градорегулирование. Ермолина Л.В. Градорегулирование. Методические указания для студентов факультета экономики и управления специальности 080504. 65 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
ТЕМА 13. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ В ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИИ Публичные слушания в градорегулировании – это правовой институт, который в обязательном порядке должен применяться в городах и поселе- ниях. Это обсуждение с участием жителей соответствующих проектов до- кументов, определенных ГрК РФ, перед их утверждением органами МСУ. Ключевые градостроительные решения предусматривают проведе- ние публичных слушаний при: – принятии генплана; – принятии ПЗЗ; – внесении изменений в действующие регламенты. Самое важное в публичных слушаниях, что предмет обсуждения – земельные участки с чётко определёнными границами. Невозможно проводить публичные обсуждения по всякому проекту, за исключением самых масштабных с общественной точки зрения. Это слишком трудоемко и может полностью сковать строительную актив- ность в городах. Но жители могут и обязаны участвовать в принятии нормативных актов о зонировании, особенно в их картографической час- ти. Именно на этой стадии они могут защитить свою территорию от опасности строительства нежелательных объектов. В дальнейшем подоб- 69 ные публичные слушания должны проводиться при принятии основных местных градостроительных законов или внесении в них дополнений. Посредством общественных слушаний декларативная норма об уча- стии населения в принятии решений превращается в активный и осязае- мый инструмент регулирования. Однако местные администрации идут на это с нежеланием. Декларативная норма об участии населения в принятии градостроительных решений превращается в активный и осязаемый инструмент градорегулирова- ния только посредством решения проведения общественных слушаний. Сопричастность граждан принятию градостроительных решений чрезвычайно важна не только с психологической, но и в первую очередь с экономической и правовой точек зрения. До недавнего времени исполь- зовалась схема: сначала выбирался земельный участок, но это не означа- ло, что он зафиксирован в конкретных границах — на этом месте мог быть обозначен некоторый квадрат застройки. Далее велось проектиро- вание, получалось разрешение и на определенной стадии начиналось строительство. Но, поскольку границы участка не были четко зафикси- рованы, не было обсуждения с гражданами, недовольные жители часто начинали протестовать и останавливать начатое строительство. Чрезвы- чайно возрастали риски, и вся ситуация оборачивалась большой бедой для инвестора. Именно поэтому застройщикам очень важно спрогнози- ровать все конфликты, в том числе и потенциальные, и разрешить их за- ранее, не подвергая свои инвестиции дополнительным рискам. Причиной этих рисков являлись неопределенность фиксации границ уча- стка и прав на него. В рамках же преобразованной системы градорегулирования изначально готовится проект межевания, фиксируются границы. Проект меже- вания при реализации общественно важного или крупного проекта согласуется с населением через публичные слушания. Согласованные и зафиксированные с 70 населением границы земельного участка уже не дадут повода досадливым го- рожанам приостанавливать строительство. Тема доклада. 1. Особенности правового регулирования публичных слушаний в об- ласти градорегулирования. Контрольные вопросы к теме: 1. Что такое публичные слушания? 2. Какие знаете формы участия населения в МСУ, чем публичные слушания отличаются от иных форм участия населения в МСУ? 3. Какое место занимают публичные слушания в технологической це- почке действий, связанных с осуществлением градостроительной деятельности? 4. Какие вопросы рассматривают на публичных слушаниях? 5. Какие документы градорегулирования выносятся на публичные слушания в обязательном порядке? Применительно к каким доку- ментам градостроительного проектирования публичные слушания могут проводятся? 6. Что такое предметы публичных слушаний в области градорегулиро- вания, зачем они нужны? 7. Какие действия осуществляются в отношении различных проектов документов градорегулирования до начала процесса проведения публичных слушаний? 8. Кто является организаторами и участниками публичных слушаний? 9. В каких местных нормативных документах должны содержаться нормы о публичных слушаниях по вопросам градорегулирования? 71 ТЕМА 14. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ Проблемы развития городов, которые помогает решать система гра- дорегулирования можно объединить в четыре основные группы: – проблемы финансовых ресурсов развития; – проблемы качества среды проживания; – проблемы пространственных ресурсов развития; – проблемы участия жителей в принятии градостроительных решений. Проблемы финансовых ресурсов развития городов. Базовый элемент потенциального развития городов — это земельный ресурс. Правовое зо- нирование определяет характер использования земли, устанавливая ее ценность и стоимость не только на текущее время, но и на будущее. Дей- ствительная цена земельных участков стала последовательно воплощать- ся в фактических оценках при совершении операций с недвижимостью. Осмысление стоимости земли в городе провоцирует формирование местных бюджетов на основе ежегодного их пополнения частью этой стоимости в виде фиксированного процента. Город получает стабильный внутренний источник финансовых доходов для нужд развития, основан- ный на налогообложении земельных участков по их реальной рыночной стоимости. Система градорегулирования создает условия для интенсивного привлечения инвестиций со стороны частных лиц. Это происходит по трем причинам: – имеются правовые гарантии на соответствующее использование земли в целях инвестирования проектов строительства; – есть возможность приобретения прав долгосрочного владения зе- мельными участками еще до начала проектирования, что открывает до- рогу для ипотечного кредитования строительства под залог земли; 72 – сокращение сроков согласований на проведение инвестиционно- строительной деятельности и устранение административных барьеров, а также уменьшение связанных с этим издержек, в итоге процесс инвести- рования в городское развитие приобретает более широкие масштабы и протекает более быстрыми темпами. Проблемы качества среды проживания. Система градорегулирова- ния помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы, связанные с качеством среды проживания. Например, в центре города имеется крупное производственное пред- приятие, выбрасывающее в атмосферу района химически-опасные отходы. Она приватизирована, земельный участок в собственности. На этом месте го- род хочет создать офисный центр. Эти намерения зафиксированы в утвер- жденном генеральном плане. Но свои планы город реализовать не может, т.к. отсутствует юридический механизм и, в свою очередь, взаимосвязь его с экономическим механизмом. Дело в том, что генеральный план го- рода остался с юридической точки зрения недоработанным. В нем нет имеющего юридическую силу списка конкретных видов разрешенного использования недвижимости применительно к определенным районам города, в данном случае — к месту расположения производственного це- ха. Если бы такой список имелся, то он предусматривал бы более доход- ные виды использования недвижимости, чем практикующиеся на пред- приятии. Поскольку на этом месте предполагается построить офисный центр, то в списке были бы отмечены, например, торговля, туристиче- ский бизнес, банковская деятельность и т.д., прибыльность от которых была бы значительно выше, чем доходность производственной деятель- ности. Предприятию под влиянием экономических воздействий при- шлось бы переехать в другое место или перепрофилироваться. Напри- мер, значительно возросла бы цена земельного участка (и соответствен- но налоги на его использование). Чтобы их оплатить, предприятию нуж- 73 но было бы иметь более высокие доходы, чем те, которые оно получало. При этом для его владельцев это совсем не было бы несчастьем. Перед ними открываются различные возможности, например, заложить вырос- шую в цене землю в банке, получить кредит, купить за городом более дешевую землю и выстроить на ней новое здание или продать помеще- ние с участком новому владельцу, который сможет более эффективно использовать городской участок. Более высокая эффективность в данном случае будет означать строительство (в соответствии с требованиями зо- нирования) и использование общественно-делового центра, о котором так долго и безуспешно печется город. В актах правового зонирования содержится такая норма, как "несо- ответствующее использование". Согласно этой норме, те объекты недви- жимости, которые существовали до введения ПЗЗ и чьи характеристики и параметры использования расходятся с градостроительными регламен- тами, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при усло- вии, что степень несоответствия градостроительным регламентам не бу- дет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно происходить только в направлении приведения их в соответствие с градостроительными регламентами, установленными правовым зони- рованием. В части решения проблем городского развития рассматриваемая система градорегулирования выполняет двойную задачу. Она представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, одновременно обеспечивая взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение их в действие. Взаимодействие этих механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее труд- но поддававшиеся решению, например проблемы перепрофилирования и пе- ребазирования вредных производств. 74 Проблемы пространственных ресурсов развития. Система градоре- гулирования помогает решать проблемы пространственных ресурсов для будущего развития города. Для этого существует четыре основных спо- соба действий. 1) Резервирование свободных территорий под определенные функ- ции в соответствии с прогнозируемыми потребностями. На нужные тер- ритории в ПЗЗ налагаются зоны определенного назначения, например жилого или производственного. Именно для этого данные земли и будут использоваться. 2) Резервирование свободных территорий для еще не выявленных функций под будущее использование. В таких случаях устанавливаются зоны низкой интенсивности использования: зоны открытых пространств или зоны сельскохозяйственного использования. Определение таких зон будет означать, что в их пределах не будет происходить массовой строи- тельной деятельности. Если же когда-нибудь возникнет необходимость в застройке этих земель, то будет заново осуществлено зонирование в со- ответствии с выявившимися потребностями. 3) Переориентация существующих зон на иные виды использования. Этот метод применяется, когда имеется избыток территорий определен- ного назначения. Например, если в городе имеются излишки территории производственного назначения с низкой эффективностью использования при устаревшей застройке, то применительно к частям таких районов может быть принято решение об установлении зон иного назначения, на- пример общественного. Спустя время, когда город накопит достаточно средств или когда частные инвесторы проявят интерес, эти территории будут преобразованы под определенное зонированием использование. 4) Резервирование земель под развитие застройки за пределами ад- министративных границ города. Решение данной проблемы было долгое время неосуществимо, т. к. делался акцент на прирезку дополнительных 75 земель в контурах расширяемых административных границ городов, что встречало сопротивление со стороны соседних административных рай- онов, не намеренных расставаться с принадлежащей ей территории. Сис- тема градорегулирования позволила решить этот спорный вопрос. По взаимному согласию нескольких соседних муниципальных органов под- готавливаются нормативные акты правового зонирования на территорию в масштабах пригородной зоны. Эти документы после их принятия начи- нают регулировать пространственное распределение территорий для раз- личных типов использования и застройки при согласовании частных и общих интересов. Т.е., на первое место выдвигаются экономические и юридические решения проблем развития города во взаимодействии с пригородом, а на второе — решения относительно изменения границ ад- министративной принадлежности тех или иных земель. Проблемы участия граждан в принятии градостроительных реше- ний. Город представляет собой совокупность множества интересов, явля- ясь инициатором огромного количества конфликтов. Поэтому здесь не может быть однозначных решений. Постоянно возникает потребность в специальных согласованиях. Например, есть жилой квартал, в котором можно построить церковь или храм, но надо понимать, что такое реше- ние отрицательно скажется на определенных соседях из-за шума и пр. В такой ситуации жители имеют право поучаствовать в принятии реше- ний и заявить, что строительство данного объекта будет возможным только при выполнении определенных условий. Поэтому одним из важнейших факторов в системе градорегулирова- ния являются общественные слушания для принятия градостроительных решений. Главным здесь является то, что предмет обсуждения – участки с чётко определёнными границами. Практика проведения таких слуша- ний уже достаточно развита и приносит свои плоды. 76 Т.о. роль градорегулирования в развитии городов: – формирование стабильного финансового ресурса развития; – формирование пространственного ресурса развития; – повышение качества среды проживания; – расширение общественного участия в МСУ. Контрольные вопросы к теме: 1. В чем заключаются основные проблемы развития городов? 2. Каков механизм действия нормы «Несоответствующее использова- ние» с точки зрения недопущения негативных действий? 3. Опишите в общих чертах программу действий администрации по реали- зации проектов развития и реконструкции городских территорий? 4. Какие основные задачи совершенствования системы градорегулиро- вания существуют в России в настоящее время? 77 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК Нормативные правовые акты 1. Конституция РФ от 25.12.1993г., с изменениями от 30.12.2008г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 2. Градостроительный кодекс РФ от 22.12.2004г., с последними изме- нениями и дополнениями от 12.11.2012г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 3. Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 30.11.1994г. и вторая от 26.01.1996г. с последними изменениями и дополнениями от 30.12.2012г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 4. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001г., с последними изменениями и дополнениями от 30.12.2012г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 5. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004г., с последними изменениями и дополнениями от 28.07.2012г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 6. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 7. Федеральный закон от 28.08.1995г. «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно- правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 78 8. Федеральный закон от 18.06.2001г. "О землеустройстве" // Спра- вочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 9. Федеральный закон от 24.07.2007 "О государственном кадастре недвижимости" // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 10. Федеральный закон от 25.06.2002 "Об объектах культурного на- следия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федера- ции" // Справочно-правовая система «Консультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 11. Федеральный закон от 30.12.2009 «Технический регламент безо- пасности зданий и сооружений» // Справочно-правовая система «Кон- сультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». 12. Федеральный закон от 22.07.2008 «Технический регламент о тре- бования пожарной безопасности» // Справочно-правовая система «Кон- сультант плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант плюс». Основная литература 13. Трутнев Э.К. Градорегулирование: Основы регулирования гра- достроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимо- сти: учебник. М.: Фонд "Институт экономики города", 2008. 296с. 14. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительно- му кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы гра- достроительной деятельности». – М.: Издательство «Экзамен», 2008. 15. О'Салливан А. Экономика города. 4-е изд. / пер. с англ. М.: ИНФРА-М, 2002. (Серия «Университетский учебник») 16. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. и др. Рекомендации по развитию системы градорегулирования на региональном и местном уровнях. М.: 2006. http://www.gosstroy.gov.ru/str_pol_28.htm 79 17. Лекции по экономике города и муниципальному управлению / под ред. А.С. Пузанова. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. 18. Рынок недвижимости в России: анализ некоторых процессов ре- формирования: Аналитический доклад / под общ. ред. Э.К. Трутнева. М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. 19. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегу- лирования в рыночных условиях. 2-е изд., доп. / под ред. Э.К. Трутнева. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. 20. Опыт градостроительного регулирования в пяти странах: воз- можность его использования в условиях России. М.: Фонд «Институт экономики города», 1996. 21. Правовое зонирование. Опыт разработки «Правил землепользова- ния и застройки» в городах России / под ред. А. Высоковского и У. Валлет-ты. М.: Русская панорама, 1999. 22. Управление недвижимостью и земельными ресурсами предпри- ятий / под ред. Л.Э. Лимонова, Т.В. Власовой / ГП «Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». Спб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2002. 23. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. «Градорегулирование в условиях рыночной экономики» Изд. «Дело» 2009 |