градорегулирование. Ермолина Л.В. Градорегулирование. Методические указания для студентов факультета экономики и управления специальности 080504. 65 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
ТЕМА 9. ОСОБАЯ РОЛЬ ПРАВОВОГО ЗОНИРОВАНИЯ В ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИИ Система градорегулирования на основе правового зонирования име- ет целый ряд преимуществ для разных субъектов. Прежде всего, в городе с введением ПЗЗ создается привлекательный инвестиционный климат. Администрация города и деловой сектор уп- рочняют свои позиции в конкуренции за отечественные и зарубежные инвестиции. Снижение риска инвестирования в строительство сопровож- дается увеличением стоимости недвижимости, поскольку растет возмож- 56 ность получения кредитов под залог недвижимости. В итоге, это помога- ет привлечь финансовые ресурсы в строительство жилья, производства и улучшить условия жизни, поддержать занятость населения. Кроме этого, правовые гарантии владения и пользования недвижимостью, связанные с введение правового зонирования, вызывают суммарный эффект, который заключается в концентрации и стягивании финансовых средств в про- граммы, куда уже сделаны вложения. Тем не менее, введение правового зонирования не может напрямую активизировать развитие рынков недвижимости или обеспечить приток инвестиций. Однако Правила, регламентирующие использование недви- жимости, наряду с системой регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним создают потенциальные условия для привлечения инве- стиций в развитие недвижимости. Администрация города посредством зонирования получает возмож- ность: – эффективно осуществлять политику обустройства территории и реализовывать долгосрочные планы и программы развития; – сохранять некоторые земельные участки для перспективного ис- пользования с помощью особых правовых процедур; – использовать новые рычаги управления и контроля над ситуацией, перевести многие “неуставные отношения” на правовую основу. ПЗЗ ус- танавливают полномочия разных субъектов, управлений и служб города, что позволяет администрации эффективнее использовать обращения в суд для достижения результатов в интересах городского сообщества. Наиболее выгодно введение Правил для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов. Во-первых, ПЗЗ обеспечивают правовые гарантии собственникам (например, индивидуальных жилых домов) в использовании их недви- жимости в соответствии с местным нормативным актом. Это позволяет 57 владельцам недвижимости быть уверенными в том, что стоимость их не- движимости не уменьшится, например, из-за нежелательного соседства или изменения деятельности на сопряженных участках. Во-вторых, ПЗЗ вводят требования, процедуры и информацию для формирования участков как объектов недвижимости перед любыми дей- ствиями с ними, прежде всего в процессе продажи муниципальных или государственных земельных участков частным субъектам. Это ключевой момент всей системы инвестиций в строительство. Инвестор или за- стройщик покупает готовый участок со всеми правами и регламентами и, только став его собственником, начинает вкладывать в него деньги на любые улучшения, будь то проектные работы или сбор условий на строительство. Вкладывая деньги в то, что ему принадлежит, он знает, что в любой момент сможет продать свое имущество – участок со всеми улучшениями и вернуть вложенные деньги. Это существенно снижает риск полной или частичной потери инвестиций. В-третьих, наличие информации, содержащейся в ПЗЗ, позволяет инвестору еще до начала инвестирования просчитать возможные затраты и выгоды от реализации проекта на выбранном участке. При этом, ему не придется периодически узнавать, по ходу проектирования и строительст- ва о необходимости делать все новые и новые дополнительные затраты на подготовку и получение документов, которые не были оговорены за- ранее. Он может заранее подготовить бизнес-план для обращения в фи- нансовые организации за получением ипотечного кредита, устанавливать договорные отношения с многочисленными субъектами инвестиционно- строительного процесса. Без подобных обоснований риски ведения пред- принимательской деятельности становятся существенно выше. В-четвертых, наличие открытых, публикуемых карт с разрешенными видами использования и иными регламентами, ограничениями по раз- личным условиям позволяет сделать выбор наиболее выгодного и эффек- 58 тивного места предполагаемого расположения объекта. Наличие списка разрешенного использования недвижимости с несколькими возможными вариантами и ясно установленными процедурами, позволяющими оце- нить затраты на получения административных разрешений, позволяет собственнику оперативно реагировать на изменение рыночной ситуации, перепрофилировать использование помещений и объектов без лишней бюрократической волокиты. Главная особенность ПЗЗ состоит в том, что с введением системы правового зонирования в городе появляются ясные, прозрачные правила игры для всех участников инвестиционно-строительного процесса. Ад- министрация города получает четкие основания для принятия решений, застройщики и собственники недвижимости приобретают ясные стандар- ты действий, что снижает возможность произвола со стороны недобросо- вестных чиновников. Кроме того, ПЗЗ предполагают упрощение и упо- рядочение процедур, связанных с передачей прав на земельные участки, а также с получением разрешительной документации, что является зна- чительным шагом навстречу интересам инвесторов. Не смотря на вышеперечисленное, некоторые управленцы воспри- нимают правовое зонирование как ненужное и вредное для их интересов изобретение. При наличии правового зонирования они лишаются воз- можности принимать решения при согласовании проектов и выдачи. Правовое зонирование вводит правовые основания и технологии, позво- ляющие оспаривать в суде неправомочные действия на основе четко обо- значенных правовых критериев. С введением регламентаций часть ру- тинных работ оказывается не нужной. В итоговом балансе общие приобретения от введения правового зо- нирования значительно перевешивают частные потери. Тем не менее, именно в процедурных вопросах заключены главные причины сопротив- 59 ления: благодаря этому многие чиновники теряют часть своей власти и, как следствие, извлекаемых из нее доходов. Анализ начавшихся изменений практики предоставления прав и вы- дачи разрешений в городах России показал наличие позитивных сдвигов притом, что многие вопросы еще решаются в рамках неправомочных действий. К позитивным изменениям следует отнести следующее: – земельные участки предоставляются в собственность только как сформированные единицы недвижимости, ко всем участкам готовится План земельного участка со списком видов разрешенного использования и некоторыми параметрами, установленными ПЗЗ; – во многих городах работники управлений архитектуры и строи- тельства разрабатывают предложения по развитию различных частей го- рода в строгом соответствии с картой правового зонирования, а не уста- ревшим генеральным планам, как это делалось ранее; – по ряду заявок местные власти проводят реальные публичные слу- шания. Свобода собственника стала реально расширена при восстановлении контроля со стороны МСУ и правильном выполнении правоустанавли- вающих документов. Т.о. реализация правового зонирования возможна только при нали- чии на местах заинтересованных в нем чиновников высшего звена, но для этого требуются существенные усилия и время. Главным препятст- вием на пути развития новой системы градостроительного регулирования на основе правового зонирования стали консервативно настроенные ар- хитекторы, руководители различных структур в системе муниципального и государственного управления. Процедура продажи прав на земельные участки и получения разрешения на строительство очень сложные. В них задействованы технические требования, которые перемежаются с право- 60 выми регламентациями. Требования к безопасности строительства, со- блюдению технических стандартов довольно сложные и детальные. Не всегда предприниматели понимают их необходимость и готовы их вы- полнять. В условиях коррупционной среды каждое такое требование или технический стандарт становится поводом для дополнительных усилий и столкновений. Продолжаются нарушения установленных Постановлени- ем Правительства процедур. Нарушения в разных местах разные. Правовое зонирование это часть демократических процессов и, со- ответственно, реформы в этой сфере не могут идти быстрее, чем в других социальных институтах. Первый этап внедрения правового зонирования состоял в освоении технических норм и самых первых шагов в правовых основах защиты инвестора. Неправильно ожидать, что сразу заработают такие технологии, как отклонения от правил, апелляции, обращения в суд. Все это впереди, когда будут освоены базовые нормы формирования участков как объектов недвижимости, выдачи разрешений на строитель- ство и регистрации построенных объектов и прав на них. После этого, можно ожидать проникновения в управленческую практику инструмен- тов следующего уровня – участия населения в принятии решений, систе- мы апеллирования и прочего. В стране, где идет приватизация государственных и муниципальных земель, часть чиновников и предпринимателей не нуждаются в строгой и ясной правовой регламентации отношений между собственниками не- движимости, населением, инвесторами и административными органами. В России часть высшего руководства, государственного и МСУ, не хотят реформ, которые ущемляют их интересы и коррупционные возможности. Некоторая часть чиновников просто не хотят осваивать непривычные технологии управления. Негативную роль играет и достаточно большой отряд предпринимателей, которых вместо конкуренции устраивает кор- рупция, т.к. проще и дешевле. В проигрыше оказываются управленцы, 61 предприниматели и жители, которые поддерживают реформы и хотят демократизации управления. Пока им трудно пробиться сквозь суды, не- доброжелательность чиновников, отсутствие режима благоприятствова- ния и просто молчаливое равнодушие большинства. Общим для государств постсоветского пространства стала консерва- тивная позиция столичного руководства. Московские власти сначала бо- ролись с новым рыночно ориентированным Градостроительным кодек- сом и правовым зонированием, постепенно завоевавшим сторонников по всей России. В свое время, они также затормозили проникновение зару- бежной технической помощи в систему столичного управления. Нечто похожее происходило в Кыргызстане. За краткосрочный период деятель- ности в Бишкеке сменилось три главных архитектора. Это очень серьез- но, поскольку столицы имеют важнейшее значение для распространения любой инновации. Если столица взяла что-то на вооружение, то рано или поздно это же начнет происходить и в провинции. Если же столица дер- жится за консервативные методы управления, то это дает повод для всей страны молча игнорировать всякие постановления. Опыт Проекта земельных реформ по осуществлению реформы гра- достроительства в России можно считать уникальным. Он показал глав- ное – несмотря на осознанное и неосознанное сопротивление части чи- новников, в постсоветской стране возможно адаптировать рыночную идеологию в градостроительном регулировании. Ключевым является по- зиция МСУ и профессионалов – от их позиции зависит судьба рыночных реформ в этой сфере. Контрольные вопросы к теме: 1. Как градостроительное зонирование влияет на развитие города? 2. Какова связь градостроительного зонирования и инвестиционно- строительной привлекательности городских территорий? 62 3. Что дает градостроительное зонирование для частных инвесторов, публичной власти и горожан?? 4. Как правовое зонирование помогает предотвращать и разрешать конфликты между администрацией, застройщиками и жителями? 5. Какие проблемные ситуации чаще всего возникают на стадии под- готовки Правил? 6. Приведите примеры «незонирования» территорий, назовите пре- имущества и недостатки отсутствия правил землепользования и застройки? 7. Чем отличается российская модель градостроительного зонирова- ния от зарубежных моделей градостроительного зонирования? ТЕМА 10. ПЛАНИРОВКА ТЕРРИТОРИИ Документация по планировке территории. Задача: детализация содержания схем территориального планирова- ния и ПЗЗ применительно к конкретным территориям. Цели подготовки документации: – выделить элементы планировочной структуры (кварталы, микро- районы); – установить границы участков под объектами капитального строи- тельства; – установить границы участков для размещения линейных объектов (дороги, трубопроводы и т.п.). Виды документации: – проекты планировки территории; – проекты межевания территории; – градостроительные планы земельных участков. 63 Градостроительная документация о застройке, разрабатываемая примени- тельно к частям городской территории, может подготавливаться по заказу за- стройщика как местным управлением архитектуры, так и лицензированными организациями. Как правило, все документы разрабатываются непосредствен- но для территории, подлежащей застройке, и учитывают планы конкретного застройщика. В обязательном порядке документы согласовываются с админи- страцией города, проходят экспертизу и т.д. и после утверждения являются обязательными для исполнения застройщиком. Такие же документы готовятся органами МСУ при резервировании территории для муниципальных и госу- дарственных нужд или при муниципальном строительстве. Проекты планировки – важный компонент системы градостроитель- ного проектирования. Существует два основных вида этих документов в зависимости от того, разрабатываются ли проекты на вновь осваиваемые или реконструируемые территории. Проекты планировки устанавливают: – пространственную структуру проектируемой территории в форме общей схемы или концепции; – красные линии; – схему временной последовательности освоения, преобразования территории в зависимости от инвестиционно-строительных намерений застройщиков; – экономические обоснования эффективности использования территории. Особенности проектов планировки: – преобразования планируются в целях координации многих малых проектов, часть которых осуществляется городскими службами, а часть – за счет инвестиций большого количества частных лиц; – разрабатывается стратегия действий городских и государственных органов по руководству и инициированию процесса привлечения макси- мального объема инвестиций в реализацию проекта; 64 – создаются важные предпосылки для решения вопросов финанси- рования строительства инженерно-технической инфраструктуры и воз- врата средств, потраченных городом на эти цели; эти вопросы решаются в контексте городских планов капитального строительства объектов му- ниципальной инфраструктуры. Проекты межевания (подразделения) территории на земельные уча- стки устанавливают: – границы земельных участков, в том числе резервируемых для об- щественных нужд; – расположение улиц, подъездов, трасс инженерно-технических коммуникаций, границы действия публичных сервитутов. Назначение проектов межевания: – обеспечить основания для формирования земельных участков как объектов недвижимости в соответствии с зональными предписаниями относительно предельных параметров участков, их пропорций и формы; – обеспечить рациональную планировочную организацию террито- рии таким образом, чтобы каждый участок имел непосредственный дос- туп со стороны улицы, проезда и доступ к линиям инженерно- технической инфраструктуры, с установлением (при необходимости) границ действия публичных сервитутов, и чтобы предотвратить появле- ние нестандартных и неиспользуемых земельных участков. Проектная документация на строительство отдельных объектов разрабатывается непосредственно застройщиками или привлекаемыми ими организациями и устанавливает (в соответствии с правилами право- вого зонирования, строительными нормами и правилами, требованиями подключения к инфраструктуре, другими обязательными требованиями) конкретные параметры и характеристики для каждого объекта строи- тельства в отдельности. 65 Тема доклада. 1. Проблемные вопросы межевания застроенных территорий. Контрольные вопросы к теме: 1. Какие существуют виды документации по планировке территории? 2. В чем состоит двухэтапная технология планировки территории? 3. Какое содержание у проектов планировки и межевания (цель разра- ботки, состав, отличия)? 4. Раскройте основные задачи межевания земельных участков в сло- жившейся застройке в городах? 5. Какие можно выделить разновидности территорий и земельных уча- стков с позиции планировки территории? 6. Что представляет собой градостроительный план земельного участ- ка и для чего он нужен? 7. Какие бывают особенности утверждения документации по плани- ровке территории? 8. Что такое институт развития застроенных территорий, когда он применяется, в чем особенности его применения? 9. Что такое институт комплексного освоения территорий, когда он применяется, что для этого нужно? ТЕМА 11. КОНТРОЛЬ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Предметы контроля: – технические регламенты безопасности; – учёт интересов органов публичной власти; – учёт интересов частных и публичных субъектов; – нормативы проектирования; 66 – соответствие требованиям к выдаче разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию. Институты контроля: – согласование проектов документов органами публичной власти разных уровней; – публичные слушания; – институт предоставления разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию; – госэкспертиза проектов документов (не обязательна); – государственный строительный надзор (к отдельным объектам). Контрольные вопросы к теме: 1. Какие компоненты составляют систему контроля за осущест- влением градостроительной деятельности? 2. Назовите предметы контроля за осуществлением градостроительной деятельности? 3. Нужно ли устанавливать требования к субъектам, подготавли- вающим проекты документов градостроительного проектирования? 4. Какие существуют инструменты контроля за осуществлением гра- достроительной деятельности? ТЕМА 12. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Информационное обеспечение градостроительной деятельности представляет собой систематизированный свод документированных све- дений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осу- ществления градостроительной деятельности сведений. 67 Целью ведения информационных систем градорегулирования явля- ется обеспечение органов государственной власти, органов МСУ, физи- ческих и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйст- венной деятельности, проведения землеустройства. Основные принципы формирования систем информационного обес- печения градостроительной деятельности: – многоадресность и многоцелевое назначение (информационное обеспечение деятельности не только органов власти, но и физических и юридических лиц); – собираемость информации в локальных точках (в городских окру- гах и муниципальных районах), т.е. информация в виде документов соз- дается только на местах, на уровне органов МСУ и не создается на ре- гиональном и тем более на федеральном уровне; – полнота информации (поступают не только «местные» документы, но и документы, утвержденные органами публичной власти более высо- кого уровня — субъектов РФ и РФ, а также документы из других инфор- мационных источников; – открытость (для доступа физическим лицам и для пополнения). Контрольные вопросы к теме: 1. Что представляют собой информационные системы обеспечения градостроительной деятельности? 2. Как информационные системы обеспечения градостроительной дея- тельности могут частично заменить градостроительный кадастр? 3. Какие существуют принципы формирования систем информацион- ного обеспечения градостроительной деятельности? 4. Каков состав сведений информационных систем обеспечения градо- строительной деятельности? 68 5. Что включают в себя информационные системы обеспечения градо- строительной деятельности: «сведения о документах» или копии са- мих документов? 6. Каков порядок ведения информационных систем обеспечения гра- достроительной деятельности и предоставления сведений информа- ционных систем обеспечения градостроительной деятельности? 7. В чем суть технологии информационного взаимодействия субъекта РФ и органов МСУ в области градорегулирования? |