градорегулирование. Ермолина Л.В. Градорегулирование. Методические указания для студентов факультета экономики и управления специальности 080504. 65 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
ТЕМА 2. ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ Первичный объект градорегулирования, базовый элемент гра- достроительной деятельности – земельный участок (часть территории, пространства). Закономерности существования земельного участка опре- деляют принципы строения более сложных объектов градорегулирования – городов и регионов. О появлении земельного участка говорят после его государственного кадастрового учета с момента регистрации прав субъекта на земельный участок, т. е. когда субъект и объект становятся неразрывным целым. 16 Закономерность существования земельных участков – неразрыв- ность конкуренции и кооперации (сотрудничества) их правообладателей. Конкуренция за ограниченные ресурсы, включая земельные участки, лежит в основе экономической теорий, включая теоретические модели строения и эволюции городов. Добросовестная конкуренция – благо. Способы поддержания конкуренции: 1) обеспечение возможности оборота земельных участков; 2) обеспечение наличия земельных участков, которые выделены, мо- гут быть выделены из состава государственных или муниципальных зе- мель и могут быть предоставлены заинтересованным лицам для строи- тельства; 3) обеспечение для с земельных участков свободы выбора видов разрешенного использования недвижимости и параметров разрешенного строительства; 4) обеспечение функциональных связей и доставки инженерно- технических ресурсов; 5) предотвращение вырождения конкуренции в монополизм. Ни один земельный участок не существует отдельно, изолированно от других. Кооперация — порядок участия в общем деле, когда действия одного лица не наносят ущерба другому лицу, когда использование зе- мельного участка не несет в себе опасности для соседней недвижимости и не снижает ее стоимость в силу наличия рамок-ограничений – градо- строительных регламентов. Это порядок, который обеспечивается систе- мой градорегулирования. Город – это сочетание двух неотъемлемых компонентов распределе- ния в пространстве: 1) земельных участков с различными функциями (назначением); 2) плотности, интенсивности использования территории (совокупно- стей земельных участков в зависимости от их месторасположения). 17 Особенности такого сочетания рассмотрены в моделях Тюнена, Берджеса, Хойта, Гарриса – Ульмана, Высоковского. Рассмотрим неко- торые из них. Концентрическая модель Тюнена представлена на рис. 2. Рис. 2. Модель Тюнена Схема размещения сельскохозяйственного производства в зависимо- сти от места сбыта продукции была предложена в 1826 г. немецким эко- номистом и крупным землевладельцем И. Тюненом в работе «Изолиро- ванное государство в его отношении к сельскому хозяйству и националь- ной экономике». Модель базируется на теории конкуренции за землю между разными видами экономической деятельности и разными видами использования земельных ресурсов. Главное – определить, какому виду использования земельного участка придется занимать конкретную терри- ториальную зону. В модели Тюнена фигурируют два условия: Животноводство Земледелие Лесово- дство Расстояние от центра Расстояние от центра Центр потребления Стоимость земли 18 – государство представляет собой изолированную хозяйственную область в виде круга с почвой одинакового плодородия; – в центре круга находится город, являющийся единственным рын- ком сбыта для продукции (рис. 2). Тюнен считал, что разнообразные отрасли сельского хозяйства рас- полагаются вокруг центра в виде колец. Такое расположение произ- водств вызвано стремлением производителей максимизировать прибыль технологиями производства и транспортировки, объёмом и номенклату- рой спроса на продукцию. Модель Тюнена является обобщённой: продукция имеет одинаковую стоимость доставки на рынок сбыта, а интенсивность использования зе- мельных участков в границах одних и тех же территориальных зон оди- накова, независимо от расположения внутри зоны и стоимости замели. При этом действует правило чередования зон: вид землепользования, производящий максимальный объем продукции на единицу площади участка, имеет наиболее крутой ценовой градиент и располагается ближе к рынку сбыта, затем идет зона землепользования со вторым по величине удельным объемом продукции. В реальном рынке все обстоит сложнее. Любое производство имеет свои показатели относительных транспорт- ных издержек и свои особенности в части увеличения объема продук- ции, произведенной на единице площади земельного участка. Эти пока- затели усложняют формулу ценового градиента, а форма его линии на графике становится более вогнутой, по сравнению с линией Тюнена, как показано на рис. 3. 19 Рис. 3. Ценовые градиенты Увеличение спроса на товары определенного вида приводит к повыше- нию интенсивности использования земельных участков, занятых конкретным видом производства, и расширению территориальной зоны расположения та- ких участков. Рынок реагирует на возросший спрос увеличением ресурсов, направляемых для производства данного вида товаров. Вместе с этим проис- ходит изменение структуры землепользования: в данном случае сельскохо- зяйственные участки трансформируются в земли, занятые легкой промыш- ленностью. Этот эффект распространяется далее во времени, и в пространст- ве. Поскольку зона сельского хозяйства уменьшается, снижается объём про- дукции сельского хозяйства. При этом увеличивается зона городской за- стройки, включая земли под легкой промышленностью. Дополнительный приток людей, работающих на производстве, потребует вспомогательного объема сельскохозяйственных продуктов, а также дополнительного объёма иных услуг, включая административные услуги. Спроса и предложение уста- новят новые ценовые градиенты для административной зоны и зоны сельско- го хозяйства, обуславливая перемены в землепользовании. а 0 c б б' а Цена спроса на 1 кв. м. территории Расстояние до рынка потребителя б' б c Расстояние до рынка 20 Анализ структуры землепользования на основе ценовых градиентов объясняет стремление землепользователей разместиться ближе к центру города. Стремление к центру поселения и потребность во взаимосвязях между продавцами и потребителями, а также внутри сообщества потре- бителей и продавцов порождает эффект агломерации, позволяющий эко- номить ресурсы общества на обеспечение экономической деятельности. Данная модель оказала значительное влияние на теоретическую гео- графию и теорию размещения и была существенно развита в них. Концентрическая модель Бёрджеса. В результате проводившегося социального картографирования Чи- каго в 1925г. вышла классическая работа Бёрджесса — «Рост города: введение в исследовательский проект». Город условно разделили на 75 качественно разных «естественных района», и более 300 соседских об- щин определили «пространственный тип Чикаго», сохранившийся до наших дней. Данная работа помогла исследовать проблемы города и ста- ла важным источником информации для разных общественных и поли- тических организаций Чикаго. Все 75 районов показывали разнообразие типов поселений — районы иммигрантов, промышленная зона, деловые, гостиничные, фешенебельные районы, каждый из которых представлял собой район со своими историей, традициями и проблемами (рис. 4). Рис. 4. Модель Берджеса 1–центральный деловой район (универсальные магазины, офисы, банки, отели, театры и т.д.); 2 – зона оптовой торговли; 3 – переходная зона (зона, на которую из центральных районов «надвигаются» зоны коммер- ческой деятельности и легкой промышленности), как правило, занятая ветхим жильем; 4 – зона жилья для рабочих со средним уровнем доходов; 5 – зона жилья для высокооплачиваемых горожан; 6 – пригородные резиденции горожан с самым высоким уровнем доходов. 6 5 4 2 1 3 21 В «Росте города» впервые была подробно расписана идея концентриче- ских зон в Чикаго, располагающихся в следующем порядке: зона І – цен- тральный деловой район; вокруг центра располагается переходная зона, где размещаются конторы и легкая промышленность; зона III –здесь проживает рабочий класс, который вытеснен из зоны перехода, но поселился вблизи места работы; за ней следует «зона резиденций» – особняков для одной се- мьи. Ещё дальше — пригородная зона или зона городов-спутников (рис. 4). Исследование «естественных районов» Бёрджес вел по двум глав- ным направлениям: определение пространственного облика района, его топографии, размещения местного сообщества, изучение ландшафта и инфраструктуры; исследование его культурной составляющей: образа жизни, обычаев, стереотипов. По мнению Бёрджесса, городской рост прежде всего стимулирует миграция, или мобильность населения, причем пространственная мо- бильность иногда является показателем и ускорителем социальной мо- бильности. Городская динамика, идущая в направлении от центра к пе- риферии, имеет циклический характер. Секторальная модель Хойта представлена на рис. 5. Рис. 5. Модель Хойта 1 – центральный деловой район; 2 – зона оптовых магазинов, складов и легкой про- мышленности; 3 – зона жилых районов низкого ценового уровня; 4 – зона жилых районов среднего класса; 5 – зона элитных жилых районов и районов повы- шенной комфортности 22 Данная модель оперирует видами использования недвижимости, не- дооценивает плотность, интенсивность использования территории и по- этому не может претендовать на полноту объяснения строения города. Т.к. она дополнена фактором интенсивности использования территории, становится в большей степени похожей на модели Тюнена и Бёрджеса: приобретает большую степень концентричности в ущерб провозглашае- мой секторальности. Рассмотрение моделей морфологии городского пространства позво- ляет сделать вывод: в условиях рынка недвижимости город «ведет себя» подобно организму – на всём протяжении его развития основополагаю- щая форма устойчиво сохраняется, а параметры могут меняться. Эта ба- зовая закономерность является методологическим ориентиром в градо- строительном проектировании. Контрольные вопросы к теме: 1. Что означает понятие экономический оборот земли? 2. Как достичь экономического и экологического максимума при обороте земельных участков? 3. Опишите жизненный цикл объектов недвижимости, в частности земельного участка. 4. Какими особенностями, на ваш взгляд, обладает земельный уча- сток как товар? 5. В чём состоит принцип единства земельного участка и располо- женного на нём объекта недвижимости. Как он реализуется? 6. Какую роль играют конкуренция и кооперация в закономерностях существования земельных участков? 7. Что такое спекулятивная рента в условиях рынка недвижимости? 8. Какие модели строения города вы знаете, в чем их отличие друг от друга? 23 9. Расскажите, используя примеры городов, о концентрической мо- дели Бёрджеса и секторной модели Хойта. 10. Сопоставьте линейный и циклический типы эволюции городов, приведите примеры городов, соответствующих этим типам. 11. В чем заключается проблемы создания «единых объектов не- движимости», каковы основные пути ее решения? 12. Какие основные способы приватизации земельных участков в на- стоящее время применяются в России, что можно было бы сделать для их большей эффективности? Темы докладов 1. Права на земельные участки, их ограничения и обременения. 2. Факторы, влияющие на рыночную стоимость земли и иной не- движимости. 3. Монополизм и спекулятивная рента в условиях рынка недвижи- мости: природа возникновения и механизмы противодействия. 4. Особенности траекторий эволюции городов (Нью-Йорк, Рио де Жанейро, Париж, Москва – на выбор). ТЕМА 3. ПЕРИОД ПЕРЕХОДА К СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ В начале 90-х годов прошлого века в России принята политическая установка на развитие рынка недвижимости, что повлекло за собой нача- ло переходного периода в области градорегулирования. Рассмотрим осо- бенности этого процесса с помощью табл. 3. 24 Таблица 3 Период перехода к системе правового градорегулирования в России НАЧАЛО переходного периода – начало с 1990-х годов Период войны между псевдо системой и системой ЗАВЕРШЕНИЕ переходного периода. КОГДА?... 1. Принята политическая установка на развитие рын- ка недвижимости 1. Идет процесс развития рынка недвижимости 1. Наличие развитого рынка недвижимости 2. Нет базового закона о градорегулировании 2. Принят базовый закон – ГрК РФ 2. Наличие: а) базового закона о градорегулировании б) региональных законов 3. Нет правил землепользо- вания и застройки 3. Доминируют процедуры «предварительного согла- сования» 3. Наличие ПЗЗ – градрегламентов Т.о. мы видим, что в результате последовательных действий созданы все три условия, необходимые для функционирования института право- вого градорегулирования: наличие института частной собственности на недвижимость и возможность её оборота, появление базового и регио- нальных законов, а также документы органов МСУ в виде ПЗЗ. В период переходного процесса большинство земель продолжало оставаться в государственной или муниципальной собственности, и ор- ганы власти активно участвовали в предоставлении-распределении зе- мельных участков частным лицам для строительства. Рассмотрим такую ситуацию с помощью рис. 6. 25 СПРОС - граждане готовы купить 1500 квартир; - 1500 квартир = 15 многоквартирных домов - для 15 многоквартирных домов нужно 15 земельных участков ПРЕДЛОЖЕНИЕ Администрация города подготовила 15 земельных уча- стков (планировка) Рис. 6. Опасности переходного периода: возникновение монополизма в распределении земельных участков для строительства Ситуация 1: предложение превышает спрос на земельные участки для строи- тельства жилья Ситуация 2: спрос на жилье превышает предложе- ние земельных участков для строительства жилья Спрос удовлетворен Спрос неудовлетворен Искусственно создан дефицит земли. Цены растут Строительные фирмы подают заявления в администрацию на предоставление земельных участков для строительства 15 участков для удовлетворения спроса 7 участков “про запас” имеется 15 строительных фирм, ко- торые готовы приобрести и застро- ить 15 участков, а в случае роста спроса и остальные 7 участков Возникновение монополизма Администрация решает пре- доставить земельный участок для строительства или НЕТ! поступило 5 заявок подготовлено 5 участков 26 Мотивации представителей администрации во второй ситуации но- сят материально-экономический характер и определяются монопольным положением субъекта в распределении земельного ресурса (с помощью непрозрачных процедур). Законодательный механизм принуждения к действиям для роста предложения участков до уровня спроса на них от- сутствовал. Утверждается система индивидуальных административных действий, отрицающая правовые механизмы градорегулирования. Строительные фирмы, привыкшие к этим практикующимся процедурам предоставления земельных участков, становятся партнерами администрации по строительному бизнесу в отношении разделения долей участия в моно- польной прибыли. В условиях существенного завышенного спроса над пред- ложением преобладающим компонентом экономических мотиваций для фирм становится использование разницы между себестоимостью и продажной стоимостью жилья, что отрицательно сказывается на увеличении объёма дея- тельности. При этом пределы увеличения данной разницы не устанавливались конкурентами (т.к. самих конкурентов недостаточно). Результат: – цены на недвижимость фактически не являются предметом регу- лирования конкурентного рынка, в этих ценах всегда присутствует доля административной ренты (монопольной); – увеличение объёма продаж недвижимости регулируется в первую очередь мотивацией неизменности монопольной ренты, а не увеличени- ем объёма предложения до объёма спроса; – цены на квартиры остаются неоправданно высокими с точки зре- ния экономики конкурентного рынка, но в условиях экономики моно- польного рынка они объяснимы, т.к. потребителю приходится оплачи- вать услуги монополистов. Но поскольку эти услуги не обязательные в иной системе, то возникает вопрос изменения действующей системы - перехода к системе правового градорегулирования. 27 Вывод: монополизм в предоставлении-распределении земельных участков в России при переходе к рыночным отношениям и к системе правового градорегулирования не мог не возникнуть. На этапе перехода к рыночной экономике надо было запустить процесс. Для этого понадо- бились новые технологии, т.к. были только процедуры "предварительно- го согласования мест размещения объектов строительства". Для создания технологий, которые предлагает система правового градорегулирования, нужно было время. Участники процесса пошли по линии наименьшего сопротивления, и это привело к рассмотренной выше ситуации. Процедурные издержки двух систем градорегулирования рассмотре- ны в табл. 4. Таблица 4 Процедурные издержки старой и новой систем градорегулирования Позиция сопоставления Старая система Новая система (на основе правового зонирования) Количество административных органов, иных организаций, участвующих в со- гласованиях более 40 10-12 Продолжительность подготовки исходно- разрешительной документации – стадии, предшествующей разработке проектной документации 1-2 года (иногда бо- лее) 2-3 месяца, в отдельных случаях – до полугода Количество официально установленных выплат, которые инвестор должен пре- доставить административным и иным органам более 70 менее 30 Экономические субъекты градостроительной деятельности переход- ного периода это: – администрации; – строительные фирмы; 28 – владельцы нежилой приносящей доход недвижимости; – собственники квартир, а также лица, желающие купить квартиру. Экономические мотивации этих субъектов: – ограничены коротким периодом времени; – определяются стремлением в возможно краткие сроки «получить свою долю города»; – базируются на непрозрачной системе натуральных поборов. Пример развития недвижимости при двух системах градорегулиро- вания показан на рис. 7. Рис. 7. Развитие недвижимости при двух системах градорегулирования Специфика переходного периода состоит в том, что растянут во вре- мени процесс возникновения правообладателей недвижимости, которые постепенно начинают осознавать свои права и интересы сначала как инте- ресы защиты принадлежащей им недвижимости от возможного снижения ее стоимости в результате градостроительной деятельности других субъек- 1 2 4 6 8 10 14 18 22 26 30 35 40 45 50 60 70 80 90 100 110 предприятия по индивидуальному обслуживанию клиентов в отдельно более 200 кв.м магазины товаров первой необходимости, не более 400 кв.м аптек и многоквартирные дома в 3 — 5 этажей поликлиники общей площадью не более 600 кв.м Список разрешенных видов использования недвижимости : Целевое назначение участка Пример : Участок предоставлен под обувную мастерскую «Целевое назначение» ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО Нерыночная система «Разрешенное использование» ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ. Рыночная система год 29 тов (например, от «уплотнительной застройки»), а затем — как более ши- рокие интересы участия наряду с администрацией в деятельности по гра- дорегулированию. Широкие слои субъектов, осознаюших свои права пра- вообладателей недвижимости, еще не сформировались и не стали «мото- ром», подталкивающим деятельность местных администраций к созданию правовой системы градорегулирования. Контрольные вопросы к теме: 1. В чем состоит суть системы градорегулирования переходного пе- риода, отличия от системы правового градорегулирования? 2. Каким образом переходный период сказался на распределении земельных участков для строительства? 3. В чем специфика переходного периода в отношении выполняе- мых в системе градорегулирования функций и распределении средств между государственной властью уровня регионов, с од- ной стороны и органами МСУ – с другой? 4. Что представляют собой административные и экономические субъекты градостроительной деятельности переходного периода на начальном этапе? 5. Приведите примеры псевдо-системы градорегулирования, объяс- ните причины искажения норм федерального законодательства о градорегулировании? Задание. Для подготовки к семинару самостоятельно изучить изме- нения в ГрК РФ в части территориального планирования, внесенные в 2011г. Также рассмотреть ГрК и ПЗЗ Москвы в контексте Заключения ИЭГ на проект ГрК Москвы и других экспертных заключений, представ- ленных в списке литературы к теме: URL:http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=80&mat_id=388) |