Прокурорский надзор. Московская финансовоюридическая академия согласовано
 Скачать 3.16 Mb.
|
|
Концепция развития прокурорского надзора на современном этапе 4. Прокуратура Российской Федерации после 1992 г. (современный период). Предконституционный период. Распад СССР привел к ликвидации Прокуратуры СССР и образованию единой системы органов Прокуратуры РСФСР, в соответствии с постановлением ВС РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов Прокуратуры РСФСР". Закон "О Прокуратуре СССР" 1979 г. был признан не действующим на терр. РФ в связи с принятием Верховным Советом РСФСР первого Закона "О Прокуратуре РСФСР" 17 января 1992 г. Определялось понятие прокуратуры, ее задачи, предмет, полномочия прокурора. "Предконституционный период". Действовала К РСФСР 1978 года с изменениями и дополнениями. Прокуратура являлась самостоятельным гос. органом, осуществляла различную деятельность, одним из важнейших направлений ее деятельности был надзор, до 9.12.1992 надзор определялся как "высший". Конституционный период. 21.09.1993 – Указ Президента РФ – назначение Ген. Прокурора Президентом РФ, подотчетность Президенту РФ. Существенные изменения были внесены в него ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре РФ", что послужило шагом в уравновешивании системы, оформлении ее государственно-правового статуса, внеся определенность в ее надзорные полномочия. В законе от 17 ноября 1995 г. предусматривался ряд новелл. В частности, появилась глава "Надзор за соблюдением прав человека и гражданина". В качестве специальных функций прокуратуры предусматривалось уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 1, 8, ч. 2 ст. 35). Деятельность прокурора в суде стала называться не надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, а участием прокурора в рассмотрении дел судами (ч. 3 ст. 1 разд. IV), что более точно определяет содержание соответствующей функции прокуратуры. В законе предусматривается также обращение прокурора в суд о признании правовых актов недействительными (ст. 22), осуществление надзора за оперативно-розыскной деятельностью (ст. 29). По-иному сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4). Специальный раздел (IV) посвящен особенностям организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры и др. 24 февраля 1996 – вступление России в Совет Европы. 16 мая 1996 – Указ Прездента РФ – усилить надзор за исполнением законов об усл-ях содержания лиц, осужденных к смертной казни. 1997 – Положение о классных чинах работников прокуратуры. 1998 – изменения в З о прокуратуре – дополнение видов ПН надзором за исполнением законов судебными приставами. 13 мая 2000 – Указ Президента РФ "о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" – деление терр. РФ на 7 федеральных округов => приказ Ген. Прокурора "об образовании управлений Ген. Прокуратуры РФ в федеральных округах". Управления не подменяют прокуратуры субъектов РФ, а взаимодействуют, не вмешиваясь в их деятельность. 2001, 2002 – обновление кодифицированного законодательства РФ. Отказ в кодексах от протеста прокурора. Уголовный, арбитражный, гражданский процессы – представление, и только административное производство – протест. 2007 – изменения в УПК, в ФЗ "О прокуратуре РФ" – видоизменение организации прокуратуры и ее деятельности. Формирование при прокуратуре системы органов Следственного комитета – для осуществления уголовного преследования. Развитие законодательства о прокурорском надзоре на протяжении всех трех этапов (досоветского, советского и российского) преследовало 2 цели: 1. определить место прокуратуры в системе органов гос. власти 2. установить объем полномочий прокуратуры, сводимых в конце концов к направлениям (функциям) ее деятельности. Очень важно сохранить прокуратуру в системе органов гос. власти в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций. Коллективом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка была разработана и опубликована в 1994 г. Концепция развития прокуратуры, а затем с учетом развития и изменений в законодательстве, в практике работы, выработаны взгляды и предложения по дальнейшему реформированию прокуратуры в переходный период, который переживает наше государство. При разработке Концепции развития прокуратуры в РФ нельзя не учитывать нашей истории, обычаев, разнообразных мнений, правовых взглядов, что, кстати говоря, отмечали и зарубежные ученые и практики, представители Совета Европы на встрече, посвященной празднованию 275-летия Российской прокуратуры, которая была организована Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Москве. В документах встречи было указано: «...феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа...» В итоговом документе подчеркивалось, что «изменение статуса, структуры, задач и норм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является». При разработке Концепции развития прокуратуры может быть учтено следующее: 1. Как установлено законодателем, прокуратура есть единая, централизованная, федеральная система, независимая от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной и представительной (законодательной) власти, местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих учреждений и организаций. Так гласит закон, так указано в Конституции страны. 2. Прокуратура — представитель федеральной высшей власти, ибо Генеральный прокурор назначается Советом Федерации по представлению президента государства и подотчетен Федеральному собранию и президенту. Отсюда следует, что и все прокуроры должны назначаться без согласия органов власти субъектов Федерации, ибо это ставит их в определенную зависимость. 3. Генеральному прокурору следовало бы восстановить право на законодательную инициативу в Федеральном собрании. Именно он, руководя органами надзора, анализируя состояние законности, исполнения законов, причины и условия, порождающие и способствующие совершению преступлений и правонарушений, обладает информацией, позволяющей наиболее компетентно вносить предложения по созданию, улучшению и развитию законодательства. Тем более, что большинство прокуроров субъектов Федерации по действующим там Конституциям и уставам таким правом обладают, а закон предусматривает право и обязанность прокурора участвовать в правотворчестве (ст. 9 ФЗ «О прокуратуре РФ»). 4. Прокуратура, как орган надзора — одна из немногих структур, которая уполномочена законом выступать при его осуществлении от имени государства — Российской Федерации. При этом она осуществляет не контрольные функции по управленческим вопросам, не просто надзор за исполнением законов, а надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции страны. То есть она уполномочена быть органом конституционного надзора в пределах полномочий, которыми она наделена. 5. С учетом возложенных на органы прокуратуры задач и целей, определенных законом, за прокуратурой несомненно должна быть сохранена ее важнейшая функция — надзор за исполнением законов, как это определено главой 1 раздела III Федерального закона «О прокуратуре РФ», всеми органами, учреждениями, их должностными лицами и руководителями, в том числе надзор за соответствием закону издаваемых ими правовых актов. 6. В законодательстве о прокуратуре и других законодательных актах, должны быть четко определены полномочия, правовые средства реагирования со стороны прокуроров и установлена ответственность за нарушения закона, в том числе и за неисполнение и необоснованное отклонение актов прокурорского реагирования. 7. В Концепции развития органов прокуратуры, прокурорского надзора должно быть более четко определено развитие взаимоотношений и взаимоположений органов прокуратуры и судебной власти, положение прокурора в осуществлении правосудия, в судопроизводстве — уголовном, гражданском, административном, конституционном. Это особенно важно в связи с тем, что суд, судебная власть обоснованно приобретает все больше контрольных полномочий, выполняя наряду с осуществлением правосудия — именно как орган правосудия — контрольные функции в отношении, в частности, органов исполнительной и законодательной власти. 8. В Концепции прокурорского надзора также следует четко регламентировать положение и полномочия прокурора при рассмотрении гражданских дел как судами общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. 9. прокуратура должна осуществлять надзор и за соблюдением в судебных постановлениях Конституции и законов Российской Федерации и реагировать в случаях, когда нарушаются требования Конституции или законов. При этом не имеет значения форма реагирования. Но прокурор должен и здесь быть независим, и его протест или представление обязательно должны стать предметом рассмотрения.
 Принципы организации и деятельности прокуратуры – это закрепленные в законод-ве РФ общие руководящие исходные положения, определяющие построение прокурор. надзора, характер. признаки деят-ти органов прокуратуры и осн. требования, предъявляемые к ней. Сущность принципов организации и деят-ти прокуратуры заключается, - во-первых, в определении наиболее существенных черт и требований и, - во-вторых, в обязательности их для прокурорского работника независимо от занимаемой должности. В науке признано, что только совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов (их система) может обеспечить деятельность органов прокуратуры. Нельзя отделить принципы осуществления прокурорского надзора от принципов организации этой деятельности прокурора, поскольку организация и осуществление прокурорского надзора взаимосвязаны. Принципы прокурор. надзора можно разделить на общие и внутриорганизационные принципы организации и деят-ти прокуратуры. Общие принципызакреплены в Конституции РФ и в Законе "О прокуратуре РФ". К ним относятся: 1) законность; (Законность – необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры) Принцип законности в системе принципов организации и деятельности прокуратуры - имеет основное значение и - является важнейшим общеправовым началом деят-ти всех органов, учреждений, организаций, должн. лиц и граждан в РФ, а также - является самым универсальным принципом деятельности. Он закреплен в К РФ, указывающей, что органы гос. власти (в т.ч. органы прокуратуры), органы местного самоупр-я, должн. лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать К РФ и законы. 2) единство и централизация органов прокуратуры; Принцип единства и централизации органов прокуратуры означает, что прокуратура – это единая федеральная система территориальных и специализированных (военных, природоохранительных и др.) прокуратур, подчиняющихся единому центру – Генеральной прокуратуре РФ. * Принцип централизации характеризует организацию системы Прокуратуры. Централизация системы органов прокуратуры выражается в подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех прокуроров – Ген. прокурору РФ, возглавляющему систему органов прокуратуры, т.е. подчиненность идет только по вертикали. Орг-ция прокуратуры на основе принципа централизации включает и установленный порядок назначения прокуроров. Прокуроры городов, районов и специализир-х прокуратур (прокуратур на местах) назначаются Ген. прокурором РФ. Назначение на должность прокуроров субъектов РФ осуществляется Ген. прокурором РФ по согласованию с органами власти этих субъектов. * Принцип единства означает общность целей и задач осуществления надзора в стране. 3) независимость; Принцип независимости заключается в том, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов гос. власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений и руководствуются законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Ген. прокурора РФ. Реализация принципа независимости органов прокуратуры осуществляется - их организационным построением; - установленным порядком назначения прокуроров; - определенной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров; - порядком материально-технического обеспечения прокурорских органов (финансирование всех органов прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета независимо от бюджета местных органов); - материальным и социальным обеспечением работников органов прокуратуры. Признаком принципа независимости является политическая независимость прокурора. Прокурорские работники не могут быть членами обществ. объединений, преследующих политич. цели, и принимать участие в их деят-ти, что исключает возможность влияния со стороны этих объединений на прокурора и на решения, принимаемые им в процессе осущ-ии прокурорского надзора. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной, оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. 4) обязательное исполнение требований прокуратуры; предполагает безуслов. выполнение в установл. срок треб-й прокурора, вытекающих из предоставленных ему законом полномочий. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по вызову влекут за собой установленную законом ответственность. 5) гласность; Принцип гласности закреплен в п. 2 ст. 4 Закона "О прокуратуре РФ" и означает, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит треб-ям законод-ва РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о гос. и иной охраняемой законом тайне. Реализация принципа гласности обеспечивается - сообщением в печати о назначении и освобождении прокурора от должности; - информир-ем федер. органов гос. вл., органов мест. самоупр-я и насел-я о сост. закон-ти и о рез-тах своей работы по ее укрепл-ю; - ежегодным представлением Ген. прокурором РФ палатам Федер. Собрания доклада о состоянии законности и правопорядка в РФ и отчета о проделанной работе по их укреплению; - созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений или помощников прокурора, отвечающих за связь со СМИ, организующих эту работу на местах. В частности, в Ген. прокуратуре РФ создано структур. подразделение – Центр информации и обществ. связей. Прокуратура информирует органы гос. власти не только о состоянии законности в РФ, но и о результатах своей работы по ее укреплению. Причем Закон говорит лишь о деятельности Ген. прокурора РФ, однако на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие в пределах своих полномочий, также регулярно информируют местные органы власти о результатах своей работы. 6) взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления и гражданами. 7. П. охраны прав и свобод личности. От необоснованного привлечения к уголовной ответственности. От злоупотребления полномочиями Наряду с общими принципами действуют и внутриорганизационные принципы, к которым можно отнести: * Зональный (территориальный) принциппредусматривает организацию деятельности прокуратуры посредством распределения работы структурных подразделений между работниками по определенным территориям (территориальным зонам). * Предметный принципсвязан с предметом прокурорского надзора и характеризуется распределением обязанностей между прокурорами по различным направлениям правового регулирования. * В органах прокуратуры для организации работы используется предметно-зональный принцип, означающий закрепление за зональными прокурорами еще и определенных сфер правового регулирования (предметов ведения). Вопрос о распределении обязанностей в органах прокуратуры в соответствии с зональным и предметным принципами реализуется прокурором – руководителем или начальником управления (отдела) и оформляется письменным распоряжением. ФЗ "О прокуратуре РФ" Статья 4. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации 1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее - органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. 2. Органы прокуратуры: осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. 3. Прокуроры и следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее - прокуроры и следователи) не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. 4. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. 5. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. |