история книга. Моисеев в. В
 Скачать 3.71 Mb.
|
|
Реформы государственного управления. До прихода к власти Петра Алексеевича система государственного управления была громоздка, неповоротлива и малоэффективна. Российская монархия с ее устаревшей, отставшей от Европы системой управления с трудом справлялась с руководством огромной державой. Расширение территории в результате присоединения Сибири, завоевания Казанского и Астраханского ханств, вхождение Украины в состав России - всё это требовало новых подходов к управлению огромным государством, в котором к концу ХVII в. проживало более 10 млн. человек. Северная война 1700-1721 гг. потребовала не только напряжения народных сил, реформирования дворянского ополчения и стрелецкого войска, но и выявила всё несовершенство управления воюющей страной, привела царя-реформатора к необходимости изменений в высших органах власти и управления. Старая система государственного управления не отвечала новым задачам, успешному ведению Северной войны. Приказы, как органы государственного управления, изжили себя и не справлялись ни с обеспечением возросших вооруженных сил, ни со сбором налогов с населения, ни с управлением провинциями. Приказы часто дублировали друг друга, создавая неразбериху на местах. Следует отметить, что реформатор не сразу пришел к идее замены приказной системы управления. Об этом свидетельствует тот факт, что молодой царь первоначально пытался как-то усовершенствовать старую систему управления. В связи с подготовкой к новому Азовскому походу в 1696 г. был образован Корабельный (Адмиралтейский) приказ. С началом Северной войны путем слияния Рейтарского и Иноземного приказов создается Приказ военных дел; почти одновременно для снабжения воюющей армии был учрежден Провиантский приказ. Пётр I создавал централизованный бюрократический аппарат, который мог бы четко и быстро исполнять указы и распоряжения монарха, и вместе с тем проявлять разумную инициативу в пределах своей компетенции. Такой принцип работы государственного аппарата, внедрявшийся Петром I, можно сравнить с армейским принципом, когда каждый офицер, быстро и четко исполняющий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает поставленные перед ним конкретные задачи. Выражаясь современным языком, Петр I выстраивал свою вертикаль власти. Боярская дума. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения государственных дел не отвечала новым требованиям Петра I. Бояре, как старейшее аристократическое сословие, правящая элита общества, при новом монархе постепенно исчезает с политической арены. Наряду с Боярской думой, которую возглавлял князь Ф.Ю.Ромодановский, Пётр I первоначально учредил Ближнюю канцелярию, в которую вошли 20 особо доверенных людей. Вскоре эта канцелярия была трансформирована в «Конзилию» министров. Царский указ о единонаследии от 1714 г. окончательно уравнял права бояр и дворян в наследовании собственности, а с введением «Табели о рангах» родословная перестала быть главной привилегией при назначении на высокую государственную должность. Так юридически бояре и дворяне сливались в единое сословие, которое царь на польский манер называл единым термином – «шляхетство». Сенат. Указом от 22 февраля 1711 г. Пётр I создает Сенат, который заменил два предыдущих органа государственной власти. Во время военных походов Петра I и его заграничных поездок Сенат должен был замещать царя. В одном из законодательных актов о Сенате, Пётр I повелевал: «Сенат собирается вместо присутствия Нашей персоны в отлучении… Подобает Сенату иметь о Монаршеской и Государственной пользе неусыпное попечение…». В Сенат входили представители высших сословий, элита общества. По решению Петра I в состав Сената были включены представители старинной титулованной знати князья Г.И.Волконский, П.А.Голицын, Я.Ф.Долгорукий, дворяне З.Г.Апухтин, М.В.Самарин, Н.П.Мельницкий, Г.А.Племянников, Т.Н.Стрешнев, И.А.Мусин-Пушкин. Сенаторы были приведены к присяге, текст которой написал сам Пётр I. Сенат имел право издавать указы, которые все были обязаны исполнять под страхом наказания и даже смертной казни. Сенат был высшим органом государственного управления. К компетенции Сената относились: 1) разработка проектов новых законов; 2) организационно-судебная деятельность по созданию и руководству работой местных судов. Петр I предписывал Сенату: «Суд иметь не лицемерный, неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения…»; 3) рассмотрение апелляций. Пётр I сохранил за Сенатом функции апелляционной судебной инстанции; 4) финансовый и налоговый контроль; 5) кредитные и внешнеторговые полномочия; 6) кадровая работа; 7) контроль за деятельностью администрации и др. В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы своего существования становится бюрократическим учреждением со своим штатом чиновников. При Сенате была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем. В её состав входили три отдела: секретный, приказный и разрядный. Так как значительная часть правительственных учреждений оставалась еще в Москве, была создана Московская контора Сената. Императорский указ от 27 апреля 1722 г. завершил формирование Сената и его структуру, определил порядок прохождения дел, вводил обязательную письменную регистрацию решений. Сенату были подведомственны все губернаторы и приказы. При Сенате находились комиссары (постоянные представители) от каждой губернии для получения указов и других распоряжений, касающихся непосредственно губерний. Эти же должностные лица имели право сноситься с Сенатом на предмет передачи просьб, жалоб и нужд, исходивших из губерний. В период с 1718 по 1722 г. в Сенат стали входить президенты коллегий, вновь созданных органов центрального управления. В указе от 12 января 1722 г. Пётр I признавал, что присутствие в Сенате президентов затрудняет надзор за коллегиями. Поэтому почти все президенты коллегий вскоре были выведены из состава Сената. С 1722 г. он стал называться «Правительственный Сенат». Правительственный Сенат получил право издавать собственные указы, обязательные для исполнения на всей территории России. Однако Пётр I не собирался делить с Сенатом государственную власть, и поэтому уже вскоре после окончания победоносной войны со Швецией он запретил Сенату от своего имени издавать общегосударственные правовые акты. Более того, Сенат был поставлен под государев контроль. С этой целью при Сенате была учреждена должность обер-фискала. Позднее для контроля за деятельностью Сената была утверждена должность генерал-ревизора. В 1722г. контролировать работу Сената Пётр I поручил генерал-прокурору П.И.Ягужинскому, которого он называл «оком государевым». В царском указе от 27 апреля 1722 г., которым вводилась эта высокая государственная должность, устанавливалось: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил…». Создание и формирование Сената в 1711-1722 гг. подтверждает вывод о том, что значительная часть преобразований и реформ Петра начиналась и проходила без четкого плана, но постепенно принимая завершенные формы и создавая в конечном счете определенную систему. Коллегии. Вторым по значению крупным шагом в реформировании центральных органов власти и управления стало упразднение приказной системы и создание коллегий. По мнению историка В.О.Ключевского, неизгладимое впечатление на молодого русского царя произвела манера обсуждения государственных вопросов английского короля и его вельмож, увиденная Петром во время своей поездки в Англию. Петр I, выслушав прения с помощью переводчика, сказал тогда своим русским спутникам: «Весело слушать, когда подданные открыто говорят своему государю правду; вот чему надо учиться у англичан». Принцип организации органов государственного управления и преимущества коллегиального принятия решений молодой монарх неоднократно мог наблюдать в европейских государствах, куда ездил в составе Великого посольства. В 1717-1718 гг., когда отсталость государственного управления стала еще более очевидной, Пётр I вместо приказов учреждает коллегии. Преимущество коллегий состояло в том, что круг их должностных полномочий и обязанностей был чётко расписан, они были более цивилизованными органами государственного управления. Президентами коллегий Петр Алексеевич назначил своих ближайших сподвижников, входивших в его «кумпанию»: Ф.М.Апраксина, А.С.Шеина, Г.И.Головкина, А.Д.Меншикова, П.А.Толстого, Д.М.Голицына и других. Эти руководители не только наладили работу центральных органов государственного управления, но и показывали пример верного служения Отечеству, оправдывая высокое доверие своего государя. По поводу подбора руководящих кадров при Петре I представляется примечательным высказывание, которое сделал член Сената, князь Я.Ф. Долгорукий: «Умные государи умеют и умных советников выбирать и верность их наблюдать». В состав коллегии, который подбирался Сенатом, кроме президента входили вице-президент, 4-5 советников и 4 асессора. При коллегии имелась канцелярия, в которой трудились чиновники меньшего ранга: регистратор, секретарь, нотариус, архивариус, переводчик, писцы. Обсуждение государственных вопросов проходило коллективно, начиная с младшего чина. Резюмировал мнения президент коллегии. Такой способ принятия управленческих решений был внедрен на основе западноевропейского опыта, в основном шведского и английского. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату. Каждая коллегия занималась своим делом, не вмешиваясь в деятельность других ведомств. Она могла руководить только своими органами, созданными на местах в целях исполнения решений коллегии. Кроме того, коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы и их канцелярии. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом. Но в целях единообразия организационного устройства, управленческой деятельности и делопроизводства 28 февраля 1720 г. Петром I был введен «Генеральный регламент», состоявший из 156 глав. Круг вопросов, которыми занимались петровские коллегии, был весьма похожим на проблемы, которые решают современные российские отраслевые министерства и ведомства. Берг-коллегия, например, руководила развивающейся горной промышленностью; мануфактур-коллегия ведала другими отраслями промышленности, коммерц-коллегия занималась сбором налогов, пошлин и других поступлений в императорскую казну; штатс-коллегия ведала расходами государства и отвечала за расходную часть бюджета. Ревизион-коллегия контролировала финансовую деятельность государственного аппарата, Военная и Адмиралтейская коллегии руководили вооруженными силами страны, Юстиц-коллегия осуществляла руководство гражданским судопроизводством. Всего к 1721 году действовало 12 таких коллегий. Коллегии не охватывали всех сфер управления: дворцовое, ямское, строительное, медицинское дело и некоторые другие учреждения по-прежнему находились в ведении многочисленных палат, контор и некоторых приказов. Например, политическим сыском на протяжении всей петровской эпохи занимался Преображенский приказ, делами монастырских и церковных земель ведал восстановленный царем Монастырский приказ. Герольдмейстер. С целью упорядочения государевой службы при Сенате вводилась высокая должность герольдмейстера, который заведовал всей службой дворян. Согласно «Инструкции герольдмейстеру», подписанной императором, основные задачи его заключались в документальной регистрации прохождения службы и дворянского состояния. Это был важный шаг вперед в кадровой работе высшей администрации, упорядочении дворянской службы. Вместо постельничих, ловчих и других русских названий придворных Петр I ввел более благозвучные (с его точки зрения) чины: камер-юнкер, камер-фурьер, обер-гофмейстер и т.д.Название придворных должностей было, в основном, на немецком языке. Сказалась страсть императора ко всему иностранному, европейскому. При Петре I дворяне были обязаны служить пожизненно. Рекетмейстер. Реформируя государственный аппарат, Пётр I одновременно вводил государственный контроль за деятельностью высших и центральных органов власти и управления. В 1722 г. императором была учреждена государственная должность рекетмейстера, который принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегии, приказов, отдельных чиновников и доносил о том Сенату, а в особых случаях и самому императору. Прокуратура. В ходе реформ была создана прокуратура, которая выполняла общие надзорные функции. Полномочия прокуроров распространялись с 1720 г. и на надворные суды. Прокуроры получили право приостанавливать решения судов, извещая при этом генерал-прокурора, который имел указание сообщать царю о подобных фактах. Полиция. В начале ХVIII века появился ещё один новый орган в системе государственного аппарата - полиция, основная задача которой была оберегать устои крепостнического строя и монархии. В Москве полицию возглавлял обер-полицмейстер, в Санкт-Петербурге - генерал-полицмейстер. Несколько позднее на полицию были возложены функции борьбы с преступностью в городе, городское благоустройство, противопожарные мероприятия. Петром I был введен институт политического сыска. Существовал он в форме Преображенского приказа. По утверждению Н.И.Костомарова, при Петре «за одно неосторожное слово людей хватали, тащили в Преображенский приказ, подвергали неслыханным мукам». Административно-территориальная реформа. Пётр I изменил административно-территориальное устройство России. При нем появились губернии и провинции. По решению царя с 1713 г. Россия перешла на трехзвенную структуру: губерния - провинция - уезд. Губернии. Первоначально по указу Петра I от 18 декабря 1708 «Об учреждении губерний…» были созданы Московская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Киевская, Сибирская, Санкт- Петербургская и Азовская губернии. К 1714 году число губерний возросло до 11. Во главе губернии царь назначал губернатора, который наделялся большими полномочиями. Он ведал гражданским управлением вверенной территории; командовал войсками, расквартированными в губернии; объединял судебную власть. Кроме губернатора и вице-губернатора в состав губернского правления входили: - губернский судья (с 1719 г.- надворный суд); - обер-комиссар, который ведал финансами; - обер-провиантмейстер, ведавший поставками продовольствия для войск; - управитель дворцовых имений. В помощь губернаторам Пётр I в 1713 г. учредил коллегии ландратов, включавшие от 8 до 12 человек, избираемых местным дворянством. Этим была предпринята попытка реформатора ввести в губернское управление коллегиальное начало. Однако коллегии ландратов не стали совещательным органом при губернаторах, не пожелавших поступиться принципами единоличного управления своей территорией. Пётр I был строг к губернаторам. За несвоевременное исполнение царских указов губернаторам угрожал «наказанием, как изменникам». Провинции. До 1713 г. губернии делились на уезды, общее количество которых превышало 300 единиц, что значительно усложняло общее управление ими. Поэтому монарх создал промежуточное звено – провинцию. Во главе провинций стояли воеводы, имевшие солидный бюрократический аппарат, в который входили: казначей, обер-комендант, начальник конторы рекрутских дел, вальдмейстер (от слова «вальд» - лес, мейстер – мастер - любил же Пётр I иностранные словечки). Обер-комендант занимался административной деятельностью, вальдмейстер отвечал за охрану лесов и заготовку корабельных мачт и других стройматериалов из леса для флота. При воеводе кроме того, состоял выборный дворянский совет. Уезды. Во главе уездов стояли земские комиссары, которые избирались из числа дворян. Украинской автономии был предоставлен особый статус, в ней сохранялся прежний порядок управления во главе с гетманом, сохранялось и украинское право. Для управления Украинской автономией из центра Петром I была создана Малороссийская коллегия. В 1715 г. уезд как административная единица был упразднен. Вместо него вводились «дистрикты» (округа) во главе с комиссарами. В 1719 г. дистрикты упраздняются, и страна переходит на двухуровневую систему местного управления: губерния – провинция. Бурмистрская палата. С целью улучшения управления городскими делами в январе 1699 г. по решению молодого царя была образована Бурмистрская палата, реорганизованная в 1700 г. в городскую Ратушу. В подчинение Ратуши были переданы земские избы, которые в угоду новым веяниям были переименованы в бурмистрские избы. До этого преобразования торговые и промышленные предприятия находились в ведении приказов и воевод. Должность воевод сохранялась, но у них оставались только военные функции. Административные. судебные, финансовые функции передавались Ратуше. Земские бурмистры, входившие в состав Ратуши, занимались сбором торговых и иных пошлин, рассмотрением жалоб и тяжб между «торговыми и промышленными людьми». Таможенные и кабацкие доходы собирали так называемые таможенные и кабацкие бурмистры. Таможенные, кабацкие и земские бурмистры и составляли бурмистрские избы. Принцип взаимодействия ратуши и бурмистрских изб Петр I перенял из европейского муниципального самоуправления. Такая структура российского местного самоуправления сохранилась до окончания Северной войны. Главный магистрат. К 1720 г. в городах на сословной основе были созданы магистраты, которые избирались регулярными, т.е. состоятельными горожанами. В центре в 1720 г. был образован Главный магистрат, который стал управлять купечеством и ремесленниками. По регламенту Главного магистрата от 1721 г. отбор на государеву службу производился на основе личных качеств кандидата, а не его принадлежности к той или иной гильдии. Таким образом, цель административно-территориальной реформы заключалась в создании системы местного управления, которая позволяла, с одной стороны, улучшить управляемость огромной империей; с другой стороны, подчинить работу губерний, уездов, дискритов и провинций нуждам армии и флота. Для этого в органе управления каждой территориальной единицы имелись чиновники, отвечавшие за снабжение армии и флота продовольствием, лесом, вооружением и т.д. Возглавлял этих военных чиновников институт кригскомиссаров, созданный по указу монарха в каждой губернии. Губернская реформа привела не только к сосредоточению в руках губернаторов финансовых и административных полномочий, но и к созданию на местах разветвленной сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников, которые использовали свою должность зачастую в целях личного обогащения. |