градорегулирование. Ермолина Л.В. Градорегулирование. Методические указания для студентов факультета экономики и управления специальности 080504. 65 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
ТЕМА 4. ПРИНЦИПЫ И КОМПОНЕНТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ Принцип комплексности. Законодательство о градорегулировании является комплексным законодательством, в котором кодифицируются нормы права по установлению назначения земельных участков и иных объектов недвижимости путем определения процедур территориального планирования и правового зонирования — действий по установлению зон юридически значимых регламентов разрешенного использования не- движимости. Документы территориального планирования в России: 1) генеральная схема расселения на территории РФ; 2) консолидированные схемы градостроительного планирования; 3) территориальные комплексные схемы градостроительного плани- рования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъек- тов РФ; 4) генеральные схемы и планы городов. Принцип разумного сочетания публичных и частных интересов. В системе градорегулирования сочетаются нормы, с одной стороны, обеспечивающие процесс комплексного и рационального формирования среды жизнедеятельности общества, а с другой — обусловленную кон- ституционными принципами свободу и эффективность экономической 31 деятельности частных хозяйствующих субъектов в условиях рынка не- движимости. Принцип планирования развития территорий. Планирование раз- вития территорий осуществляют органы государственной власти и орга- ны МСУ путем подготовки документов территориального планирования. Планирование развития территорий осуществляется: – для резервирования территорий, предназначенных для реализации государственных и муниципальных нужд; – подготовки предложений по назначению территорий как основа- ния для последующего проведения правового зонирования с установле- нием регламентов разрешенного использования недвижимости. В процессе территориального планирования обеспечивается взаим- ное согласование интересов различных уровней власти и населения. Принцип установления регламентов разрешенного использования недвижимости. Правовое зонирование – деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных об- разований, в отличие от других видов зонирования (экологического, ландшафтного), своим результатом имеет документ юридической силы, местный нормативный правовой акт – Правила землепользования и за- стройки (ПЗЗ), обязательный для исполнения всеми владельцами и поль- зователями недвижимости в городе. Указанный вид зонирования уста- навливает на основе и с учетом документов территориального планиро- вания юридически значимых регламентов разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в соответствующих территориальных зонах. Данный вид зонирования является правовым механизмом взаимо- действия в рыночных условиях органов власти с физическими и юриди- ческими лицами и обеспечивает последним гарантированное право на 32 разрешенное использование и изменение недвижимости путем соответ- ствующего выбора в рамках установленных регламентов, предоставляя возможность для наилучшего и наиболее эффективного с экономической точки зрения использования недвижимости. Принципы, относящиеся к созданию новых и изменению сущест- вующих объектов недвижимости. Создание новых и изменение суще- ствующих объектов недвижимости осуществляется путем: – разработки, утверждения и реализации градостроительной доку- ментации о застройке применительно к частям территорий — проектов планировки, межевания, застройки, посредством которых формируются земельные участки и обеспечивается передача физическим и юридиче- ским лицам прав собственности, аренды на сформированные участки с последующей разработкой проектной документации и последующим осуществлением строительства; – разработки и утверждения проектной документации применитель- но к отдельным объектам строительства и реконструкции; – получения разрешения на строительство, осуществления строи- тельства, реконструкции, принятия объектов в эксплуатацию, учета вновь созданных, измененных объектов недвижимости. Рассмотрим основные компоненты градорегулирования, разделив их на две категории (рис. 8). Рис. 8. Компоненты градорегулирования КОМПОНЕНТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ - градостроительное проектирование - территориальное планирование - градостроительное зонирование и разработка ПЗЗ - планировка территории - архитектурно-строительное проектирование - строительство, капремонт, реконструкция 33 Функции и взаимосвязь компонентов градорегулирования: 1) направление пространственного развития – территориальное плани- рование; 2) механизм реализации документов территориального планирования и основание для разработки ПЗЗ – градостроительное зонирование; 3) регулирование отношений с экономическими субъектами в рамках градостроительного зонирования – разработка ПЗЗ; 4) конкретная деятельность в соответствии с ПЗЗ – планировка терри- тории; 5) подготовка документов для всех видов деятельности – градострои- тельное проектирование. Общая схема взаимосвязи компонентов в сочетании с деятельностью органов власти различных уровней по градорегулированию приведена на рис. 9. Рис. 9. Деятельность органов публичной власти по градорегулированию РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ Нормативное правовое регулирование Законы, нормативные правовые акты Нормативные правовые акты СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Территориальное планирование Совместная подготовка документов территориального планирования Схемы территориального планирования Российской Федерации Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации Схема территориального планирования муниципального района Генеральный план поселения, городского округа Градостроительное зонирование Правила землепользования и за- стройки (межселенные территории) Правила землепользования и застройки Планировка территорий проекты планировки проекты межевания градостроительные планы МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН ПОСЕЛЕНИЕ, ГОРОДСКОЙ ОКРУГ 34 Между градорегулированием и управлением муниципальным эко- номическим развитием также можно найти взаимосвязь (табл. 5). Таблица 5 Градорегулирование и управление муниципальным экономическим развитием: аналогии Градорегулирование Социально-экономическое плани- рование Документы территориального пла- нирования Стратегия развития муниципального образования (МО) Планы реализации документов тер- риториального планирования Целевые программы Правила землепользования и за- стройки Документы, регулирующие взаимо- отношения с инвесторами (Положе- ние об инвестировании и т.п.) Документация по планировке терри- тории Конкретные мероприятия в рамках целевых программ Контрольные вопросы к теме: 1. Расскажите об основных принципах градорегулирования, используя примеры. 2. Как связаны между собой компоненты градорегулирования? ТЕМА 5. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ Градостроительное проектирование – подготовка: – документов территориального планирования; – планов реализации документов территориального планирования; – правил землепользования и застройки (ПЗЗ); – документации по планировке территории. Местные нормативы градостроительного проектирования вытекают из социальных функций муниципалитета, они содержат следующие рас- четные показатели: 35 – обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности (социаль- ные функции местного самоуправления); – обеспечения населения объектами инженерной и транспортной инфраструктуры; – благоустройства территории. Все нормативы носят рекомендательный характер. При градостроительном проектировании происходит разделение объектов на две группы – локализованные объекты «для себя» и «для других – для всех». При принятии решений о размещении объектов при- ходится сталкиваться с тем, что «место занято». Чтобы разместить что-то новое, надо освободить занятое место. Процесс освобождения занятого места должен протекать на разных основаниях в тех случаях, когда мы имеем дело с размещением объекта «для себя». Если есть намерение раз- местить на занятом месте объект «для себя», то такое размещение может со- стояться только и исключительно при согласии правообладателя земельного участка – правообладателя занятого места. Нет такого согласия – не будет и размещения нового объекта на «старом», занятом месте. Отношения догова- ривающихся субъектов в данном случае определяются исключительно нор- мами гражданского законодательства. Размещение на занятом месте нового объекта «для всех» может со- стояться помимо воли правообладателя земельного участка (занятого места) путем использования механизма принудительного изъятия участ- ка для государственных или муниципальных нужд. Такая возможность может быть реализована только при соблюдении определенных феде- ральными законами требований, т. е. не во всех случаях. Вертикальная, или технологическая, связь между документами гра- достроительного проектирования рассмотрена в табл. 6. 36 Таблица 6 Технологическая документов градостроительного проектирования Виды документов градостроительного проектирования Основные позиции документов градостроительного проектирования, используемые при подготовке последующих документов 1. Схемы территориального планирования Инфраструктурный и природный каркас организации территории (федерального, регионального, район- ного уровней - в соответствии с уровнем документа): 1) границы зон планируемого размещения объектов федерального, регионального, районного значения, прежде всего объектов дорожной, инженерной инфраструктуры, для размещения которых допускается принудительное изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд; 2) отображение существующих границ или предложения по изменению границ земель лесного фонда, водного фонда, сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий, в отно- шении которых органы МСУ городских округов и поселений не вправе принимать решения 2. Планы реализации схем территориального планирования Перевод планов, зафиксированных на схемах территориального планирования, в перечень мероприятий, а также в указание субъектов исполнения и сроков. Увязка территориального планирования с бюджет- ным планированием: 1) приоритетные проекты. Сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства различного значения в соответствии с границами зон планируемо- го размещения объектов, определёнными схемами территориального планирования; 2) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов различного значения; 3) финансово-экономическое обоснование реализации схем территориального планирования по этапам. Постоянное обновление планов реализации схем территориального планирования с периодичностью в 1- 2 года в части увязки с процессом бюджетного планирования, определения иных источников финанси- рования, уточнения приоритетных проектов и их параметров 3. Документация по планировке территории Подготавливается на основании и в соответствии с планом реализации схемы территориального плани- рования и самой схемы. В составе документации по планировке территории подготавливается градо- строительный план земельного участка, на основании и с учётом положений которого происходят по- следующие действия: 1) формирование земельных участков - землеустроительные работы и кадастровый учёт; 2) предоставление земельных участков; 3) подготовка проектной документации в соответствии с градостроительным планом земельного участка; 4) государственная экспертиза проектной документации; 5) получение разрешения на строительство; 6) осуществление строительства; 7) получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию Документы, подготавливаемые на уровне городских округов, поселений 4. Генеральный план городского округа (поселения) Основные положения об организации и развитии территории городского округа, в частности: 1) границы зон планируемого размещения объектов местного значения (с отображением таких зон при- менительно к объектам федерального, регионального, районного значения), прежде всего линейных объектов дорожной, инженерной инфраструктуры, для размещения которых допускается принудитель- ное изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд; 2) функциональное зонирование - границы функциональных зон с параметрами планируемого развития таких зон. Используются для учёта при градостроительном зонировании (при подготовке ПЗЗ) 5. План реализации генерального плана Перевод решений генерального плана в перечень и показатели мероприятий, а также в указание субъек- тов исполнения и сроков. Увязка территориального планирования с бюджетным планированием: 1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила; 2) приоритетные (по локализации и по срокам) проекты, прежде всего проекты, определенные ком- плексной схемой (подготовленной в составе плана реализации генерального плана) развития сетей и объектов дорожной, инженерной и иной инфраструктуры. Сроки подготовки документации по плани- ровке территории для размещения объектов капитального строительства в соответствии с границами зон планируемого размещения объектов, определёнными генеральным планом; 3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов местного значения; 4) финансово-экономическое обоснование реализации ген. плана по этапам. Обновление плана реализа- ции ген. плана с периодичностью в 1-2 года в части увязки с процессом бюджетного планирования, оп- ределения иных источников финансирования, уточнения приоритетных проектов и их параметров 6. Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) 1) содержат подготовленные с учётом основных положений генерального плана юридически значимые для всех правообладателей недвижимости градостроительные регламенты; 2) содержат основные процедуры градорегулирования, осуществляемого на местном уровне; 3) подлежат выполнению при осуществлении всех действий по градорегулированию, включая учёт гра- достроительных регламентов при подготовке документации по планировке территории 7. Документация по планировке территории Подготавливается на основании и в соответствии с ПЗЗ, планом реализации генерального плана, гене- ральным планом. В составе документации по планировке территории подготавливается план земельного участка, на основании и с учётом положений которого происходят последующие действия: 1) формирование земельных участков - землеустроительные работы и кадастровый учёт; 2) предоставление земельных участков; 3) подготовка проектной документации в соответствии с градостроительным планом земельного участка; 4) государственная экспертиза проектной документации; 5) получение разрешения на строительство; 6) осуществление строительства; 7) получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию 37 Архитектурно-строительное проектирование – это подготовка про- ектной документации применительно к объектам капитального строи- тельства и их частям, строящимся в границах принадлежащего застрой- щику земельного участка. Проектная документация готовится на основа- нии решения и силами застройщика. Архитектурно-строительное проектирование осуществляется по ре- зультатам градостроительного проектирования. Контрольные вопросы к теме: 1. Какова технология градостроительного проектирования в части опреде- ления мест размещения объектов, для строительства которых может быть осуществлено принудительное изъятие земельных участков? 2. Как соотносится градостроительное проектирование и архитектур- но-строительное проектирование? 3. Какая связь существует между документами градостроительного проектирования? 4. Утверждение каких документов градостроительного проектирова- ния может вызвать правовые последствия для частных лиц? 5. Что такое технический регламент? 6. В чем отличии между техническими регламентами, градостроительными регламентами и нормативами градостроительного проектирования? 7. Роль нормативов градостроительного проектирования и градо- строительных регламентов в развитии территорий? Задание. С помощью системы «Консультант плюс» сравнить систе- мы нормирования градостроительного проектирования до и после введе- ния в силу в 2004г. ГрК РФ. Изучить технические регламенты безопасно- сти (зданий и сооружений, пожарной безопасности), обязательные к вы- полнению на федеральном уровне, а также региональные нормативы гра- достроительного проектирования Самарской области, их специфику. 38 ТЕМА 6. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ Территориальное планирование должно опираться на социально- экономическое планирование путём учёта соответствующих программ либо путём предъявления социально-экономических, экологических и иных компонентов планирования в составе обосновывающих материалов к проектам документов территориального планирования, представляе- мых на утверждение для последующей практической реализации. Необходимость наличия в муниципальном образовании документов территориального планирования определена требованиями ГрК РФ. Ко- дексом устанавливаются последствия отсутствия в МО документов тер- риториального планирования, наступающие с 1 января 2010 г. В соответ- ствии с ч. 4 ст. 9 ГрК РФ при отсутствии документов территориального планирования органы МСУ не могут принимать решений: – о резервировании земель; – об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; – о переводе земель из одной категории в другую. В соответствии с ч. 6 ст. 45 ГрК РФ при отсутствии в МО документов территориального планирования не допускается подготавливать документа- цию по планировке территории, за исключением отдельных случаев. Основными документами территориального планирования являются: – схема территориального планирования (для муниципальных районов), – генеральный план (для поселений, городских округов); – план реализации документа территориального планирования МО. Документы территориального планирования: – включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объек- тов капитального строительства местного значения (табл. 7); – утверждаются представительным органом МСУ. 39 Таблица 7 Карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства Объекты Границы – объекты электро-, тепло-, га- зо- и водоснабжения; – автодороги общего пользова- ния, мосты и иные транспорт- но-инженерные сооружения; – иные объекты, размещение которых необходимо для нужд местного самоуправления. – поселения, городского округа или поселений в составе муниципального района; – населённых пунктов (существующие и планируемые); – функциональных зон с параметрами их планируемого развития; – зон с особыми условиями использования территорий; – территорий объектов культурного наследия; – территорий, подверженных риску воздействия чрезвы- чайных ситуаций; – зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения; – зон инженерной и транспортной инфраструктур; – земель различных категорий. Проблемы подготовки документов территориального планирования: – наличие земель с неопределённым статусом и собственностью; – наличие спорных земель, на которые претендуют различные МО (до сих пор не все границы муниципальных образований точно опреде- лены на местности); – пробелы в законодательстве, отсутствие чёткого порядка согласо- вания документов территориального планирования; – недостаточные сроки для подготовки документации; – дефицит финансовых ресурсов; – нехватка квалифицированных специалистов. Генеральный план: – адресован непосредственно административным органам местного самоуправления в виде общих рекомендаций относительно обустройства 40 и развития городской территории в целом и в виде прямых указаний от- носительно развития муниципальной инфраструктуры; – является открытым для граждан лишь в части, не являющейся сек- ретной; – содержит базовую информацию для разработки правил землеполь- зования и застройки. Генеральный план имеет меньшую юридическую силу по сравнению с нормативными актами правового зонирования. Общие решения гене- рального плана носят рекомендательный характер и не имеют силы пря- мого указания для исполнения рядовыми владельцами недвижимости. Эти решения, учтенные в нормативных актах правового зонирования, преобразуются в строго юридическую форму в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, расположенных в различных зонах города. Ре- шения генерального плана проходят через фильтр нормативного право- вого акта — Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и только после этого напрямую и непосредственно адресуются всем правообладателям недвижимости в качестве обязательных к исполнению регламентов раз- решенного использования недвижимости. В современной отечественной практике генеральный план все еще является в большей степени наследием административно командной сис- темы градостроительства советского периода, когда он фактически был планом для государственных строительных организаций по застройке го- сударственной же земли. Сегодня он уже во многом не соответствует реалиям рыночной экономики, поэтому необходима трансформация ге- нерального плана в документ иного идеологического и содержательного характера. 41 Контрольные вопросы к теме: 1. Что такое территориальное планирование, его назначение? 2. Как происходит территориальное планирование на различных уров- нях? Какие виды документов территориального планирования вы знаете? 3. Когда и каким образом проводится совместная подготовка доку- ментов территориального планирования? 4. Что содержат документы территориального планирования муници- пального образования. В чем состоит утверждаемая и неутверждае- мая части, в чем их разница? 5. Как осуществляется процедура согласования и утверждения доку- ментов территориального планирования на муниципальном уровне? 6. Зачем необходим план реализации документов территориального планирования муниципального образования? Каково его содержа- ние? 7. В каких случаях нужно проводить государственную экспертизу до- кументов территориального планирования муниципального образо- вания? Суть данной экспертизы. Темы докладов 1. Территориальное планирование в России и за рубежом. 2. Соотношение территориального планирования и зонирования в рамках ГрК РФ. 3. Проблемы схем территориального планирования субъектов РФ |