градорегулирование. Ермолина Л.В. Градорегулирование. Методические указания для студентов факультета экономики и управления специальности 080504. 65 Государственное и муниципальное управление
 Скачать 0.77 Mb.
|
|
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ Самара 2013 1 МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «САМАРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» Кафедра экономики города и муниципального управления ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ Методические указания для студентов факультета экономики и управления специальности 080504.65 «Государственное и муниципальное управление» Самара Издательство «Самарский университет» 2013 2 УДК 711 ББК 38.71 Рецензенты: канд. экон. наук, д-р филос. наук А. Н. Сорочайкин, д-р экон. наук Л. В. Иваненко Градорегулирование: метод. указания для студентов факультета эко- номики и управления специальности 080504.65 «Государственное и муници- пальное управление» / сост. Л. В. Ермолина – Самара : Изд-во «Самарский университет», 2013. – 88 с. Методические указания помогут студентам освоить теоретические ос- новы и методы современного градорегулирования, приобрести навыки реше- ния практических проблем в сфере формирования рынка недвижимости, разо- браться в вопросах правового, экономического, планировочного обеспечения развития городов и иных территорий, проектирования и строительства. Предназначены для студентов направления 080504.65 «Государственное и муниципальное управление» специализации «экономика города и управле- ние муниципальным социально-экономическим развитием» дневной и заочной форм обучения. УДК 711 ББК 38.71 © Ермолина Л. В., составление, 2013 © Самарский государственный университет, 2013 © Оформление. Издательство «Самарский университет», 2013 3 СОДЕРЖАНИЕ 1. Пояснительная записка…………………………………………………..4 2. Цель и задачи методических рекомендаций…………………………… 5 3. Структура программы учебной дисциплины………………………….. 6 Тема 1. Правовое градорегулирование …………………………………... 9 Тема 2. Объекты и субъекты градорегулирования………………………. 15 Тема 3. Период перехода к системе правового градорегулирования…… 23 Тема 4. Принципы и компоненты градорегулирования…………………. 30 Тема 5. Градостроительное проектирование……………………………... 34 Тема 6. Территориальное планирование………………………………….. 38 Тема 7. Генеральный план городского округа Самара…………………... 42 Тема 8. Градостроительное зонирование. Правила землепользования и застройки……………………………………………………………………. 49 Тема 9. Особая роль правового зонирования в градорегулировании…... 55 Тема 10. Планировка территории…………………………………………. 62 Тема 11. Контроль за осуществлением градостроительной деятельности…... 65 Тема 12. Информационное обеспечение градостроительной деятельности... 66 Тема 13. Публичные слушания в градорегулировании……………….. 68 Тема 14. Проблемы развития городов………………………………….. 71 Библиографический список……………………………………………….. 77 4 1. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА Градорегулирование в РФ до настоящего времени является малоос- военной областью деятельности. Это деятельность, результатами кото- рой пользуются все, хотя многие даже не знают об этом. По мере разви- тия рыночной экономики масштабы градорегулирования неизбежно воз- растают, вовлекая в этот процесс как управленцев различных уровней, так и специалистов разного профиля, а также граждан, не посвященных в специальные вопросы, но имеющих с ними дело в повседневной жизни. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917г., а с начала 1990-х гг. он вновь признан необходимым, в том числе путем за- крепления соответствующими законодательными нормами. В период от- сутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, и градоре- гулирования быть не могло. Поэтому для современной России градоре- гулирование является новой сферой деятельности, освоение и утвержде- ние которой становится объективной задачей. Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми инсти- тутами управления, экономики и инфраструктурного обеспечения рынка недвижимости. В условиях развития рынка недвижимости правовое градорегулиро- вание необходимо всем, в том числе собственникам квартир, частных домов, дач, производственной недвижимости, земельных участков, за- стройщикам-девелоперам, главам и работникам местных администраций, региональным и федеральным органам исполнительной власти, а также всем заинтересованным гражданам, которые хотят владеть достоверной информацией о наличии утверждённых документов, определяющих раз- витие города, в котором они живут, и участвовать в открытом процессе градорегулирования посредством обязательных публичных слушаний. 5 2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ Актуальность учебной дисциплины. Развитие частной инвестицион- но-строительной деятельности в регионах и городах РФ формируют собой новые механизмы преобразования городской среды и развития территорий. В этих динамично изменяющихся условиях эффективность развития рынка не- движимости в значительной степени определяется эффективностью взаимо- действия основных его участников, знанием механизмов функционирования данного рынка, законодательной базы, регулирующей их деятельность, про- цедур и технологий принятия решений по развитию территорий, областей и городов РФ. В последние годы российское законодательство в сфере градо- строительства претерпело значительные изменения и продолжает совершен- ствоваться. Целью методических рекомендаций является получение слушателями курса новых знаний о рынке недвижимости, его механизме функционирова- ния, правовых аспектах, актуальных проблемах и тенденциях его развития в России, раскрыть содержание системы правового регулирования градострои- тельной деятельности в условиях рыночной экономики, привить навыки применения этой системы в практической деятельности по управлению раз- витием городов. Задачей методических указаний является формирование самостоятель- ного подхода к изучению общих начал экономики недвижимости, принципов функционирования системы градорегулирования и содержание её основных элементов, проблем развития системы градорегулирования в переходной экономике, а также основ градостроительного нормирования, зонирования и проектирования. Студенты с помощью методических рекомендаций должны научиться анализировать систему градорегулирования на федеральном, ре- гиональном и местном уровнях, работать с действующими государственны- ми и муниципальными нормативными правовыми документами, формулиро- вать задачи развития системы градорегулирования в России. 6 3. СТРУКТУРА ПРОГРАММЫ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В методических рекомендациях рассмотрены некоторые основные вопросы базовых тем дисциплины. Особенностью пособия является то, что отдельное внимание уделяется самостоятельной работе студентов, в частности, работе над докладами и изучению с помощью предложенной литературы полного перечня вопросов, приведенных ниже. Тема 1. Основы градорегулирования. Назначение и предмет градорегулирования. Градорегулирование и градостроительная деятельность. Особенности градорегулирования. Гра- дорегулирование как способ обеспечения баланса между частными и публичными интересами. Субъектно-объектные отношения в градорегу- лировании. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости. Тема 2. Объекты и субъекты градорегулирования. Закономерности существования и функционирования объектов гра- дорегулирования. Экономические закономерности использования зе- мельных участков. Город как объект регулирования. Модели городского землепользования. Тема 3. Период перехода к системе правового градорегулирования. Неизбежность переходного периода. Противоборство взаимоисклю- чающих друг друга систем градорегулирования. Опасности переходного периода: неминуемость зарождения монополизма в разделе земельных участков. Проблема возникновения экономических субъектов. Тема 4. Принципы и компоненты градорегулирования Основные принципы градорегулирования. Компоненты градорегу- лирования: функции и взаимосвязь. Аналогии градорегулирования и управления муниципальным экономическим развитием. 7 Тема 5. Градостроительное проектирование. Логическая модель технологии градостроительного проектирования. Документы градостроительного проектирования. Взаимосвязь докумен- тов градостроительного проектирования. Тема 6. Территориальное планирование. Территориальное планирование и прочие разновидности планирова- ния. Взаимодействие органов публичной власти при территориальном планировании. Совместная подготовка проектов документов территори- ального планирования различными уровнями публичной власти. Терри- ториальное планирование и упорядочение административно- территориального деления. Генеральные планы городов: нормативно- правовая база, процедуры разработки, согласования и утверждения. Тема 7. Генеральный план городского округа Самара. Особенности и структура основного документа территориального планирования на примере генерального плана г.о. Самара и других горо- дов России. Тема 8. Градостроительное зонирование. Правила землепользования и застройки. Институт градостроительного зонирования. Основные нормы право- вого зонирования. Градостроительные регламенты, их правовой статус и структура. Правильное и неправильное понимание содержания градо- строительного зонирования и градостроительных регламентов. Принци- пы градостроительных регламентов – «разрешено всё то, что не запре- щено» и «разрешено то, что разрешено». Ограничения использования не- движимости, устанавливаемые с помощью зон с особыми условиями ис- пользования территорий. Правила землепользования и застройки (ПЗЗ): 8 методы и процедуры разработки. Межевание городских территорий на земельные участки, конкурсная продажа участков под застройку. Тема 9. Особая роль правового зонирования. Преимущества системы градостроительства на основе правового зо- нирования. Влияние правового зонирования на развитие города. Тема 10. Планировка территории. Виды и особенности документации по планировке территории. Гра- достроительный план земельного участка. Правовые механизмы развития незастроенных и застроенных территорий. Девелопмент, партнёрство за- стройщиков и органов власти как синхронизация выполнения различных взаимосвязанных проектов по развитию территорий. Цикличность про- цесса подготовки и внесения изменений в различные документы градо- строительного проектирования. Тема 11. Контроль за осуществлением градостроительной деятель- ности. Логика формирования и модель системы контроля за осуществлени- ем градостроительной деятельности. Предметы и институты контроля за осуществлением градостроительной деятельности. Тема 12. Информационное обеспечение градостроительной деятель- ности. Принципы формирования систем информационного обеспечения градостроительной деятельности. Структура муниципальных систем ин- формационного обеспечения градостроительной деятельности. Инфор- мационное взаимодействие региональных и муниципальных органов вла- сти в области градостроительной деятельности. 9 Тема 13. Публичные слушания в градорегулировании. Особенности правового регулирования в публичных слушаниях. Ви- ды документов градостроительного проектирования, применительно к которым не проводятся, в обязательном порядке проводятся и могут про- водиться публичные слушания. Место публичных слушаний в техноло- гии действий относительно проектов документов градостроительного проектирования. Предметы публичных слушаний в области градорегули- рования. Объединение в различных муниципальных правовых актах норм о публичных слушаниях в области градорегулирования. Тема 14. Проблемы развития городов. Основные проблемы развития городов в ракурсе градорегулирова- ния. Задачи совершенствования системы градорегулирования в России в настоящее время. ТЕМА 1. ПРАВОВОЕ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ Градорегулирование(правовое градорегулирование) – осуществляе- мое в соответствии с Градостроительным кодексом РФ органами власти с участием граждан регулирование градостроительной деятельности – дея- тельности по развитию территорий, в том числе городов и иных населён- ных пунктов, в виде: 1) территориального планирования; 2) градострои- тельного зонирования; 3) планировки территории; 4) архитектурно- строительного проектирования; 5) строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства (рис. 1). 10 Рис.1. Градорегулирование Система градорегулирования – это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществляют регулирование - деятельность по созданию правовых оснований и ин- формационных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью. Назначениесистемы градорегулирования состоит в создании бла- гоприятной среды жизнедеятельности человека, а также условий для эффективной хозяйственной деятельности в городах и их экономиче- ского развития, в том числе путем функционирования рынка недвижи- мости. Эта система формируется на основе соответствующего законо- дательства. Предметом градорегулирования является регулирование правовых отношений, возникающих при осуществлении двух видов деятельности: ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ регулирование градо- строительной дея- тельности: 1) правовое обеспечение 2) информационное обеспечение 3) контроль не синоним градо- строительства (хотя есть пересечения) управление экономи- ческим развитием, спроецированное на территорию нормативная правовая основа – Градостроительный кодекс РФ (ГК РФ) от 29.12.2004 субъект – органы публичной власти объект – земельный участок сфера участия всех заинте- ресованных лиц: - органы власти - собственники - застройщики 11 1) определение назначения недвижимости (для регулирования и планирования развития города); 2) создание новых и изменение существующих объектов недвижимости. Градорегулирование и градостроительная деятельность не одно и то же. Например, подготовка и принятие законодательных и норматив- ных правовых актов в области градостроительной деятельности не яв- ляется градостроительной деятельностью, но является компонентом градорегулирования. Строительство является одним из компонентов градостроительной деятельности, но не является компонентом градоре- гулирования В системе градорегулирования выделяют два вида деятельности, представленные в табл. 1. Таблица 1 Виды деятельности в системе градорегулирования Создание правовых оснований и информацион- ных условий для градостроительной деятельности Контроль за градостроительной деятельностью 1) подготовка и принятие законов и нормативных правовых актов - гра- достроительное зонирование; 2) подготовка и утверждение докумен- тов: территориальное планирова- ние, планы реализации документов территориально планирования, до- кументация по планировке; 3) создание и обеспечение функцио- нирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД); 4) мониторинг процессов градострои- тельной деятельности осуществляемой публичной властью: 1) территориального планирования, 2) градостроительного зонирования, 3) планировки территории, 4) архитектурно-строительного проек- тирования, 5) строительства, капитального ремон- та, реконструкции объектов капи- тального строительства осуществ- ляемой застройщиками: 1) архитектурно-строительного проек- тирования, 2) строительства, капитального ремон- та, реконструкции объектов капи- тального строительства 12 Правовое градорегулирование функционирует на практике при трех условиях: 1) наличие рыночных отношений и рынка недвижимости, когда публичным субъектам регулирования противостоят и взаимодействуют с ними правообладатели недвижимости; 2) наличие базовых законодательных актов, которые утверждают принципы градорегулирования, основанные на признании суверенитета правообладателей недвижимости и их предпринимательской активности, ограничиваемой определёнными рамками – градостроительными регла- ментами; 3) наличие документов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. Это условие определяет специфику гра- дорегулирования. Т.о. градорегулирование не только не всегда возможно, но и не все- гда нужно. Градорегулирование не нужно, когда нет рынка недвижимости, ко- гда центром экономической активности является деятельность централи- зованного государства, в котором отрицаются права собственности на землю. Тогда нужно градостроительство. Градорегулирование невоз- можно, когда нет документов градостроительного проектирования, т. е. нет установления ограничений в использовании недвижимости. В этом случае системные действия замещаются фальсифицированными схема- ми, когда вместо свободы в некоторых пределах применяются приказы- предписания о целевом использовании недвижимости. Однако законо- мерности развития рынка недвижимости неизбежно ведут к созданию системы правового градорегулирования. 13 Градорегулирование подразумевает постоянное взаимодействие публичных и частных лиц, отношения между публичными и частными интересами. Такие отношения имеют свои особенности (табл. 2). Таблица 2 Публичные и частные интересы в градорегулировании Интересы частные Механизмы обеспече- ния баланса интересов Интересы публичные свобода для максимально- го экономического пове- дения гарантии не уменьшения стоимости недвижимости гарантии обеспечения ин- женерно-техническими ресурсами гарантии социальные – на- личие рекреации, социаль- ных объектов… ГРАДО- РЕГУЛИРОВАНИЕ экономические интере- сы – рост базы налого- обложения экологические интере- сы – качество город- ской среды политические интере- сы – процедурные ме- ханизмы разрешения конфликтов Субъектно-объектные отношения в градорегулировании: 1) каждый публичный субъект градорегулирования действует в гра- ницах своей юрисдикции и в границах соответствующего администра- тивно-территориального образования: – органы МСУ городского округа – в границах городского округа, – органы МСУ поселения – в границах поселения, – органы МСУ муниципального района – в границах района, – органы гос. власти субъектов РФ – в границах субъектов РФ, – федеральные органы власти – в границах РФ; 14 2) когда "вышестоящий" уровень власти осуществляет градорегули- рование на территории "нижестоящего" уровня власти (например, субъ- ект РФ - на территории городских округов, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ), суверенитет "нижестоящих" субъектов градорегулирования не нарушается, поскольку предметы градорегулиро- вания различных уровней публичной власти различны, они не пересека- ются, а дополняют друг друга. Регулирование рынка недвижимости состоит из: 1) градорегулирования; 2) землеустройства и технической инвентаризация объектов строи- тельства; 3) государственного кадастрового учёта земельных участков и иных объектов недвижимости; 4) института предоставления земельных участков, выделенных из состава государственных, муниципальных земель частным лицам; 5) государственной регистрации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости; 6) оценки недвижимости; 7) налогообложения недвижимости; 8) института сделок – смены правообладателей недвижимости; 9) информационного обеспечения рынка недвижимости; 10) обучения субъектов регулирования рынка недвижимости. Контрольные вопросы к теме: 1. Что такое градорегулирование? 2. Какие виды деятельности осуществляются в системе градорегули- рования? 3. Всегда ли возможно градорегулирование, что необходимо для то- го, чтобы градоргегулирование было возможным? 15 4. Чем отличается административная система градорегулирования от рыночной? 5. Как обеспечить баланс между публичными и частными интереса- ми в градорегулировании? 6. В чем состоит деятельность органов публичной власти по градо- регулированию? 7. Какие виды действий осуществляются в системе градорегулир- воания на уровнях РФ, субъектов РФ, органов МСУ? 8. Как взаимодействует система градорегулирования с остальными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости? 9. Как Вы понимаете особенности недвижимости как товара и спе- цифику рынка недвижимости? 10. Какую роль рынок недвижимости играет в современной рыноч- ной экономике? Темы докладов 1. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости. 2. Градорегулирование как этика и формальное право. 3. Структура рынка недвижимости и особенности его функционирования. |