсдо QM. Согласно традиционной точке зрения, объем чистых экономических потерь общества соответствует при этом площади фигуры КМС{тък. называемый «мертвый груз монополии»), вто время как объем ресурсов, соответствующий площади прямоугольника РМКМРС, представляет собой чистый трансферт от потребителей к производителям. Г. Таллок впервые обратил внимание на то, что и эти ресурсы оказываются потеряны для производительного применения. Каждый производитель, обладающий шансом получить от государства монопольные права, будет иметь стимул направлять на лоббирование такой объем средств, чтобы предельные расходы были равны предельным ожидаемым доходам, связанным с увеличением вероятности установления монополии. Отсюда следует, что совокупный объем расходов на установление монополии будет в точности соответствовать площади прямоугольника РМКМРС. Данный феномен получил название распыления политической ренты. 2 ![]() 711 ![]() МС=АС Объем производства Рис. 9 Потери общества вследствие изыскания политической ренты. Стремление экономических субъектов к получению монопольных прав влечет за собой не только возникновение «мертвого груза» монополии (КМС), но и непроизводительное расходопание ресурсов в объеме РМКМРС (кривая D представляет собой график рыночного спроса на рассматриваемое благо) Ситуация еще более усложняется, коль скоро мероприятия государственной экономической политики, создающие политическую ренту для одних экономических субъектов, обуслоиливают возникновение негативной политической ренты для других. К примеру, введение импортного тарифа на уголь повышает доходы национальных производителей угля, но снижает доходы его потребителей. В этих условиях компании—потребители угля могут вовлекаться в «деятельность по избеганию ренты», к примеру, путем лоббирования в пользу отмены пошлин на уголь (или против их повышения). Возникает ситуация «перетягивания каната», когда в политической сфере сталкиваются группы давления с противоположными интересами. Сама по себе конкуренция между ними не может рассматриваться как противоядие от неэффективного использования ресурсов. Ключевое значение имеет тот факт, что эта конкуренция также требует осуществления расходов на лоббирование. Г. Таллок приводит следующий пример18: если субъект Л расходует 50 дол. на лоббирование в пользу трансферта в сумме 100 дол. от субъекта В, а В расходует 50 дол. на лобби-. рование против соответствующего трансферта, то, не зависимо от исхода противостояния, один из субъектов получит чистый выигрыш в размере 50 дол., в то время как совокупные потери общества составят 100 дол. 2 ![]() 712 I Если в качестве сторонников и противников проведения той или иной меры государственного экономического регулирования выступают организованные группы давления одной «весовой категории», конкуренция на политическом рынке действительно может привести к минимизации нежелательных изменений в экономической структуре и сокращению «мертвого груза» экономической политики. Однако величина задействованных обеими сторонами в интересах лоббирования ресурсов может оказаться очень большой, особенно если ставки сторон (т.е. экономический выигрыш в случае принятия желаемого курса экономической политики и экономические потери в случае одобрения альтернативного курса) достаточно существенны. В этом случае может возникнуть ситуация «черной дыры государственного регулирования», когда львиная доля экономических ресурсов будет использоваться в целях погони за получением политической ренты, при том что формальный показатель, являющийся объектом борьбы (например, ставка импортного тарифа), останется прак- 2') тически неизменным . Лоббирование экономическими субъектами выгодной им экономической поли гики и их борьба за получение доступа к специфическим привилегиям составляет первый уровень изыскания политической ренты. Второй уровень связан с конкуренцией субъектов принятия политических решении за занятие должностей, открывающих возможности для определения экономической политики или претворения ее в жизнь. Это ведет «дополнительным непроизводительным расходам. Так, если распределение внешнеторговых лицензий приносит чиновникам, занимающим соответствующие государственные должности, высокий доход, например в форме взяток или повышенного жалованья, то значительное количество людей будут стремиться получить образование, необходимое для занятия соответствующей должности, и пытаться завязать необходимые связи в государственных органах. Поскольку не все из этих людей получат желаемую работу, инвестиции «неудачников» будут представлять собой чистую потерю с точки зрения общества. Наконец, третий уровень связан с тем, что государственная политика в отношении отдельных отраслей (обеспечивающая работающим в них компаниям положительную или отрицательную политическую ренту) побуждает компании тратить ресурсы на проникновение в соответствующие отрасли или выход из них10. ![]() 10 Buchanan J.M. Rest Seeking and Profit Seekmg//Buchanan J.M., Tolli-son R.D. andTuliockG. (eds.). Toward a Theory of Rent-Seeking Society. College Station: Texas A&M University Press P. 3-15. 713 Таким образом, теория политической ренты проливает свет не мотивы деятельности групп давления и субъектов принятия полити-1 ческих решений, что имеет ключевое значение для теории эндоген^ ного определения экономической политики. Кроме того, масштабь деятельности по изысканию политической ренты рассматриваются i качестве важного критерия оценки эффективности различных инсти-] тутоп принятия государственных решений в области экономической политики. Экономическая теория политических институтов Данная исследовательская дисциплина находится в зоне соприкосновения теории общественного выбора и неоинституционально? экономической теории. В центре ее внимания находятся проблемь институциональной организации процесса принятия государственных решений: Сочетание методологических подходов, присущих нео-институционализму и теории общественного выбора, позволяет рассматривать проблемы трансакционных издержек, возникающих процессе принятия решений органами государственной власти, осо-| бенности агентских отношений между избирателями и политиками] политиками и чиновниками, чиновниками разных уровней и т.д.. а также вопросы нетранзитивности коллективных предпочтений процедурного манипулирования в органах принятия решений. При! этом четко проводится постулат о рациональном поведении участну-[ ющих в политическом процессе субъектов, а сами политические институты понимаются как специфические правила и процедуры выработки решений, направляющие это поведение в определенное русло,| Благодаря этому появляется возможность рассматривать результат процесса принятия политических решений в терминах структурно де-| терминированного равновесия, т.е. равновесия, обусловленного ис-1 пользованием существующих институциональных механизмов . В последние десятилетия широкое распространение получили! исследования, посвященные анализу структуры органов власти (пар-1 ламентов и парламентских комитетов, правительственных агентств),[ альтернативных процедур утверждения в государственных органах мероприятий экономического регулирования, а также стабильности! политических институтов в условиях конкуренции политических сил! за сферы влияния. Изучение структуры органов власти и разделения! полномочий между ними имеет ключевое значение для определения! особенностей функционирования политических рынков. В частнос- 1 ![]() 714 ти, было показано, что типично американский феномен логроллин-га32 является порождением принятого в США механизма рассмотрения законопроектов, при котором законодательные инициативы пар-ламентариев непосредственно вносятся на рассмотрение представительного органа. Напротив, в европейских парламентах общепринятой является предварительная экспертиза законопроектов в правительстве, что существенно сужает возможности для логроллинга". Таким образом, альтернативные процедуры рассмотрения законопроектов накладывают различные ограничения на процесс изыскания политической ренты, связанный с лоббированием и утверждением законопроектов экономического характера. Аналогичное значение имеет сопоставление специфических аспектов деятельности разных; категорий субъектов принятия политических решений, формулирующих экономическую политику в рамках политического и технического (административного) путей принятия решений"14. Непосредственное рассмотрение конкретных вопросов текущей экономической политики в парламенте или правительстве редко имеет место. Чаще практикуется делегирование соответствующих полномочий различного рода административным органам. Между указанными путями принятия решений существуют важные различия. Во-перпых, рассмотрение предложений в парламенте или правительстве (политический путь) касается важных случаев, когда все заинтересованные группы и рядовые избиратели хорошо осведомлены об их характере. Напротив, к техническому пути прибегают тогда, когда политическая важность дела и степень осведомленности о нем избирателей незначительны. Во-вторых, различаются горизонты принятия решений - при техническом пути учитываются главным образом интересы субъектов, ходатайствующих о поддержке, а при политическом пути фигурируют уже интересы национального масштаба. В-третьих, критерии принятия технических решений четко определены в регламентирующих деятельность соответствующих органов " ![]() vBreton A. Toward a Presumption of Efficiency in Politics// Rowley Ch.K., Schneider F. and Totlison R.D. (eds.). The Next 25 Years of Public Choice. Boston: Кluwer Academic Publishers, 1993. P. 57. 3d Finger J.M., Hall H.K. and Nelson D.R. The Political Economy of Administered Protection//American Economic Review. 1982. June. Vol. 72. № 3. P, 452-466. 715 документах, а для политических решений эти критерии весьма широки и с трудом поддаются формализации. Эти различия между путями принятия решений оказывают существенное влияние на исход политического процесса (так, при использовании технического пути возрастает вероятность одобрения перераспределительных мероприятий, лоббируемых группами давления). Наконец, необходимо осветить вопрос о стабильности политических институтов. В условиях конкуренции субъектов политического рынка за власть идоступ к экономическим привилегиям логичнобыло бы предположить, что процедуры принятия политических решений будут подвержены частым изменениям. На практике, однако, этого не происходит (по крайней мере в стабильных демократиях). Господствующее объяснение этого феномена подчеркивает роль политических институтов как запаса капитала, обеспечивающего стабильный ноток политических решений, а значит, и определенный набор точек структурно детерминированного равновесия в различных сферах. В этих условиях инвестиции, направленные на изменение данного запаса, неизбежно сопряжены с неопределенностью относительно нового набора точек структурно детерминированного равновесия. Эта неопределенность подрывает стимулы к институциональным изменениям к обусловливает стабильность равновесных политических институтов, возникающих в результате контрактарного взаимодействия субъектов политического рынка". Учет действия политических институтов позволяет сделать важные выводы относительно факторов, определяющих возможности использования потенциала экономического роста в различных странах. Для этого может быть использована концептуальная схема, описывающая различные типы границ экономических возможностей'". Граница производственных возможностей определяет максимальный уровень производства экономических благ, задаваемый существующей технологией при соблюдении традиционного неоклассического предположения о нулевом уровне трансакционных издержек в хозяйственной системе. Граница трансакционных возможностей детерминирует пределы выпуска экономических благ при наличии минимально возможного уровня трансакционных издержек, т.е. такого их уровня, который наблюдается при проведении государством оптималь- 3 ![]() ■6 Eggertsson T. The Economics of Institutions in Transitional Economies^ Shiavo-Campo S. (ed.). Institutional Change and the Public Sector in Transition! Economies. World Bank Discussion. Paper № 241. Washington: The World Banlf 1994. P. 19-50. 716 ной политики защиты прав собственности и при использовании экономическими субъектами такой структуры контрактов, которая ориентирована на минимизацию трансакционных издержек. Очевидно, что даже при соблюдении этих предположений уровень трансакционных издержек в экономике всегда будет положительным (и отличие от «неоклассического» случая трансакциониые издержки в реальной жизни никогда не могут быть сведены к нулю). Благодаря этому граница трансакционных возможностей всегда будет более жесткой, чем граница производственных возможностей. Наконец, гранииз социал-ьных возможностей определяет максимальный объем производства благ, достижимый в условиях функционирования реального набора политических институтов. Поскольку данные институты могут отражать особенности исторической эволюции социальных и культурных факторов, а также отвечать целям борьбы субъектов политического рынка за создание и присвоение политической ренты, уровень трансакционных издержек в реальной жизни всегда выше, чем и условиях «идеального» набора институтов. Следовательно, границе социальных возможностей будет соответствовать более низкий уровень выпуска, чем границе трансакционных возможностей. Иными словами, именно политические институты являются «узким местом», лимитирующим варианты производительного использования хозяйственных ресурсов; поэтому именно граница социальных возможностей определяет реальные горизонты использования потенциала экономической системы37. Опираясь на данную схему, можно идентифицировать основные направления, по которым реформа политических институтов может влиять на расширение экономических возможностей страны. Во-первых, создание более эффективных политических институтов обеспечивает снижение уровня «политически обусловленных» трансакционных издержек, т.е. приближает границу социальных возможностей к границе трансакционных возможностей. Во-вторых, в условиях функционирования эффективных политических институтов открываются возможности создания качественно новых для данной экономической системы механизмов заключения контрактов и защиты прав собственности, что приближает границу трансакционных возможностей к границе производственных возможностей. ![]() 17 О роли экономических и политических институтов в объяснении различий в темпах экономического роста и уровнях экономического развития см.: Olson M. Big Bills Left on the Sidewalk: Why Some Nations are Reach, and Others Poor// Journal of Economic Perspectives. 1996. Spring. Vol. 10. № 2. P. 3-24. 717 Рекомендуемая литература Нобелевские лауреаты по экономике. Джеймс Бъкженен. М.: Тауру Альфа, 1997. Олсон М. Логика коллективных действий. М.: Фондэкономическо| инициативы, 1995. Отмахов П.А. Вирджинская школа в американской политическо! экономии//Проблемы американистики. Вып. 8: Консерватизм) США: прошлое и настоящее. М: Издательство МГУ, 1990. С. 325-f 340. Нуреев P.M. Основы экономической теории. Тема 13: «Теория обще ственноговыбора»//Вопросыэкономики. 1996.№7.С. 129— 16(1 |