Оценка-качества-государственных-услуг. Образовательная программа повышения квалификации оценка качества государственных услуг
 Скачать 1.99 Mb.
|
|
ГЛАВА 3. ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ 3.1. Государственные услуги: понятие, классификация, право Системное понимание качества отражает определение, данное в Большой советской энциклопедии: «Качество - это существенная определенность предмета или процесса, выступающая в его свойствах и характеризующая то, что данный предмет или процесс является в данных условиях, в связи и взаимодействии с другими данными предметами и процессами». Приведенное определение показывает, что качество - это сущность вещи, основа всех ее свойств, а «совокупность свойств» проявляется при отношениях данной вещи с другими вещами. В настоящее время в Российской Федерации действуют целый ряд государственных и международных стандартов, регламентирующих понятие качества. Сравнительный анализ терминологии, установленный в перечисленных стандартах показывает, что как по методическим подходам к качеству, так и в толковании основных понятий имеются определенные расхождения. В таблице 1 приведены основные определения качества. Интегральное понимание качества, ориентирующее на синтетический, целостный охват всех его аспектов, стало возможным с развитием рыночных отношений. Сегодня, когда речь идет о качестве, имеется в виду общая потребительская оценка свойств товаров или услуг, включает все факторы, которые влияют на выбор поставщика товаров или услуг потребителем, и, следовательно, предполагает расширенную трактовку понятия «качество». Всемирно признанный специалист в области качества Э. Деминг пишет: «Потребитель - самое важное звено производственной линии. Качество должно быть направлено на удовлетворение его потребностей - настоящих и будущих». Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции. Таблица 1 – Основные определения понятия «Качество»
* Требование- потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным. Требования могут выдвигаться различными заинтересованными сторонами. Государственные (муниципальные) услуги – это услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Согласно этому закону, государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Муниципальная услуга,предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований. Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - российская организация независимо от организационно-правовой формы, уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями. Портал государственных и муниципальных услуг - государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг. Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой - "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными. В определенной степени в этом повинны и переводы иностранных материалов по указанной проблематике, когда "public service" переводится и как "публичные", и как "государственные" услуги. Если к этому ряду добавить "социальные" услуги, также входящие в нашу жизнь, то возникает ситуация, когда трудно разграничить государственные, публичные и социальные услуги. Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их также было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, но, строго говоря, такие услуги не могут рассматриваться как государственные, исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления. Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются: 1) правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; 2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг; 3) правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг; 4) открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг; 5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья; 6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. При получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на: 1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги; 2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме; 3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя; 4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг; 5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций: 1. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: 1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами; 2) обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя; 3) предоставлять в иные органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, в подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных законом государственных и муниципальных услуг, по межведомственным запросам таких органов и организаций документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг; 4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг. 2. Подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг, обязаны: 1) предоставлять в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по межведомственным запросам таких органов документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления такие документы и информацию; 2) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает: 1) наименование государственной или муниципальной услуги; 2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу; 3) результат предоставления государственной услуги; 4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги; 5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги; 6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия; 7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги; 8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги; 9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги; 11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги; 13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг; 14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. Г  осударственные услуги классифицируются по следующим признакам: - организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг; - организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг; - форме предоставления. По организационно-правовому статусу поставщика государственных услуг выделяются следующие группы: - услуги, предоставляемые потребителям непосредственно государственными органами; - услуги, предоставляемые потребителям государственными учреждениями, не являющихся государственными органами, деятельность которых финансируется из средств государственного бюджета; - услуги, предоставляемые потребителям государственными и частными организациями, выигравшими тендер по государственным закупкам на их целевую реализацию. По организационно-правовому статусу потребителя государственных услуг выделяются следующие группы: - услуги, предоставляемые физическим лицам; - услуги, предоставляемые юридическим лицам. По форме предоставления различают услуги, предоставляемые: - на бумажном носителе; - посредством информационно-коммуникационных средств связи; - на электронном носителе информации; - в устной форме при непосредственном контакте.  Рисунок 1 – Рисунок 7 - Составляющие объективного показателя качества предоставления государственных услуг Показатели доступности и качества государственных услуг определяются для осуществления оценки и контроля деятельности как поставщиков государственных услуг в целом, так и отдельных должностных лиц. Общими показателями для всех услуг являются точность и своевременность исполнения, доступность, затраты на их реализацию, наличие обоснованных жалоб. Состав показателей доступности и качества подразделяется на две основные группы: количественные и качественные. В группу количественных показателей доступности, которые характеризуются измеримыми показателями, позволяющими объективно оценивать деятельность поставщиков государственных услуг, входят: - время ожидания услуги; график работы учреждения; - место расположения учреждения, предоставляющего услуги; - количество документов, требуемых для получения услуги; - стоимость конечного результата услуги (для платных услуг); - наличие льгот для определенных категорий потребителей услуги. В число качественных показателей доступности предоставляемых услуг входят: степень сложности требований, которые необходимо выполнить для получения услуги; достоверность информации о предоставляемых услугах; наличие различных каналов получения услуги; простота и ясность информационных и инструктивных документов. В группу количественных показателей оценки качества предоставляемых услуг входят: соблюдение сроков предоставления услуг; количество обоснованных жалоб. К качественным показателям относятся: точность выполняемых обязательств по отношению к потребителю; культура обслуживания (вежливость, эстетичность); качество результатов труда персонала (профессиональное мастерство). Содержание и конкретные их значения определяются спецификой самой услуги, а также возможностями поставщика государственных услуг. И в нашей стране, и за рубежом предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой. И это не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат - государственных служащих. Уже в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года, было установлено, что взаимодействие государственной службы и гражданского общества осуществляется на основе соблюдения, в частности, принципа законности и правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, исключения возможности проявления субъективизма и недопущения произвола при оказании государственными служащими государственных услуг и принятии решений. Для определения дефицита в имеющемся российском опыте разработки стандартов государственных услуг полезно сравнить этот опыт с лучшими мировыми практиками. В качестве объекта сравнения использована Хартия Марианна (Франция), которая содержит не только сам стандарт государственных услуг, но и рекомендации по его внедрению. Документ представляет собой методологическое пособие, предназначенное для лиц, в обязанности которых входит применение и контроль соблюдения стандартов услуг. Хартия направлена на улучшение качества обслуживания и приема населения в госучреждениях. Хартия Марианна, в отличие от российского опыта, содержит в себе не только параметры минимально допустимого качества, но и процесс постоянного улучшения, чем она в значительно большей степени соответствует подходу стандартов серии ISO-9000. Российские стандарты в большей степени похожи по стилю на инструкции, хотя попытки выработать иной стиль делаются всеми разработчиками рассмотренных стандартов. Единство Хартии позволило значительное место в ее внедрении уделить обмену опытом, в том числе между органами, оказывающими совершенно разные государственные услуги (разные министерства). В России разнообразие подходов, в том числе просто по причине разной функциональной терминологии и самобытности стилистики, осложняет условия для обмена и распространения опыта ОИВ. Единство Хартии потенциально удобно и для получателей услуг, так как единство структуры позволяет легко ориентироваться и находить нужную информацию в стандарте любой услуги. Российские стандарты пока не столь ориентированы на получателей услуг, имеются даже предложения создавать специальные адаптационные версии стандартов для распространения. Хартия состоит из обязательных, дополнительных и особых условий. Обязательные условия должны выполнять всеми, однако форма исполнения может быть разной. Для этого в Хартии Марианна имеются специально отмеченные места для заполнения специфических форм (шаблонов) исполнения требований, например: «Мы информируем вас о наших часах работы: (необходимо указать)». Дополнительные условия не являются обязательными, это своего рода рекомендация по направлению улучшений. Государственные учреждения могут принимать иные подходящие к характеру услуги дополнительные требования. В Российской практике подход с разными уровнями требований найден только в одном случае. Имеющийся отечественный опыт пока не содержит ориентацию на постоянные улучшения. Фактически стандарты призваны задать уровень, которого требуется достичь, и на этом процесс совершенствования заканчивается. Хартия написана в виде шаблона. Изученный российский опыт также содержит предпочтения к формулированию базового текста с единой структурой, с дальнейшей адаптацией стандарта к специфике отдельных услуг. Анализ регионального опыта стандартизации услуг органов исполнительной власти позволяет говорить о нерешенности в настоящий момент вопроса о соотнесении процессов стандартизации и регламентации государственных органов. Фактически регионы еще не приступали к выполнению мероприятий по разработке административных регламентов. В очень ограниченном числе случаев, например в программе Самарской области, присутствует указание на формирование административных регламентов как механизм изменений в деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем нормативно-правовая база Российской федерации в части отдельных аспектов административной реформы обуславливает связь административных регламентов и стандартов государственных услуг, как, например, в Постановлении Правительства от 11 ноября 2005 г. №679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Процесс регламентации деятельности органов исполнительной власти включает в себя: - требования к порядку оказания государственной услуги, как часть административного регламента; - обязательность независимой экспертизы и публичного обсуждения административных регламентов; - проведение опросов получателей государственных услуг как часть технологической цепочки разработки стандартов. Связь стандартов услуг и административных регламентов деятельности органов исполнительной власти в явном виде обнаружена в практике деятельности органов исполнительной власти Татарстана. В республике Татарстан применяется подход включения стандартов государственных услуг в комплекс административных регламентов. Центр экономических и социальных исследований Республики Татарстан разработал и внес в Кабинет Министров Республики Татарстан проект постановления «О разработке системы административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти». В соответствии с данным подходом административный регламент это – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок осуществления органом исполнительной власти государственной функции, связанной с предоставлением государственной услуги. Частью административного регламента государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги, является стандарт государственной услуги. Под государственной услугой понимается деятельность органа исполнительной власти по исполнению запроса или требования граждан и организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг. Под стандартом государственной услуги понимаются обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя государственной услуги требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги. Известны различные модели классификации функций и полномочий государственных организаций, принятые в таких странах, как США, Канада, Германия и ряде других стран. В Канаде принята модель деятельности государства The Government of Canada Strategic Reference Model (GSRM), которая делит государственные услуги не только на направления (области), такие как здравоохранение, образование и так далее, но и на типы с точки зрения конечных результатов оказания услуг. Это достаточно полезная классификация с точки зрения реализации информационных систем электронного правительства, поскольку тип конечного результата в существенной степени определяет характер и специфику требующихся для реализации технологий. Ниже перечислены 19 типов в соответствии с классификацией по конечным результатам оказания услуг, принятой в Канаде:
В свою очередь, деятельность государства делится на 22 направления, которые делятся на две большие группы:
К публичным услугам относятся следующие категории:
К обеспечивающим относятся следующие направления деятельности государства:
В итоге модель предоставления государственных услуг Канады можно представить следующим образом (рис.8). Направление деятельности (функции) описывают полномочия для достижения результатов в определенной области. Описание направления деятельности правительства включает:
Описание направлений деятельности задает контекст для предоставления услуг. Направления деятельности могут быть сгруппированы по принципам обслуживания близких целевых групп и аналогичных потребностей. Классификация услуг по направлениям деятельности и типам результатов позволяет построить матрицу «направления деятельности (функции) – типы услуг», так как представлено на рисунке ниже. На пересечении указано количество государственных услуг, которые относятся к данному направлению и типу.  Рисунок 8 - Модель предоставления государственных услуг Канады Интерес представляет модель классификации государственных услуг, которая была предложена консалтинговой компанией “Booze, Allen, Hamilton” и которая была с небольшими изменениями принята в Германии. Эта классификация подтвердила свою полезность. Федеральное Правительство Германии идентифицировало около 400 услуг. Предложенная в Германии классификация учитывает два критерия:
Интересно, что почти 3/4 всех услуг федерального Правительства Германии (73%) принадлежат к услугам типов 1, 2, 6 и 7: «Сбор, обработка и предоставление общей и специализированной информации», «Общие процедуры обработки заявлений, поступающих в государственные ведомства», «Процедуры оказания содействия и помощи». Такая классификация государственных услуг позволяет в большей степени анализировать то, какого рода технические решения и ИТ-инфраструктура требуются для их оказания, и повторно использовать элементы этих решений.  Рисунок 9 - Классификация государственных услуг, предложенная компанией “Booze, Allen, Hamilton”, принятая в Германии Очень важно выставлять правильные приоритеты в последовательности реализации государственных услуг. Очевидно, что для реализации всех услуг, оказываемых гражданам и бизнесу, которых, как правило, в стране насчитывается около 1000, потребуется время и ресурсы. Поэтому нужно расставлять соответствующие приоритеты, отдавая предпочтение тем услугам, которые одновременно требуют длительного цикла и больших трудозатрат органов власти на предоставление, и в то же время за которыми граждане и юридические лица обращаются наиболее часто. | ||||||||||||||