Оценка-качества-государственных-услуг. Образовательная программа повышения квалификации оценка качества государственных услуг
 Скачать 1.99 Mb.
|
|
ГЛАВА 2: ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ, МЕТОДЫ, ОСНОВНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ 2.1. Государственные акты, регламентирующие пути оценки эффективности органов государственной власти Анализируя нормативно-правовые акты РФ, мы можем видеть, что в них затрагиваются вопросы эффективности и результативности деятельности, так. в п. 8 ст. 47 в ФЗ «О гражданской государственной службе» несколько раз затрагивается проблема эффективности, также предусматривается обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, но нормативного отражения данным понятиям не дано. В 2008 году был издан Указ Президента № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[2]. Согласно данному акту, деятельность исполнительных органов субъектов РФ оценивается по 43 основным и 39 дополнительным критериям Оценка осуществляется в социально-экономической сфере по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика. Оцениваются эффективность расходования бюджетных средств, динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона,степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления. Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. По результатам данной оценки выявляются и поощряются регионы, достигшие наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Формирование данной системы показателей признается весомым шагом в развитии системы опенки деятельности государственных органов Но стоит отметить, что данная система оценок не лишена недостатков Опираясь на анализ, проведенный российскими научными деятелями отметим некоторые из них. К примеру, в названном Указе наличествует лишь перечень критериев без группировки показателей по отраслевым признакам. Очевидно, что не сгруппированному перечню критериев невозможно оценить эффективность работы администрации субъекта Российской Федерации комплексно по отдельным отраслям регионального управления. Кроме того, в Указе предполагается универсальное оценивание по разработанным критериям всех регионов. Однако в условиях значительной региональной социально-экономической поляризации и. соответственно, различных «стартовых» условий для вновь назначаемых губернаторов, сложно оценить вклад в развитие региона его руководства. При этом нельзя не заметить, что положительная с точки зрения оценивания динамика некоторых социальных показателей, обратно пропорциональна уровню развития региона. В целом, для предложенного в Указе Президента перечня критериев характерны проблемы несбалансированности показателей, их несоотносимости между собой. При этом заметим, что при наличии обширного перечня показателей, разные индикаторы явно имеют различное влияние в сводной линии критериев, что серьезно затрудняет как общую оценку работы ОИВ по каждой из областей регионального управления, так и интегральную оценку развития региона (отражающую эффективность работы региональных руководителей) по общей совокупности показателей. В современном законодательстве прописаны меры поощрения за достижения хороших показателей деятельности исполнительных органов власти, но отсутствует какие-либо меры санкционирования при негативных показателях, что на мой взгляд также является неправильным. В целом для внутриорганизационной системы мониторинга эффективности деятельности органов государственного управления в России на федеральном и региональном уровнях характерна проблема как отсутствия системы унифицированных показателей опенки эффективности работы ОИВ со схожей компетенцией, так и отсутствия единой методологии формирования подобных индикаторов, что в будущем должно быть исправлено. В 2008 году Указом Президента[2] был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий 30 показателей. Следует отметить, что нормативно-правового акта, подобного принятым в отношении субъектов РФ и местного самоуправления, в отношении федеральных органов исполнительной власти не было принято. Начиная с 2007 года принятая система показателей оценки эффективности деятельности государственных органов начала применяться в субъектах РФ на практике в соответствии с утвержденной на тот момент методикой. По итогам года Министерством регионального развития был подготовлен доклад «об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». В результате произведенной оценки были выделены субъекты, которые достигли наилучших результатов и получившие в связи с этим гранты в форме дотаций из федерального бюджета. Также Министерством были сформулированы основные предложения по повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов. Таким образом, в настоящее время государственная политика в отношении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти получила практическую реализацию. Создание эффективной системы государственного управления и профессионального чиновничества — одна из основных задач, стоящих перед государством. При реформировании системы органов государственной власти необходимо учитывать те негативные процессы, которые происходят внутри нее, подрывают ее авторитет в глазах населения и значительно снижают эффективность функционирования. Наиболее серьезными проблемами в деятельности российской системы органов государственной власти являются: неэффективность функционирования, недостаточный образовательный уровень государственных служащих, широкое распространение неформальных связей, коррупция, отчужденность чиновнического аппарата от потребностей населения, а вследствие чего и критическая оценка населением работы государственного аппарата. В этой связи первоочередными задачами модернизации органов государственной власти становятся управление эффективностью, обеспечение подконтрольности обществу. Эффективность, как интегральная и структурированная характеристика деятельности, является не только показателем, но и процессом, который необходимо организовать и управлять. Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов. На мой взгляд, для понимания внутренней сущности оценки и эффективного ее применения, необходимо различать оценку как функцию, оценку как процесс и оценку как результат. Понятие оценки как процесса лежит на поверхности, именно процессный подход является преобладающим в современных исследованиях. Оценка осуществляется на основе сравнения двух объектов между собой (недостатки — многоступенчатость и субъективность) или с каким-то третьим объектом, играющим роль эталона (здесь измеряется степень отклонения или приближения к нему), либо путем определения частоты проявления каких-то качеств. В действительности, оценка безотносительно к определенной области решений предполагает наличие некой нормативной модели (ситуации, явления, процесса) и фактической (реальной ситуации, явления или процесса). Первая служит эталоном (с чем сравниваем), а вторая — объектом (что сравниваем). Сравнение происходит с помощью социальных методов, приемов и процедур. Но сравнивать эталон и объект в целом часто представляется невозможным, поэтому в них выделяются некоторые параметры, характеристики, показатели, которые отражают сущность объекта. В дальнейшем именно они сравниваются друг с другом. Измерение и оценка эффективности являются базой для планирования, контроля и повышения количественных и качественных показателей деятельности властных структур. Качественная оценка требует значительных средств и усилий, в том числе затрат рабочего времени на разработку адекватных критериев, сбор, обработку и анализ информации, перевод полученных данных в выбранные критерии, составление и распространение отчетов, их исследование и интерпретацию. Интегральным критерием эффективности управленческой деятельности, которая складывается из ежедневных обязанностей, является степень реального достижения поставленных целей и задач. Наряду с оценкой эффективности системы управления в общем аспекте, следует определить эффективность основных компонентов управления - функций, организационных структур, технологий, то есть внутренних факторов самого управления. Оценка эффективности и результативности деятельности исполнительных органов власти является важнейшим инструментом развития этих органов, но специфика сферы государственного управления сразу позволяет нам выявить заключающуюся сложность данной оценки. Так, большие сложности вызывает определение стоимости результатов деятельности государственного органа. Эта сложность обусловлена тем, что органы исполнительной власти, как правило, являются бюджетными учреждениями, которые выполняют возложенные на них государственные функции и оказывают государственные услуги. При этом результатом данной деятельности является некий итог, который не всегда можно выразить в деньгах Г. В. Атаманчук отмечает, что он (результат) может:
Проблему оценки вызывает и общественно значимый результат деятельности органа исполнительной власти, который рассматривают как обобщающий итог реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность деятельности органа исполнительной власти для общества и государства. К тому же комплексная оценка эффективности деятельности органов власти должна проводиться с учетом следующих двух аспектов: Целевой аспект - эффективность оценивается исходя из динамик продвижения к нормативным значениям целевых показателей социально экономического развития в соответствии с критерием «затраты - результаты». Критерии оценки: степень продвижения к актуальным целям; динамика показателей, характеризующих общие цели социально экономического развития; соблюдение экологических и социальных ограничений развития, эффективный рост ВВП; качество жизни населения: эффективность проектов и программ, реализуемых с участием органа власти. Функциональный аспект - опенка эффективности базируется на показателях качества исполнения основных функций управления и наличии условий для их осуществления Критерии оценки: качество системы целевого стратегического планирования и управления; законодательное, нормативное и методическое обеспечение; наличие и качество работы функциональных подразделений целевого планирования и управления, наличие информационно-аналитической системы оценки социально-экономической ситуации; наличие неформальных институтов рыночной инфраструктуры: наличие системы обучения и повышения квалификации работников органов государственного управления. Кроме всего вышеперечисленного показатели оценки должны соответствовать определенным требованиям, таким как: четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость, конкретность, измеримость, релевантность, привязанность к определенному периоду и др. Проблема оценки эффективности деятельности органов государственной власти, оказывается напрямую связанной с проблемой оценки эффективности данной деятельности, как самими государственными служащими, так и обществом. Возвращаясь к вопросу об оценке эффективности деятельности органов государственной власти, отметим, что этот вопрос имеет много аспектов, так как речь идет о социальном развитии общества и роли в нем государства. Перечень качественных показателей эффективности работы государственных органов власти, можно наглядно представить в виде схемы (рисунок 2). Качественные показатели эффективности работы государственных органов власти      результативность принимаемых решений прозрачность и открытость ориентация на потребителей использование информационных технологий и скорость работы качество услуг и доступность их для граждан работы уровень координации работы Рисунок 2 - Качественные показатели эффективности работы государственных органов власти Что касается количественных показателей, то оценку проводят по уровню затрат (численность персонала, расходы на госуправление). Наиболее объективная оценка управленческой деятельности может быть достигнута при условии всестороннего их рассмотрения с нескольких позиций: экономических и социальных; количественных и качественных; текущих и перспективных. Чтобы организовать процесс оценки, необходимо определить методы, технологии и процедуры. Технология как целостная динамическая система, включает средства, операции и процедуры деятельности, управление этой деятельностью, необходимые для этого информацию и знания, ресурсы, а также совокупность последствий, определенным образом влияющих и изменяющих среду данной системы; совокупность процессов целенаправленного осознанного изменения, которые образуют взаимосвязанные циклы логически обусловленных изменений. Сложность данного вопроса заключается, в первую очередь, в невозможности слепого копирования и применения зарубежных методик, так как российская система государственного управления обладает определенным набором специфических характеристик, принципиально отличающих ее от других. Кроме того, введение той или иной системы оценки эффективности государственной управленческой деятельности затрудняется, по нашему мнению, и отсутствием единого научного подхода в теории данного вопроса. Обилие точек зрения, зачастую кардинально отличающихся, в области определения сущности понятия «эффективности» государственного управления, необходимости и критериев ее опенки, на ряду с отсутствием должного отечественного опыта в сфере разработки и применения методик оценки эффективности деятельности органов государственной власти создает в конечном итоге значительные проблемы на практике. Многообразие, новизна и острота существующих проблем определяет необходимость перестройки традиционного механизма управления. В основу управленческой концепции развития страны должны быть положены современные технологии государственного управления, наиболее значимые инновационные технологии. Оценку результатов реформ в политике, особенно в экономике, нельзя сводить лишь к экономическим показателям,так как важен и социальный эффект, а также изменение норм и ценностей в государственной власти и роли государства в обществе в целом. Одно из основных условий успеха реформ - наличие институциональных механизмов мониторинга и контроля над реформами, а также система показателей выполнения стратегических и оперативных планов деятельности органов государственной власти. Анализ результатов должен также распространяться на систему использования полученных продуктов и услуг, насколько она эффективна и оптимальна. 2.2. Основные методы и технологии оценки эффективности деятельности органов государственной власти Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении — замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом в управленческую практику внедрятся новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешнийаудит, обменные фонды. Проблема качественных изменений и управления, преобразование системы управления неразрывно связано с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного управления, выработки новой стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений. Важным аспектом является улучшение управления государственными финансами и бюджетом, внедрение механизма разработки бюджета сверху вниз; введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе; более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов. В модернизации системы государственного управления особую роль играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие повышению и прозрачности деятельности органов государственной власти в целом и его отдельных звеньев. Если на первоначальном этапе решалась задача по информатизации органов государственного управления, обеспечение техникой, то в настоящее время акцент смещается на повышение отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур, повышение коммуникативной компетентности государственных служащих, развитием информационно-коммуникативной культуры в органах государственной власти. В конце XX - начале XXI века большинство государств мира осуществили крупномасштабные реформы, направленные на кардинальное преобразование систем государственного управления Основной причиной осуществления этих реформ явилась необходимость решения следующих задач: |