АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Министерство науки и высшего образования российской федерации московский государственный юридический университет
 Скачать 0.55 Mb.
|
|
Раздел V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО Глава 18. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ § 1. Административный процесс: сущность и структура Процесс - совокупность последовательных совершаемых действий для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п. Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются основания для ее рассмотрения также с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму. С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. Административный процесс включает в себя две части или стороны: 1) это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями; 2) это совокупность административно-процессуальных норм, составляющих правовой институт или, как пишут ученые-административисты, например, В.Д. Сорокин, И.В. Панова, самостоятельную административно-процессуальную отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере позитивной деятельности органов исполнительной власти и в сфере деятельности органов исполнительной публичной власти и судей по разрешению конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование, рассмотрение дел об административных и дисциплинарных правонарушениях), а также по применению мер административного принуждения. Административный процесс как административно-процессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением, органами исполнительной власти, он часть управленческой деятельности <1>. -------------------------------- <1> Более подробно см. Административный процесс Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2018. Каковы же особенности современной административно-процессуальной деятельности как составной части административного процесса. Во-первых, эта деятельность является частью публичного (государственного и муниципального) управления, юридической процессуальной формой его реализации. Во-вторых, это государственно-властная деятельность, выражаемая в вынесении индивидуальных и нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми участниками этой деятельности. В-третьих, в этой деятельности сочетается односторонняя властность органа исполнительной власти и его должностных лиц на стадии возбуждения административно-конкретного дела и издания односторонне-властного юрисдикционного акта по делу, а также исполнения принятого решения. Здесь проявляется юридическое неравенство сторон и юридическое процессуальное равенство участников административного дела перед законом на стадии его разрешения. В-четвертых, административно-процессуальная деятельность предназначена для обеспечения государственного управления и материальных отраслей российского права, связанных с управлением, т.е. она вторична по отношению к ним, но отнюдь не второстепенна. В-пятых, процессуальная деятельность представляет собой довольно сложную систему многообразных составляющих ее процедур и производств, проходящих в рамках каждого вида процесса определенные стадии логически следующие одна за другой, в пределах которых совершается множество процессуальных действий. В-шестых, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая. Смысл этой деятельности - получение юридического результата, реализация материальных норм российского права. В-седьмых, административно-процессуальная деятельность сама объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности многочисленных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм. Расширение полномочий органов судебной власти по разрешению административных дел актуализирует проблему так называемой административной юстиции. Под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами). Жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц приобретают характер административных исков. Ее чертами являются: судебное разрешение жалоб на неправомерные действия (решения) исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судьями индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах. Этот юридический институт достаточно широко развит во многих западных странах. При этом имеется в виду осуществление административно-процессуальной деятельности специально создаваемыми административными судами (например, административные трибуналы во Франции) либо общими судами с выделенным административным производством (например, в Великобритании). В Российской Федерации действует Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г., который регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Говоря о структуре административного процесса, следует отметить, что он по существу включает в себя две разновидности административно-процессуальной деятельности: - административно-процедурный процесс, который обеспечивает деятельность органов исполнительной власти связанную с осуществлением функций, реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Этот процесс включает в себя следующие управленческие процедуры: процедура по принятию нормативных актов государственного управления; процедура по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращения организаций; лицензионно-разрешительная и регистрационная процедуры; процедуры по выдаче актов гражданского состояния; процедура по предоставлению государственных услуг; аттестационные и аккредитационные процедуры; патентная процедура; процедуры связанные с осуществлением контроля и надзора и другие. Огромную роль во внешней управленческой процедурной деятельности занимают административные регламенты по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг гражданам и организациям; - административно-юрисдикционный процесс, который обеспечивает соблюдение, защиту, охрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере, как правило, функционирования исполнительной власти и их должностных лиц. Потребность в юрисдикционном процессе возникает при наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта. Эти ситуации предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), а также Арбитражным процессуальным кодексом - АПК Российской Федерации и являются следующими: а) спор о праве, б) обжалование и прокурорское опротестование, в) совершение административных и дисциплинарных правонарушений, г) применение мер административного принуждения. Таким образом, отражая задачи и функции государственного управления, административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью управленческих процедур и юрисдикционных производств. Структурная пирамида административного процесса может быть построена следующим образом.
§ 2. Принципы административного процесса Во всех случаях осуществления административно-процессуальной деятельности необходимо обеспечение определенных процессуальных принципов, основу которых составляет принцип законности. По этой причине все процессуальные принципы служат обеспечению реальности законности при рассмотрении и разрешении индивидуальных административных дел спорного характера, при применении административно-принудительных мер, а также при разрешении управленческих дел позитивной направленности в рамках технологических процедур. Принцип компетентности означает, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административно-процессуального характера. Частично полномочия такого рода есть у всех исполнительных органов (должностных лиц), но это касается только реализации дисциплинарной власти и разрешения жалоб. Полномочия же по более широкому кругу административно-процессуальной деятельности закрепляются не за всеми такими субъектами. Например, Кодекс об административных правонарушениях прямо закрепляет круг органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать такого рода дела. Строгое соблюдение принципа компетентности обеспечивает надлежащее применение юридических средств воздействия, способствует усилению ответственности полномочных органов (должностных лиц) за совершение ими процессуальных действий. Принцип охраны интересов личности и государства означает необходимость надлежащего использования сторонами административного процесса своих прав, гарантий прав и законных интересов личности, интересов государства. Принцип процессуального равенства означает во-первых, равенство сторон, перед законом и, во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимных процессуальных прав и обязанностей. Принцип достижения материальной истины предполагает тщательное изучение всех условий и обстоятельств, связанных с данным индивидуальным, административным делом, а также состязательность в ходе процессуального рассмотрения дел. Принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального дела. Принцип гласности предполагает, например, открытое рассмотрение административно-процессуальных дел, проведение процесса в нерабочее время, по месту работы, жительства или учебы правонарушителя. Принцип экономичности выражается в установлении достаточно сжатых сроков для осуществления всего комплекса административно-процессуальных действий, включая исполнение принятого решения. Принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса, за проявление бюрократизма при разборе жалоб и т.п. Контрольные вопросы 1. Понятие и признаки административного процесса. 2. Виды административно-процессуальной деятельности. 3. Административные процедуры и производство. 4. Принципы административно-процессуальной деятельности. 5. Правовое регулирование административного процесса. Список рекомендуемой литературы и нормативных актов 1. Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Учебное пособие. М.: Юнити, 2005. 2. Административный процесс Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2018. 3. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. М.: ВНИИ МВД, 2003. 4. Кононов И.И. Административный процесс России: Проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2000. 5. Кузьмичева Г.А. К вопросу об административном процессе как самостоятельной отрасли права // Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. Сборник статей / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. М., 2004. 6. Круглов В.А., Попов Л.Л. Административно-деликтный процесс. Учебное пособие. М.: Издательство деловой и учебной литературы, 2005. 7. Макарейко Н.В. Административно-процессуальное право. Учебное пособие. М.: Юристъ, 2008. 8. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. Монография. М.: Норма, 2008. 9. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. Учебник. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. 10. Тихомиров Ю.А. Административное право и административный процесс. Полный курс. М.: ГУ-ВШЭ, 2005. 11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1, 2). 12. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391). Глава 19. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНЫЙ ПРОЦЕСС § 1. Сущность административно-процедурного процесса Административно-процедурный процесс, являясь видом административного процесса, представляет собой деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера. Эта деятельность регулируется административно-процессуальными нормами и направлена на реализацию прав и обязанностей участников индивидуального административного дела. Анализируя сущность административного процедурного процесса, следует указать на то, что ему присущи существенные признаки. Во-первых, предметом административно-процедурной управленческой деятельности являются дела позитивного бесспорного характера. Они связаны с удовлетворением жизненных потребностей граждан и законных интересов организаций. Во-вторых, в ходе осуществления административно-процедурной деятельности отсутствует применение принудительных мер. В-третьих, административно-процедурная деятельность направлена на реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц и в большинстве своем возникает по инициативе этих лиц. В-четвертых, данная процедура осуществляется в сфере государственного управления, в том числе в связи с реализацией исполнительной власти. В-пятых, обязательным признаком административно-процедурного процесса является то, что он осуществляется уполномоченными компетентными органами и должностными лицами. В-шестых, процедурный процесс регламентирован и формализован, т.е. имеет стадийный характер. В-седьмых, управленческие административные процедуры осуществляются на основе административно-процессуальных норм. В-восьмых, как правило, при осуществлении процедурной деятельности правовая оценка поведения участников административного правоотношения не производится, она просто не нужна. Административно-процедурная деятельность очень разнообразна. Это и регистрация транспортных средств, и порядок принятия таких правовых актов управления, как приказы, положения министерств, уполномоченных служб и агентств, других органов государственной власти, это и порядок выдачи лицензий, и регистрационный учет граждан, процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий, и другие. Административно-процедурный процесс, как правило, состоит из следующих стадий: 1) возбуждение (заведение) административного дела (регистрация входящей документации); 2) рассмотрение административного дела (анализ ситуации и документов; 3) принятие решения; 4) исполнение принятого решения. Первая стадия - это возбуждение индивидуального административного дела. Как правило, все административные регламенты выполнения государственных функций содержат образцы заявлений, которые необходимо представить с комплектом документов для того, чтобы "запустить" процесс. Инициатору выдается расписка об их получении или делается соответствующая отметка на втором экземпляре сопроводительного письма (заявления). Вторая стадия заключается в рассмотрении административного дела. Именно на данной стадии осуществляется проверка правильности составления поступивших материалов, их подлинность, достоверность, анализ ситуации и документов. Для третьей стадии характерно принятие решения, которое обязательно выражается в письменной форме. Приведенный ранее пример с государственной регистрацией юридического лица наглядно показывает, что результатом третьей стадии является принятие решения. Четвертая стадия выражается в исполнении принятого решения. § 2. Виды административных процедур Согласно общепринятому пониманию, процедура (от лат. procedo - продвигаюсь) представляет собой официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь <1>. В словарях имеется и такое определение: "процедура - это официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел" <2>. -------------------------------- <1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. <2> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь (ИНФРА-М, 2006) // СПС "КонсультантПлюс". Словарь терминов. Административные процедуры можно определить как установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и должностными лицами повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти. Рассмотрим подробнее наиболее важные административные процедуры: 1) лицензионно-разрешительные; 2) регистрационные; 3) правотворческие (порядок подготовки правовых актов управления). 1. Лицензионно-разрешительные процедуры. В Российской Федерации отдельные виды деятельности осуществляются предприятиями, организациями и учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Основы лицензирования установлены Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд документов. В их числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц - наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа. Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности. В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности. Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения. Разрешительные процедуры широко используются органами Министерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности. Регулирование в этой области осуществляется на основе Законов "О полиции" и "Об оружии". Министерство внутренних дел РФ в числе своих основных функций имеет следующую: организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицензированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг). 2. Регистрационные процедуры. Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В частности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомственный характер. Для государственной регистрации общественных объединений в Министерство юстиции РФ подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда; сведения об учредителях и т.п. Документы подаются в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица. Министерство юстиции РФ, рассматривающее заявление общественного объединения о регистрации, принимает решение: зарегистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основанием для отказа в регистрации является противоречие устава Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т.п. В настоящее время действует регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. 3. Процедуры по принятию правовых актов управления. Это пример административных процедур, используемых преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов реализации исполнительной власти. В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких процедур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т.п. Об этом можно судить на примере подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично - ведомственных нормативных актов. Правовой базой для рассматриваемых процедур служат постановления Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"; Правила подготовки ведомственных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен непосредственно в Федеральном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. В Законе "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т.е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной власти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве. В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о принятии правительственных решений направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государственными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматривается экспертиза проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством юстиции. Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересованными департаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней. Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и распоряжений. В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации проект акта подлежит предварительному согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов. Государственная регистрация, проводимая Минюстом России, предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о необходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Для исполнения акты направляются только после государственной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться. Контрольные вопросы 1. Сущность административно-процедурного производства. 2. Лицензионно-разрешительные процедуры. 3. Регистрационные процедуры. 4. Процедуры по подготовке правовых актов управления. Список рекомендуемой литературы и нормативных актов 1. Агапов А.Б., Стадзонь Л.В. Лицензионно-разрешительная деятельность органов исполнительной власти. М.: Проспект, 2018. 2. Административные процедуры. Монография / Отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2018. 3. Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. 4. Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. 5. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3441). 6. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716). 7. Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436). | |||||||||||||||||||||||||||