ВКР ГЛАВНАЯ. Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6

• Название: Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6
• Дата: 24.11.2022
• Размер: 200.23 Kb.
• Имя файла: ВКР ГЛАВНАЯ.docx
• Тип: Документы; #811147
• страница: 5 из 10

§3. Иные государственные органы в субъектах Российской Федерации

В соответствии со ст. 37 ФЗ № 414, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации.

Возникает такой вопрос: каким же образом различать органы государственной власти и иные государственные органы? В правовой доктрине мы не найдем единого ответа, все подходы будут иметь свои плюсы и минусы. Однако государственное строительство в России продолжается, при этом в существующей парадигме конституционной законности. Поэтому обратимся непосредственно к источнику конституционной законности – Конституции. На наш взгляд, базовое представление о том, что есть государственная власть в Российской Федерации, дает предложение первое ст. 10 Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Это довольно четкая и недвусмысленная формула, при опоре на которую мы приходим к выводу, что если государственный орган осуществляет одну из этих властей, то он является органом государственной власти.

Пожалуй, стоит согласиться с С.С. Алексеевым в том, что, с одной стороны, «наиболее существенное значение имеет деление государственных органов «по трем властям», с другой – «деление государственных органов по трем властям является неполным»⁵⁸. Учитывая одну из вышеупомянутых основ российского конституционного строя в виде разделения государственной власти (только) на законодательную, исполнительную и судебную, мы видим выделение органов государственной власти из числа государственных органов уместным и даже полезным в качестве решения вопроса о соотношении «вневластных» государственных органов (прокуратура, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и т.д.) с тремя ветвями государственной власти.

В связи с вышеизложенным к иным государственным органам субъекта можно отнести Контрольно-счетную палату, Избирательную комиссию субъекта РФ, Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и его аппарат, Уполномоченного по защите прав предпринимателей субъекта РФ и его аппарат, а также иные государственные органы, предусмотренные законом субъекта.

Рассмотрим некоторые из них.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является обязательным государственным органом субъекта Российской Федерации, осуществляющим контроль за исполнением регионального бюджета, в соответствии с ФЗ № 414. Ранее положение об обязательности его существования законодательно не закреплялось.

Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»⁵⁹ принят с целью установления общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Согласно закону, контрольно-счетный орган субъекта РФ представляет собой постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля, образованный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Значение контрольно-счетных органов состоит в том, что от эффективности их деятельности зависит стабильность развития государства⁶⁰.

Однако в настоящее время существует ряд проблем, связанных с функционированием контрольно-счетных органов субъекта.

Одной из них является существенное различие в количестве сотрудников, работающих в контрольно-счетных органах субъектов РФ⁶¹. В этой связи следует отметить, что по нашему мнению, законодатель необоснованно исключил положение о том, что штатная численность контрольно-счетного органа субъекта РФ устанавливается нормативным правовым актом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа муниципального образования, не только согласно закону региона, нормативно-правовому акту представительного органа муниципального образования, но и с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории региона, муниципального образования, доли субъекта в консолидированном бюджете РФ и количестве муниципальных образований, входящих в состав субъекта. Следует заметить, что по данным 2021 года, многие контрольно-счетные органы субъектов обладают достаточно низкой штатной численностью. Например, штатная численность Контрольно-счетной палаты Вологодской области установлена в количестве 24 штатные единицы⁶², а Постановлением Московской городской Думы от 24 ноября 2010 г. № 363 «О численном составе аппарата Контрольно-счетной палаты Москвы»⁶³ был утвержден численный состав аппарата Контрольно-счетной палаты Москвы с 1 февраля 2011 г. в количестве 181 единицы. То есть количество значительно различается, при этом минимальная штатная численность законодательством не предусмотрена. В данном случае представляется полезной разработка рекомендаций по численному составу контрольно-счетного органа субъекта РФ с целью обеспечить возможность исполнения в полном объеме полномочий, возложенных на него федеральным и региональным законодательством. Данная обязанность может быть возложена на Счетную палату РФ.

Обращает на себя внимание и то, что в большинстве субъектов РФ председателями контрольно-счетных органов назначались кандидатуры из числа руководителей высших исполнительных органов государственной власти регионов, глав муниципальных образований⁶⁴, что, на наш взгляд, не отвечало конституционному принципу разделения властей.

Однако с 30 сентября 2021 года вступили в силу изменения федерального законодательства⁶⁵, которые изменили статус должностных лиц контрольно-счетных органов. Если ранее они были государственными служащими, то теперь председатель, его заместитель и аудиторы КСП отнесены к категории лиц, замещающих государственные должности и, таким образом, приравниваются к заместителям председателя облсовета, заместителям главы администрации.

В связи с этим появились иные полномочия, права и обязанности должностных лиц Контрольно-счетной палаты региона, ограничения и запреты, связанные с их новым статусом. Появились дополнительные требования к кандидатам на должность председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации и муниципального образования, такие как опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции не менее пяти лет; а также знания Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Например, в Липецкой области до внесения поправок должность председателя Контрольно-счетной палаты Липецкой области занимала Лариса Хожайнова, которая одновременно являлась гражданским служащим и занимала должность заместителя начальника управления финансов Липецкой области. После внесения поправок в закон ее полномочия как председателя прекратились, и она вступила в должность лишь после очередной поддержки парламентариями на сессии.

Кроме того, следует отметить, что большая часть контрольно-счетных органов субъектов не заинтересована в работе с жителями. Это заключается в несвоевременной публикации отчетов о контрольных мероприятиях, отсутствии обновлений актуальной информации на сайтах, и в целом – в плохо адаптированных для пользователей интерфейсе сайтов⁶⁶.

На наш взгляд, данная проблема также нуждается в решении. Следует на законодательном уровне обязать контрольно-счетные органы субъектов РФ своевременно и открыто предоставлять гражданам актуальную информацию и отчеты о своей деятельности, что существенно повысит уровень доверия граждан к контрольно-счетным органам субъектов РФ. В заключение необходимо сказать о том, что несмотря на все недостатки, Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» является надежным фундаментом для создания системы независимых контрольно-счетных органов в РФ и при должной оптимизации способен значительно укрепить роль контрольно-счетных органов во многих субъектах РФ.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации является государственным органом субъекта Российской Федерации, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Избирательная комиссия Воронежской области осуществляет свою деятельность согласно Уставу Воронежской области и Закону Воронежской области от 19 июня 2003 года № 31-ОЗ «Об Избирательной комиссии Воронежской области»⁶⁷.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁶⁸ в статье 20 определяет систему избирательных комиссий, данное определение ограничено простым перечислением избирательных комиссий без учета системных взаимосвязей данных комиссий (основополагающих факторов, которые увязывают избирательные комиссии в систему), иерархической структуры построения данной системы, иных факторов, свойственных в целом системе как понятию.

На практике возникают разные проблемные вопросы: взаимоотношения между избирательными комиссиями при проведении избирательных кампаний разного уровня (данный факт особенно актуален при введении в законодательство единого дня голосования); отсутствие в законодательстве регулирования, которое бы давало четкое уяснение пределов деятельности избирательных комиссий различного уровня; отсутствие у избирательных комиссий субъектов Российской Федерации достаточно широких полномочий по контролю за деятельностью избирательных комиссий более низкого уровня; объединение в одну систему избирательных комиссий муниципальных образований и избирательных комиссий, относящихся к государственным органам. Стоит отметить, что избирательные комиссии муниципальных образований упраздняются не позднее 1 января 2023 года в соответствии с ранее упомянутым Федеральным законом от 14 марта 2022 года № 60-ФЗ.

Проанализировав различные взгляды на систему организации и деятельности избирательных комиссий, считаем, что наиболее ясной и, на наш взгляд, оптимальной для использования в построении системы избирательных комиссий является позиция Алехиной И. С. и ее анализ взаимоотношений между избирательными комиссиями, названный ею «положение о контроле деятельности»⁶⁹. Алехина И. С. отмечает, что избирательные комиссии обязаны осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и данное положение можно понимать в рамках полного функционала на всей территории России.

Система избирательных комиссий в субъекте РФ в большинстве случаев должна сама справляться с проблемными вопросами, связанными с внутренней организацией работы избирательных комиссий.

Какие-либо рычаги воздействия со стороны избирательной комиссии субъекта РФ либо территориальной избирательной комиссии (на территории которой расположена избирательная комиссия муниципального образования) в законодательстве отсутствуют, особенно с учетом того, что полномочия территориальной избирательной комиссии могут быть возложены на избирательную комиссию муниципального образования (до 1 января 2023 года).

На наш взгляд, необходимо законодательно наделить избирательную комиссию субъекта РФ более широкими полномочиями по контролю за избирательными комиссиями как муниципальных образований, так и всех остальных звеньев избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации – территориальных, окружных, участковых и временных (если таковые имеются). Особо требует проработки вопрос о привлечении к ответственности за неисполнение избирательными комиссиями более низкого уровня решений избирательных комиссий более высокого уровня, хоть и в соответствии со п. 10 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения вышестоящих комиссий обязательны для нижестоящих, ответственность за неисполнение таких решений не предусмотрена.

К иным органам субъекта РФ можно отнести Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, если это прямо предусмотрено в региональном законодательстве. Например, закон Воронежской области от 30 июня 2010 года № 66-ОЗ «Об уполномоченном по правам человека в Воронежской области»⁷⁰ указывает, что Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом Воронежской области с правом юридического лица, имеющим печать и бланки со своим наименованием и с воспроизведением герба Воронежской области, а в законе республики Карелия от 9 декабря 2020 года № 2519-ЗРК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Карелия»⁷¹ Уполномоченный по правам человека рассматривается лишь как должность. То есть, наглядно видно, что именно закон субъекта РФ определяет учреждение государственного органа субъекта РФ, существование которого не является обязательным в силу ФЗ № 414.

Отнесение Уполномоченного по правам человека и его аппарата к государственному органу подтверждает п.3 ст.37 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁷², в котором прописано, что Уполномоченный в Российской Федерации обладает такими же атрибутами, что и любой другой орган государственной власти.

Данный орган действует в тесной взаимосвязи с иными органами государственной власти – законодательными, исполнительными, судебными и др. К тому же, обладая полномочием разрешать вопросы, относящиеся к компетенции иных органов, он при осуществлении возложенных на него полномочий действует самостоятельно, независимо и не подконтролен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В Российской Федерации сложилась децентрализованная модель региональных Уполномоченных по правам человека, которая предполагает независимый статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ⁷³.

В 2020 году был принят Федеральный закон от 18.03.2020 N 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»⁷⁴.

В Законе установлены унифицированные принципы организации работы Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также единые принципы организации деятельности региональных омбудсменов; закреплены общие начала их взаимодействия с органами государственной власти и институтами гражданского общества. При уполномоченном могут быть созданы консультативный (экспертный) совет, осуществляющий деятельность на общественных началах, а также аппарат.

До принятия закона законы о региональных уполномоченных были приняты в 85 субъектах РФ, однако различия в указанных региональных актах ставили жителей различных регионов, обращающихся к региональным омбудсменам, в неравные условия с точки зрения возможностей получения от них полноценной правозащитной помощи.

Принятие федерального закона позволило установить единые подходы и стандарты в вопросах организации специализированной государственной правозащиты, осуществляемой региональными уполномоченными в субъектах РФ.

Вместе с тем, ряд вопросов деятельности региональных омбудсменов сохраняет актуальность.

Отсутствие у омбудсмена властных полномочий предполагает необходимость закрепления в законодательстве форм реагирования на его рекомендации. Зачастую на практике замечания и рекомендации регионального уполномоченного лишь принимаются к сведению. Такая ситуация характерна в большей степени для территориальных подразделений федеральных органов власти, так как в ряде регионов сформировалась положительная практика, когда по результатам докладов уполномоченного выносятся постановления органов власти региона либо формируются специальные планы (план мероприятий), обеспечивающие исполнение сделанных омбудсменом предложений. Вместе с тем, закрепление на федеральном уровне форм реагирования на рекомендации уполномоченного по правам человека в субъекте РФ позволило бы обеспечить обязательность их исполнения.

Еще одним примером государственного органа субъекта РФ является Уполномоченный по защите прав предпринимателей субъекта РФ и его аппарат. Такой орган действует, например, в Московской области на основании закона «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Московской области и о внесении изменения в Закон Московской области «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Московской области и должности государственной гражданской службы Московской области»⁷⁵.

На общероссийском уровне 7 мая 2013 года был подписан федеральный закон № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»⁷⁶, который определил правовой статус, основные цели, задачи, правовые гарантии и компетенцию Уполномоченного при Президенте по защите прав предпринимателей, а также уполномоченных в субъектах РФ. О полноценной единой централизованной системе говорить не приходится, поскольку норма Федерального закона № 78 о создании региональных уполномоченных носит диспозитивный характер.

При особом порядке назначения на должность региональные Уполномоченные имеют и должностной иммунитет. Полномочия Уполномоченного в субъекте РФ могут быть досрочно прекращены исключительно с согласия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации.

Взаимодействие аппарата Уполномоченного в субъекте РФ с исполнительными органами государственной власти построено по принципу

взаимодействия и контроля.

Надзорные и исполнительные органы обязаны предоставлять по запросу Уполномоченного все материалы проверок, а также административных и уголовных дел в отношении предпринимателя, направившего жалобу на нарушения его законных прав и интересов. В рамках своей деятельности Уполномоченный вправе направлять высшему должностному лицу региона мотивированные предложения об отмене или о приостановлении действия актов органов исполнительной власти данного региона.

В отношении законодательной власти Уполномоченный субъекта РФ может направлять мотивированные предложения о принятии нормативно-правовых актов, внесении в них изменений или признании их утратившими силу, данные правовые акты должны относиться к профессиональной сфере регионального Уполномоченного.

В правовом статусе регионального Уполномоченного отсутствуют возможности для законотворчества. Также исключена самостоятельная возможность влиять на вопросы принятия нормативно-правовых актов и внесения в них изменений. С одной стороны, это искусственно ограничивает защиту интересов бизнеса при принятии актов, нарушающих права и интересы предпринимателей. С другой стороны, аппарат Уполномоченного не является законодательным органом государственной власти. Возможно, требуется добавить механизмы взаимодействия Уполномоченного с законодательными органами субъектов РФ. Они требуются для того, чтобы предложения по поводу изменений нормативно-правовых актов не оставались просто предложениями, несмотря на всю серьезность мотивировки.