АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Министерство науки и высшего образования российской федерации московский государственный юридический университет
 Скачать 0.55 Mb.
|
|
Раздел VII. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Глава 23. СУЩНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ § 1. Понятие организации государственного управления Государственное управление является одной из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в осуществлении его субъектами (прежде всего органами исполнительной власти) нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий. Для государственного управления важной является его организация, которая предусматривает определение нормами права совокупности субъектов государственного управления (органов исполнительной власти) и характера функциональных связей между ними. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации единую систему исполнительной власти в России образуют органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов исполнительной власти, их нацеленностью на решение социально-экономических задач, требующих высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий. Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Оно предполагает структурно-функциональную совместимость названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности. Единство системы исполнительной власти (государственного управления) в Российской Федерации определяется верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов; обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Федеральные суды, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействию) исполнительных органов и должностных лиц. Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти (государственного управления) играет Президент Российской Федерации. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов исполнительной власти, осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Важная роль в организации системы исполнительной власти принадлежит и Правительству Российской Федерации. Правительство РФ проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику, единую государственную политику в различных сферах государственной жизни. Правительство Российской Федерации обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти. Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляет контроль за ними, обеспечивает устранение разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Организация государственного управления исходя из функций органов исполнительной власти предусматривает следующие основные управленческие сферы: а) управление в экономической сфере, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело); б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития, образования, науки, здравоохранения, культуры, массовой информации; в) управление в административно-политической сфере, охватывающее оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел. Важным вопросом организации системы государственного управления в Российской Федерации является разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональное управление. Система исполнительной власти основывается на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно. § 2. Организация государственного управления в современных условиях Говоря об организации государственного управления, необходимо отметить, что в современных условиях проводится всесторонняя административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Одним из важнейших направлений этой реформы стало изменение принципов организации государственного управления по сравнению с системой государственного управления, ранее существовавшей в СССР и Российской Федерации. Согласно ранее действовавшему Указу Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" в эту систему входили министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России и иные федеральные органы исполнительной власти. Эти федеральные органы исполнительной власти в определенных областях деятельности не были соподчинены друг другу, координация федеральными министерствами деятельности других федеральных органов исполнительной власти осуществлялась неэффективно. Все федеральные органы исполнительной власти имели полномочия по нормативно-правовому регулированию в соответствующих областях деятельности, а ряд их функций в значительной мере дублировался. Реформирование государственного управления в современных условиях было начато Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". В этих Указах были определены новая блоковая система и структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Внутри каждого блока осуществляется разделение функций органов исполнительной власти в соответствии с их системой. Ведущая роль принадлежит федеральным министерствам, которые осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Следует отметить, что в современных условиях приобрели новые черты ранее существовавшие принципы организации государственного управления: управление по отдельным отраслям (отраслевое управление) и управление по межотраслевым сферам (межотраслевое управление). Сущность отраслевого принципа организации управления состоит в том, что государственное управление организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и др.). Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и возглавляемая соответствующим министерством. В рамках отраслевого управления федеральным министерством Российской Федерации разрабатывается и проводится государственная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Межотраслевое государственное управление - такой принцип организации государственного управления, когда управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба). Созданная в настоящее время система государственного управления в Российской Федерации строится на следующих принципах: - в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства; - предусматривается четкое и строгое разделение функций указанных федеральных органов исполнительной власти; - каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет строго определенные функции, установленные актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (разработка и реализация государственной политики, нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказание государственных услуг); - федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Вместе с тем в ряде областей, определенных Президентом Российской Федерации, указанные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление самостоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ). Весьма важно отметить и то, что действующей структурой федеральных органов исполнительной власти предусматриваются две группы федеральных органов исполнительной власти: - объединенных подведомственностью соответствующим федеральным министерством и осуществляющих государственное управление в установленной сфере деятельности (например, Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная таможенная служба и Федеральное казначейство); - самостоятельных и не подведомственных федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба войск национальной гвардии РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу и ряд других). Контрольные вопросы 1. Система и структура государственного управления. 2. Отраслевое управление. 3. Организационные формы межотраслевого управления. 4. Экономическая, социально-культурная и административно-политическая сферы управления. 5. Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации управления. Список рекомендуемой литературы и нормативных актов 1. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. 2. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Новая правовая культура, 2004. 3. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. М.: Юрид. лит., 1987. 4. Конституция Российской Федерации. 5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712). 6. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945). 7. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290). 8. Указ Президента РФ от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2018. N 21. Ст. 2981). 9. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313). 10. Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311). 11. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305). Глава 24. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ § 1. Правовое регулирование исполнения государственных функций Регламентом исполнения государственных функций является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти. Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций определен Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169. Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций. При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе: а) упорядочение административных процедур (действий); б) устранение избыточных административных процедур (действий); в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку регламента, может установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации; г) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий); д) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме. Проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Министерством экономического развития Российской Федерации. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, самостоятельно осуществляющими нормативное правовое регулирование в установленной сфере, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Если в исполнении государственной функции участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств и (или) иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. Регламенты представляются федеральными органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с заключением Министерства экономического развития Российской Федерации, заключениями независимой экспертизы. Наименование регламента определяется федеральным органом исполнительной власти, ответственным за его утверждение, с учетом формулировки, соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена государственная функция. В регламент включаются следующие разделы: а) общие положения; б) требования к порядку исполнения государственной функции; в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме; г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции; д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц. Регламент включает в себя следующие положения: а) наименование государственной функции; б) наименование федерального органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию. Если в исполнении государственной функции участвуют также иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также организации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, то указываются все органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и организации, участие которых необходимо при исполнении государственной функции; в) перечень нормативных правовых актов, регулирующих исполнение государственной функции, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования; г) предмет государственного контроля (надзора); д) права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора); е) права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору); ж) описание результата исполнения государственной функции. § 2. Организация предоставления государственных услуг В настоящее время особую актуальность приобрела деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по предоставлению государственных услуг. Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179. Под государственной услугой понимается осуществляемая по запросам заявителей деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий) по реализации своих функций в соответствующих сферах. Государственные услуги могут также оказываться многофункциональными центрами предоставления государственных и услуг - российской организацией, уполномоченной на организацию предоставления государственных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". Получение государственных услуг в многофункциональном центре осуществляется в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии. Предоставление государственных услуг может осуществляться в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами и заявителями. Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются: 1) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных услуг; 2) взимание с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных услуг, платы за предоставление государственных услуг; 4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги; 5) доступность обращения за предоставлением государственных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья; 6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. При получении государственных услуг заявители имеют право на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги; получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг. Заявитель имеет право и на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг. Органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами, а также обеспечивать возможность получения заявителем государственной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг. Федеральный реестр государственных услуг содержит сведения о государственных услугах, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов, об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов государственных услуг, об услугах, оказываемых федеральными государственными учреждениями и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств федерального бюджета, а также иные сведения в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации. Реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации содержит сведения о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и государственными учреждениями субъекта Российской Федерации и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также иные сведения, состав которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Контрольные вопросы 1. Понятие государственной функции и государственной услуги. 2. Организация исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. 3. Регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг и порядок их разработки. Список рекомендуемой литературы и нормативных актов 1. Кулдыбаева И.У. Развитие института государственных услуг в условиях информационного общества. Книга "Эволюция государственных и правовых институтов в условиях развития информационного общества" / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН, 2012. 2. Публичные услуги и право. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007. 3. Шамрин М.Ю. Регистрационное производство. М.: Норма, 2018. 4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712). 5. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933). |