Джерлейко И.С. Регулирование ВЭД. Лекции. Методы и финансовые инструменты регулирования внешнеэкономической деятельности
 Скачать 142.02 Kb.
|
Эволюция и особенности ОЭЗ в Калининградской областиИстория создания и эволюция особой экономической зоны в Калининградской области во многом отражает перипетии экономической жизни России в 1990-х и в первой половине 2000-х гг. Противоречивость и нестабильность законодательства, борьба с различными льготами и попытки выстроить единые правила игры на всем российском экономическом пространстве в середине 1990-х, глубокий экономический кризис 1998 г., упорядочение законодательной базы и усиление роли федерального центра в первой половине 2000-х годов, все эти этапы нашли свое особое отражение в развитии особой экономической зоны в Калининградской области. Идея создания экономических зон, в пределах которых устанавливаются особые условия для хозяйственной деятельности, впервые возникла в нашей стране на рубеже 80-90-х годов ХХ века. Такие зоны рассматривались руководством регионов как способ борьбы с усиливающимся экономическим кризисом, возможность получить от Центра больше хозяйственной самостоятельности и прав на распоряжение собственностью и финансовыми ресурсами. В последующем, на волне суверенизации союзных республик, идея создания на территории РСФСР свободных зон была поддержана новым российским правительством. 14 июля 1990 г. Верховный Совет РСФСР своим по становлением №106-1 «О создании зон свободного предприниматель ства на территории России» объявил зонами свободного пред принимательства территории нескольких регионов России, в том числе, Калининградской области. Однако никаких документов, регламентирующих статус таких зон, принято не было – их должны были подготовить местные власти. В 1990-1991 гг. по каждой зоне было принято отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. В частности, постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1991 года № 497 «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Калининградской и Читинской областях» было утверждено «Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области (СЭЗ «Янтарь»)». В соответствии с положением СЭЗ «Янтарь» создавалась на всей территории области, предусматривались значительные льготы:
Положение также расширяло полномочия органов государственной власти области, в частности, в составе администрации Калининградской области был создан отдельный комитет по развитию СЭЗ «Янтарь» с правами юридического лица. Однако особенности хозяйственного режима СЭЗ, были определены крайне не четко, отсутствовала совместимость административно-правового статуса СЭЗ с действовавшим в то время законодательством. Начавшиеся в 1992 г. рыночные экономические реформы привели к тому, что главные экономические мотивы создания российских СЭЗ (выборочная либерализация предпринимательского климата на отдельных территориях внутри централизованной плановой экономики, создание экспериментальных площадок для отработки новых методов хозяйствования) себя исчерпали. В новых условиях, по выражению Н. Смородинской, российские СЭЗ «зависли» в законодательно-правовом вакууме. Принятые в конце 1991 – начале 1992 гг. нормативно-правовые документы, регулировавшие налоговый и таможенный режимы в РФ, не предусматривали каких-либо льгот для территорий, объявленных СЭЗ. И хотя формально решения о создании СЭЗ «Янтарь» никто не отменял, различные федеральные ведомства (Государственный таможенный комитет, Министерство экономики, Министерство внешнеэкономических связей, Государственная налоговая служба и т.п.) фактически действовали так, как если бы они утратили силу. Иностранные инвесторы также восприняли сложившуюся ситуацию как отказ правительства от создания зон и не спешили вкладывать свои средства ни в Калининград, ни в какие-либо другие российские СЭЗ. К этому времени Калининградская область, оказавшаяся после распада СССР, отделенной от остальной территории России двумя государствами – Литвой и Белоруссией – потребовала особого внимания со стороны руководства страны к проблемам своего экономического развития. В попытках решить эту проблему была издана целая серия указов Президента России по вопросам развития Калининградской области. Эти указы часто вступали в противоречие с действующим или вновь принимаемым законодательством и не предусматривали конкретных механизмов реализации предусматриваемых в них льгот. Указ Президента России от 4 июня 1992 г. №548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории РФ» закрепил статус области как СЭЗ «Янтарь», восстановил налоговые льготы для предприятий с иностранными инвестициями. В Указе был обозначен также ряд таможенных и бюджетных преференций. Однако в целом данный документ не оказал существенного влияния на развитие СЭЗ в области ввиду его несогласованности с ранее изданными различными ведомственными нормативными документами. Следующий Указ Президента РФ от 23 декабря 1992 г. №1625 «Об обеспечении внешнеэкономических условий для развития Калининградской области» подтвердил таможенные льготы, установленные для области. Однако принятый 21 мая 1993 г. Закон РФ «О таможенном тарифе» вновь отменил все таможенные льготы, в том числе и для Калининградской области. Одновременно Государственная налоговая служба и Министерство финансов РФ в своем письме от 29 июня 1993 г. «О налогообложении предприятий, расположенных в свободных экономических зонах» разъяснили неправомер ность налоговых льгот, предусмотренных для предприятий СЭЗ по Закону «Об иностранных инвестициях в РФ» (т.е. фактически отменили эти льготы). Затем таможенные льготы были восстановлены Постановлением Верховного Совета (ВС) РФ от 7 июля 1993 г. «О внесении дополнений в Постановление ВС РФ «О введении в действие Закона РФ «О таможенном тарифе». Наконец, Указ Президента России от 7 декабря 1993 г. №2117 «О Калининградской области» заложил основные контуры таможенного режима, реализованного затем в Законе РФ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области». Указом был подтвержден беспошлинный режим импорта товаров на территорию СЭЗ в Калининградской области, восстановлен и расширен ряд налоговых и других льгот. Таким образом, только с момента принятия данного указа СЭЗ «Янтарь» получила возможность для нормальной работы. К концу 1992 года на территории России существовало 11 экономических зон, в основном, созданных в рамках целого региона – субъекта Федерации. Однако в условиях законодательной неразберихи и отсутствия общего федерального закона о СЭЗ, который бы определял базовые правила создания и функционирования таких зон, калининградская СЭЗ «Янтарь» фактически была одной из немногих реально работающих российских зон. Основу механизма СЭЗ в Калининградской области составлял режим свобод ной таможенной зоны, действовавший на территории СЭЗ.Товары, импортируемые в область для внутреннего потребления, освобождались от ввозных таможенных пошлин и НДС, а экспортируемые товары, произведенные в области, освобождались от вывозных таможенных пошлин и регистрации в федеральных органах (за исключением нефти и нефтепродуктов). Между областью и остальной территорией страны обеспечивался сво бодный обмен товарами: произведенные в других регионах страны то вары ввозились в область беспошлинно, как и товары, произведенные в СЭЗ «Янтарь» и ввозившиеся на основную территорию России. При этом товар опреде лялся как произведенный в СЭЗ «Янтарь», если величина добавленной стоимости его обработки на территории СЭЗ составляла не менее 30%. Вторым главным направлением механизма СЭЗ было определено стимулирование инвестиций (особенно иностранных) и хозяйственной деятельности. Для этого предусматривались льготное налогообложение предприятий – резидентов ОЭЗ, упрощенная процедура регистрации предприятий с участием иностранных инвестиций, свободный вывоз прибыли иностранными инвесторами, гарантии иностранным инвесторам, централизованное финансирование развития зональной инфра структуры и предоставление налогового инвестиционного кредита. Впрочем, большинство из этих мер остались нереализованными. Режим свободной таможенной зоны с момента создания СЭЗ «Янтарь» и до настоящего времени, несмотря на все изменения правовой базы, остается основой хозяйственного режима в СЭЗ (ОЭЗ). Обоснованность выбора именно такой законодательной конструкция зоны неоднозначна. Так, если в начале 1990-х годов основным аргументом в пользу режима свободной таможенной зоны была необходимость насыщения потребительского рынка области недорогими импортными товарами и компенсация за счет этого дополнительных, связанных с эксклавностью региона, то позднее стали очевидны недостатки этого режима, приведшие к стагнации во многих отраслях местной промышленности и превращению области в один из центров контрабанды подакцизной продукции в Европу и на остальную территорию России. Негативная оценка этого периода делается во многих литературных источниках: область стала ассоциироваться с «черной дырой», где терялась значительная часть потенциальных доходов российского бюджета (Смородинская, 2005; Хлопецкий, 2000) [97]. Дальнейшие изменения в особенностях функционирования режима СЭЗ в Калининградской области (введение квот на беспошлинный импорт, введение акцизов и НДС для подакцизных импортных товаров и т.д.) объяснялись стремлением властей исправить недостатки режима свободной таможенной зоны, но при этом сохранить его положительные моменты. В середине 90-х годов одним из основных направлений экономической политики федерального правительства, отчасти под давлением МВФ, стала отмена всевозможных льгот, в том числе в сфере внешнеторговой деятельности. Свободные экономические зоны в России также стали одной из жертв этой компании. Отчасти это объяснялось отсутствием очевидного позитивного эффекта от их деятельности, а также сложностью контроля над использованием внешнеторговых льгот в СЭЗ из-за их больших размеров. Вступивший в силу 1 января 1995 г. закон Российской Федерации «О финансировании государственных расходов из федерального бюджета в 1 квартале 1995 года» и последующий Указ Президента России от 8 февраля 1995 г. №266 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета» отменили для всех регионов, в том числе и для Калининградской области, не предусмотренные бюджетным законодательством налоговые льготы. В дополнение к этому законом Российской Федерации от 24 февраля 1995 г. №31-ФЗ «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» и Указом Президента России от 6 марта 1995 г. №244 «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот» были отменены все таможенные льготы для области. Вышедшее затем Постановление Правительства РФ №1009 от 13 октября 1995 г. закрепило фактическое лишение СЭЗ «Янтарь» таможенных льгот. Столь серьезное изменение условий хозяйствование создавало реальную угрозу резкого ухудшения социально-экономической ситуации в Калининградской области. Поэтому федеральное правительство приняло решение за счет бюджета возмещать участникам внешнеторговой деятельности в СЭЗ 75% затрат по оплате таможенных пошлин. Однако эта мера не позволила в полном объеме компенсировать последствия принятых решений – масштабы сокращения экономики в регионе по большинству показателей превысили среднероссийский уровень. В 1995 году реальный объем ВРП области сократился на 16%, в то время как в среднем по России ВВП снизился всего на 3%. Другим последствием фактической ликвидации СЭЗ стал подрыв доверия инвесторов как к политике проводимой федеральным Центром, так и к решениям, принимаемым на региональном уровне. Несмотря на частичное воз мещение таможенных пошлин, из зонального механизма изымалось важнейшее звено, что ставило под угрозу всю конструкцию зоны. В этих условиях руководство области решило добиваться принятия специального федерального закона, напрямую регулирующего деятельность СЭЗ в Калининградской области, что должно было обеспечить, прежде всего, правовую стабильность СЭЗ. Это стремление встретило понимание в Государственной Думе и, в конечном итоге, в правительстве. Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», принятый Государственной Думой 15 ноября 1995 г. и одобренный Советом Федерации 5 января 1996 г., вернул теперь уже Особой экономической зоне (ОЭЗ) льготный таможенный и налоговый режимы. В течение 10 лет, с 1996 по 2006 гг., этот закон выступал основным документом, определяющим условия хозяйственной деятельности в Калининградской области. В экономическом плане Закон был призван, прежде всего, компенсировать дополнительные расходы, связанные с оторванностью области от основной территории России, а также создать благоприятный инвестиционный климат для ее развития. В соответствии с Законом, в Особой экономической зоне, созданной в пределах всей территории области, за исключением территорий объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение, а также объектов нефтегазовой отрасли добывающей промышленности на континентальном шельфе», устанавливался особый, льготный по сравнению с общим, режим предпринимательской, инвестиционной и внешнеэкономической деятельности. ОЭЗ оставалась частью таможенной территории России, но в ней устанавливался таможенный ре жим свободной экономической зоны, суть которого сводилась к следующему.
Критерии и правила определения товаров, произведенных в ОЭЗ в Калининградской области, устанавливались Порядком определения происхождения товара из ОЭЗ, разрабатываемым администрацией области совместно с ГТК России6. Таможенные льготы стали стержневой составляющей механизма ОЭЗ и, по существу, оказали определяющее влияние на формирование современной экономической специализации Калининградской области. Кроме таможенных преференций Закон также предусматривал ряд других льгот для участников ОЭЗ. В частности, отменялась обязательная продажа валютной выручки, полученной предприятиями-резидентами ОЭЗ от экспорта товаров или услуг; операции по погрузке/разгрузке грузов в ОЭЗ освобождались от НДС. В тоже время, в отличие от предыдущих документов, Законом не предусматривались какие-либо специальные меры по стимулированию инвестиций. Особенностью Закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» стала возможность ограничения объемов беспошлинного ввоза товаров в целях защиты местных товаропроизводителей. Для реализации этой возможности в июле 1996 г. было принято Распоряжение Правительства Российской Федерации №1121-р, вводящее количественные ограничения на импорт отдельных товаров в режиме свободной таможенной зоны, действующей на территории ОЭЗ в Калининградской области. Эти ограничения были установлены по 29 наименованиям товаров, определенным исходя из возможностей местного производства и потребностей внутреннего рынка области. При этом система квотирования ограничивала ввоз импортных товаров только в режиме свободной таможенной зоны (т.е. беспошлинно). Первоначально квотирование не было эффективным. Номенклатура квотируемых товаров и размеры квот вызывали у многих специалистов большие сомнения. Поэтому порядок квотирования был несколько изменен Постановлением Правительства РФ от 5 марта 1998 г. №281 «Об установлении на 1998 год количественных ограничений на отдельные виды товаров, ввозимых из других стран на территорию ОЭЗ в Калининградской области». Это постановление затем было дополнено Постановлениями Правительства Российской Федерации, продляющими действие квот на 1998-2000 и 2000-2005 гг.7 Теперь квотирование охватывало больший перечень товаров, а объемы квот существенно снизились. С другой стороны, квоты были определены сразу на несколько лет вперед, что в значительной степени повысило предсказуемость данного механизма защиты рынка и возможность планирования своей деятельности предприятиями, находящимися в ОЭЗ. Были разработаны процедуры и правила, регламентирующие технические вопросы распределения квот8. Квоты должны были продаваться на специальных аукционах, устраиваемых администрацией области. Определялось, что средства, полученные от аукционной продажи квот в рамках установленных количественных ограничений, будут направлены на финансирование мероприятий по социально-экономическому развитию области и поддержку местных товаропроизводителей. Практика продажи квот выявила ряд проблем серьезных проблем, связанных с организацией аукционов. В частности, обычным явлением было произвольное установление чиновниками сроков проведения аукционов и объемов выставляемых на торги товаров. Отдельные виды товаров без какого-либо обоснования годами не выставлялись на аукционы. Размеры минимальных лотов, продаваемых на аукционах, часто менялись и устанавливались на очень высоком уровне, что отсекало многих потенциальных покупателей и тем самым ограничивало конкуренцию небольшим кругом самых крупных предприятий. Применяемая в Калининградской ОЭЗ модель квотирования, даже по признанию руководителей администрации области того времени, являлась мало эффективной. Высказывались мнения, что механизм квотирования не защищает интересы местных товаропроизводителей, а введение квот на импорт в область сельскохозяйственных товаров не привело к сколько-либо ощутимым результатам (Винокуров Е.Ю., Кузин В.И., 2004). Кроме того, непрозрачность механизма квотирования в Калининградской ОЭЗ создавала благоприятную среду для коррупции, в частности, в получении взятки при организации аукционов был уличен один из заместителей губернатора области. Принятие специального федерального закона об ОЭЗ в Калининградской области хотя и повысило правовую стабильность условий экономической деятельности в регионе, но отнюдь не стало гарантией неизменности правовых норм ОЭЗ. Тому было несколько причин. Одна из них заключалась в том, что действующий в то время закон об ОЭЗ не был интегрирован в общее налоговое и таможенное законодательство России. Поэтому принятие новых федеральных законов в этих сферах часто вступало в противоречие с положениями закона об ОЭЗ в Калининградской области. Федеральные ведомства (ГТК и др.) могли издавать нормативные акты и предписания, зачастую не соответствующие закону об ОЭЗ. Другая причина состояла в принципиально разных взглядах внутри правительства РФ на целесообразность создания особых экономических зон в России. Эта правительственная дискуссия завершилась только летом 2005 г., с принятием рамочного российского закона об ОЭЗ. И наконец, еще одной причиной правовой нестабильности Калининградской ОЭЗ стало стремление Минфина любыми путями повысить доходы бюджета в условиях бюджетного кризиса, что было особенно актуально в период до 2000 года. Результатом этого стали постоянные угрозы изменения базовых положений закона об ОЭЗ в Калининградской области, которые стали возникать буквально сразу же после его принятия. Так, уже в январе 1997 года (спустя год после принятия закона) Министерством финансов был подготовлен проект закона, который предусматривал отмену таможенных льгот на территории области, т.е. фактическое прекращение работы ОЭЗ. Однако данный законопроект не нашел поддержки в правительстве. Тем не менее Минфин еще несколько лет не оставлял попыток отменить таможенные льготы при импорте товаров в ОЭЗ. Другим примером подобного рода стало одно из распоряжений ГТК России в связи с принятием второй части Налогового кодекса РФ, фактически выводящее калининградские предприятия, использующие механизм ОЭЗ, за пределы таможенной территории России. Хотя эти угрозы не были реализованы, нестабильность и спонтанные попытки отмены льгот отпугивали потенциальных инвесторов, видящих в этом нарушение одного из основных принципов, без которых не может успешно функционировать свободная зона – стабильности правовых основ ее деятельности. Опыт, приобретенный за годы функционирования ОЭЗ в Калининградской области, выявил значительные недостатки механизма зоны. Несмотря внешнюю эффективность модели развития, основанной на импортозамещении, качество и устойчивость роста региональной экономики вызывали большие сомнения. Можно выделить ряд наиболее серьезных недостатков существовавшего в то время механизма ОЭЗ и, впоследствии, обусловивших необходимость модернизации зонального законодательства. Во-первых, лежащая в основе механизма ОЭЗ система налогообложения импорта9 означает, что российское государство косвенно субсидирует импорт в область путем предоставления для него более льготных условий налогообложения в сравнении с отечественными товарами (импортируемые товары не облагаются НДС). Этот порядок прямо дискриминирует отечественные предприятия – при прочих равных условиях, продукция, произведенная в России, для калининградского предприятия оказывается дороже, чем импортная. Хотя подобный режим используется во многих свободных экономических зонах мира, конечное потребление на территории этих зон либо отсутствует вообще, либо ограниченно. В Калининградской области, где проживает почти 1 миллион человек, подобное субсидирование импорта приводит к тому, что предприятия промышленности и сельского хозяйства, работающие на внутренний рынок области, вынуждены конкурировать с субсидируемым импортом. При этом механизм квотирования беспошлинного ввоза импортных товаров на территорию области, введенный для защиты региональных товаропроизводителей, показал свою неэффективность и был отменен. Во-вторых, низкие требования к величине добавленной стоимости, необходимой для продажи переработанного импорта на остальной территории России, не создают стимулов для долгосрочных инвестиций, поскольку ориентируют предприятия, выпускающие импортозамещающую продукцию, фокусироваться на простых операциях с низкой долей добавленной стоимости. Так, например, в 2004-2005 гг. доля машиностроения (одна из основных импортозамещающих отраслей) в общем объеме промышленного производства в области превышала 37%, в то время как в объеме капитальных вложений составляла всего 7%. Оба указанных выше фактора (субсидирование импорта и низкие требования к добавленной стоимости) привели к ускоренному росту импорта в область. За период с 1996 по 2004 гг. доля области в общем объеме импорта в Россию возросла в 2 раза. При этом в 2005 г. объемы импорта в регион на душу населения превышали общероссийский уровень в 4,5 раза, а доля области в объеме российского импорта – долю области в промышленном производстве в России в 6,4 раза. В-третьих, ОЭЗ модели 1996 года так и не смогла стать инструментом привлечения прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в область. Накопленные ПИИ в Польше и странах Балтии в 2004-2005 гг. превышали соответствующий показатель для Калининградской области на порядок и более (например, в Литве они были выше в 28 раз). Приток ПИИ в регион, начиная с 1997 года, был значительно ниже общероссийского уровня (рис. 3). Больше того, в период с 1995 по 2004 гг. чистый годовой приток ПИИ в область был отрицательным (т.е. иностранные инвесторы репатриировали больше капитала, чем инвестировали) в пяти годах из восьми. Правовая нестабильность ОЭЗ, административные барьеры и отсутствие серьезной работы областной администрации по привлечению инвесторов, несомненно, оказали негативное влияние на приток иностранных инвестиций. В-четвертых, режим ОЭЗ так и не дал толчок развитию конкурентоспособного экспортного сектора в регионе, хотя это было одной из целей создания ОЭЗ. Основу калининградского экспорта по-прежнему составляли сырье и продукты его первичной переработки – нефть и нефтепродукты, древесина и пиломатериалы, целлюлоза, сырая рыба, рапс. Наконец, Закон не смог обеспечить реальную законодательную стабильность для резидентов ОЭЗ – с момента принятия закона об ОЭЗ в 1996 году было множество попыток изменения режима. Фактически режим ОЭЗ и объем льгот изменялся каждый раз с принятием других законодательных актов (ежегодных Законов о бюджете, Налогового и Таможенного кодексов). Для преодоления нарастающих недостатков старого Закона в 2002-2005 гг. была разработана новая редакции закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области». 23 декабря 2005 г. законопроект был утвержден Государственной Думой, а 10 января 2006 года – подписан Президентом РФ. С 1 апреля 2006 года новый закон об ОЭЗ в Калининградской области вступил в силу. Основная идея нового закона об ОЭЗ в Калининградской области заключается в создании значительных налоговых льгот для крупных инвесторов. Основная цель Закона – стимулирование создания современных и конкурентоспособных производств со значительной долей экспортоориентированного сектора, что в свою очередь, должно способствовать ускорению социально-экономического развития области. 1. Законом введено понятие «резидента ОЭЗ». Резидентом ОЭЗ может стать юридическое лицо, зарегистрированное в Калининградской области и осуществляющее производственную деятельность исключительно на территории области. Для получения статуса резидента юридическое лицо должно представить в администрацию ОЭЗ инвестиционную декларацию, предусматривающую реализацию на территории области (ОЭЗ) инвестиционного проекта с объемом капитальных вложений не менее 150 млн. рублей в срок не более трех лет. Инвестиционный проект не может быть направлен на добычу нефти и природного газа, производство подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов), оптовой и розничной торговлей, ремонтом автомобилей, бытовой техники, финансовой деятельностью. Исключение из числа резидентов ОЭЗ возможно либо по собственному желанию юридического лица, либо по решению суда при невыполнении требований, предъявляемых к резидентам ОЭЗ. 2. Резиденты ОЭЗ получают следующие налоговые льготы: а) по налогу на прибыль в отношении прибыли, полученной от реализации инвестиционного проекта в ОЭЗ – ставка налога на период с 1-го по 6-й год (с момента получения статуса резидента ОЭЗ) устанавливается на уровне 0%, на период с 7-го по 12-й год – на уровне ½ от дей ствующей ставки налога; б) по налогу на имущество в отношении имущества, созданного или приобретенного в рамках инвестиционного проекта – ставка налога составляет 0% с 1-го по 6-й год и ½ от ставки налога с 7-го по 12-й год. Налоговые льготы ОЭЗ распространяются только на резидентов ОЭЗ. В правовом отношении, налоговые льготы закреплены путем добавления двух отдельных статей в Налоговый кодекс РФ. 3. На территории ОЭЗ действует режим свободной таможенной зоны, т.е. все юридические лица, зарегистрированные в Калининградской области, имеют право беспошлинного ввоза иностранных товаров в область. Допускается продажа и использование ввезенных в режиме свободной таможенной зоны товаров на территории ОЭЗ. Согласно ст. 202 ТК ТС и ст. 9, п. 2 Соглашения по вопросам свободных экономических зон на таможенной территории Таможенного союза [12], ОЭЗ является частью таможенной территории ТС, которой применяется таможенная процедура свободной таможенной зоны (СТЗ). Калининградская область – территория России |