Государственная служба в РФ. Государственная служба Российской Федерации. Оглавление Введение Глава Общая характеристика государственной службы
 Скачать 259 Kb.
|
|
Глава 2. Понятие и виды государственной службы 2.1. Должности и должностные лица государственной служба Категория «должность» является одной из определяющих на государственной службе. Большинство наиболее существенных аспектов, связанных с прохождением государственной службы, определяются именно замещаемой должностью, в том числе чины и специальные звания, должностной оклад, объем полномочий, положение в служебной иерархии. Должность государственной службы может рассматриваться не только как служебно-правовая категория, но также и как психологический феномен, оказывающий существенное влияние на сознание и поведение государственного служащего. В современных реалиях государственной службы Российской Федерации должности вышли на первое место, так как другая достаточно важная категория – «чин» (звание) - во многом утратила самостоятельное правовое значение и зависит теперь все от той же должности государственной службы. Должностей государственной службы добиваются всегда (и чем выше должность - тем лучше), а утрата их рассматривается как серьезное поражение лица в деле построения служебной карьеры. Должность государственной службы можно определить как базовый элемент государственного органа, нормативно и организационно определенный и обособленный, обладающий частью компетенции государственного органа1. С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. В этом смысле должность является независимой от самого государственного служащего, т.е. от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах2. Существенными признаками должностей государственной службы являются: 1. Организационная и правовая обособленность: должность государственной службы является самостоятельным образованием, наряду со структурными и территориальными подразделениями государственного органа. 2. Наличие части компетенции государственного органа: должность государственной службы обладает определенной компетенцией, которой, соответственно, наделяется лицо, замещающее данную должность. Компетенция должности государственной службы представляет собой определенную часть компетенции государственного органа и определяется ею. 3. Должность государственной службы имеет первостепенное значение для лица, ее замещающего, так как помимо полномочий определяет размер денежного содержания (обеспечения, довольствия) государственного служащего, а также размеры иных денежных выплат; должностям государственной службы подчинены классные чины и специальные звания, кроме того, должности государственной службы характеризуют положение государственного служащего в служебной иерархии. 4. Наличие квалификационных требований для замещения соответствующих должностей. 5. Наличие полномочий, предоставляемых государственному служащему, замещающему соответствующую должность. 6. Наличие определенного объема ответственности, которую несет государственный служащий, замещающий соответствующую должность государственной службы. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации устанавливает следующие виды должностей государственной службы: 1) должности федеральной государственной гражданской службы; 2) должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; 3) воинские должности; 4) должности правоохранительной службы. Конкретный состав должностей, их наименования, квалификационные требования устанавливаются специальным законодательством о различных видах государственной службы. Классификацию состава должностей указанных видов государственной службы начнем с должностей государственной гражданской службы. Должности государственной гражданской службы можно подразделить на: 1) категории, в составе которых выделяют: а) руководителей - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; б) помощников (советников) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; в) специалистов - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; г) обеспечивающих специалистов - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий; 2) группы, в составе которых выделяют: а) высшие должности государственной гражданской службы; б) главные должности государственной гражданской службы; в) ведущие должности государственной гражданской службы; г) старшие должности государственной гражданской службы; д) младшие должности государственной гражданской службы. Классификацию воинских должностей можно провести по следующим основаниям. 1. В зависимости от состава военнослужащих воинские должности можно подразделить на: а) воинские должности высших офицеров; б) воинские должности старших офицеров; в) воинские должности младших офицеров; г) воинские должности прапорщиков и мичманов; д) воинские должности солдат, матросов, сержантов и старшин. 2. В зависимости от способа комплектования воинские должности можно подразделить на: а) воинские должности, комплектуемые военнослужащими по призыву; б) воинские должности, комплектуемые военнослужащими по контракту. 3. В зависимости от вида должностных лиц, назначающих военнослужащих на воинские должности: а) воинские должности, назначение на которые осуществляет Президент Российской Федерации (воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров); б) воинские должности, назначение на которые осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. В зависимости от наличия властных полномочий по отношению к иным военнослужащим: а) воинские должности начальников. По своему воинскому званию начальниками являются проходящие военную службу: маршалы Российской Федерации, генералы армии, адмиралы флота - для старших и младших офицеров, прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов; генералы, адмиралы, полковники и капитаны 1 ранга - для младших офицеров, прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов; старшие офицеры в воинских званиях подполковника, капитана 2 ранга, майора, капитана 3 ранга - для прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов; младшие офицеры - для сержантов, старшин, солдат и матросов; прапорщики и мичманы - для сержантов, старшин, солдат и матросов одной с ними воинской части; сержанты и старшины - для солдат и матросов одной с ними воинской части. Начальник имеет право отдавать подчиненному приказы и требовать их исполнения. Подчиненный обязан беспрекословно выполнять приказы начальника. Начальники, которым военнослужащие подчинены по службе, являются прямыми начальниками. Ближайший к подчиненному прямой начальник называется непосредственным начальником; б) воинские должности подчиненных. В связи с достаточно широким спектром нормативных правовых актов, регулирующих вопросы прохождения правоохранительной службы, виды должностей указанного вида служебной деятельности мы проиллюстрируем на примере должностей службы госнаркоконтроля1. В частности, должности правоохранительной службы можно подразделить на: 1) должности высшего начальствующего состава, которым соответствуют специальные звания: генерал-майор полиции; генерал-лейтенант полиции; генерал-полковник полиции; генерал полиции; 2) должности старшего начальствующего состава, которым соответствуют специальные звания: майор полиции; подполковник полиции; полковник полиции; 3) должности среднего начальствующего состава, которым соответствуют специальные звания: младший лейтенант полиции; лейтенант полиции; старший лейтенант полиции; капитан полиции; 4) должности младшего начальствующего состава, которым соответствуют специальные звания: прапорщик полиции; старший прапорщик полиции. Как уже отмечалось, одним из существенных признаков должности государственной службы являются квалификационные требования. Указанные квалификационные требования имеют достаточно много общего с режимом ограничений на государственной службе, так как в той или иной степени ограничивают круг лиц, способных замещать соответствующие должности. Квалификационные требования для замещения должностей государственной службы включают: 1) требования к уровню профессионального образования (например, в число квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей государственной гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей входит наличие высшего профессионального образования; в число квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности); 2) требования к стажу государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности1; 3) требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей; 4) требования к возрасту кандидата (например, минимальный возраст поступления на правоохранительную службу может варьироваться от 18 до 20 лет; кроме того, может устанавливаться предельный возраст приема лиц на правоохранительную службу - 35 или 40 лет); 5) требования к наличию гражданства Российской Федерации (для государственной гражданской и правоохранительной службы); 6) требования к состоянию здоровья. Наименования должностей государственной службы, а также их регистрационные номера (коды) устанавливаются специальным законодательством о государственной службе2. Не менее важным аспектом исследования категории «должность государственной службы» является анализ категории «должностное лицо на государственной службе», так как не всех государственных служащих, замещающих те или иные должности государственной службы, следует рассматривать как должностных лиц. Четкое определение категории должностного лица на государственной службе важно как для определения правовых оснований привлечения государственных служащих к уголовной и административной ответственности, так и для обеспечения режима их правовой защиты. В соответствии со ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» Уголовного кодекса РФ1 должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. В ст. 2.4. «Административная ответственность должностных лиц» Кодекса об административных правонарушениях РФ под должностным лицом лицо понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации2. Таким образом, существенными признаками, позволяющими выделить из всего состава государственных служащих должностных лиц, являются следующие: 1) указанные служащие наделены как властными полномочиями по отношению к иным государственным служащим по организации деятельности аппарата государственного органа (т.е. полномочиями по решению вопросов должностного продвижения государственных служащих, присвоения им классных чинов, воинских и специальных званий, применения поощрительных и дисциплинарных санкций и т.д.), так и властными полномочиями в отношении физических и юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости от них (т.е. полномочиями по подписанию индивидуальных или нормативных правовых актов, по принуждению, применению мер наказания и т.д.); 2) могут управлять и распоряжаться денежными и иными материальными фондами государственного органа, принимать соответствующие юридически значимые решения в отношении государственного имущества, а также совершать иные действия в отношении указанных объектов. 2.2. Государственная гражданская служба Государственная гражданская служба как необходимый элемент государственного управления в своей основной части не является случайной деятельности случайных личностей, а носит достаточно необходимый характер. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба представляет вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Из приведенного определения можно сделать следующие выводы: 1) основным признаком государственной гражданской службы является профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков; 2) работать на государственной службе могут только граждане России. Это также подтверждается в ст. 13 и ч. 1 ст. 21 комментируемого Закона. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами России; 3) государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Федеративный характер российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Федеральная государственная гражданская служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Согласно российскому законодательству о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные органы в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных гражданских служащих не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения. Нормы, определяющие правовой статус государственного гражданского служащего распространяются как на федерального государственного гражданского служащего, так и на государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. При этом следует помнить, что в соответствии с Законом о системе госслужбы правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы и иные нормативные акты о государственной гражданской службе, однако распространение на государственных гражданских служащих субъекта РФ прав, обязанностей, правоограничений и запретов, установленных комментируемым Законом, является обязательным1. Государственная гражданская служба субъекта РФ является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Государственная гражданская служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта РФ, поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации. Практически все субъекты РФ к настоящему времени разработали и приняли законы о государственной службе, регулирующие государственно-служебные отношения в соответствующих субъектах Федерации. Принимаемые в субъектах Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации». Как правило, законы субъектов РФ о государственной службе соответствующих субъектов РФ фиксируют следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений: определение содержания и основных элементов государственной службы субъектов РФ; перечисление и конкретизация установленных федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы субъектов РФ; рангирование государственных должностей в субъекте РФ с учетом соответствующих положений «рамочного» федерального закона о системе государственной службы; разработка и утверждение квалификационных требований по должностям, замещаемым государственными гражданскими служащими субъектов РФ; уточнение перечня прав и обязанностей государственных гражданских служащих субъектов РФ; установление оснований и видов поощрения государственных служащих субъектов РФ; детализация определенных федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственных служащих; конкретизация установленных федеральным законодательством ограничений для государственного служащего; определение содержания государственной тайны субъекта РФ; усиление и уточнение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством; закрепление порядка назначения и размеров денежного содержания государственных служащих субъектов РФ на основе норм федерального законодательства; дополнение федерального перечня компенсационных выплат и пособий государственным служащим; установление условий предоставления и продолжительности дополнительных отпусков и отпусков без сохранения денежного содержания; определение процедуры поступления на государственную службу; установление порядка проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственных служащих; детализация правового механизма прекращения государственно-служебных отношений; определение условий и процедуры прекращения государственной службы. Таким образом, государственная гражданская служба в субъектах РФ должна регулироваться федеральными законами, а также законами субъектов РФ о государственной службе субъектов Федерации. |