ВКР ГЛАВНАЯ. Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6

• Название: Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6
• Дата: 24.11.2022
• Размер: 200.23 Kb.
• Имя файла: ВКР ГЛАВНАЯ.docx
• Тип: Документы; #811147
• страница: 4 из 10

§2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Исполнительная власть – одна из ветвей власти, которая обеспечивает целостность системы государственного механизма, единство всех ветвей и уровней власти. Исполнительная власть реализует законы, которые выражают политику государства. Она является самостоятельной и независимой в государстве, представляет собой совокупность организационно-функциональных механизмов государственного характера для реализации целей и задач государственной политики, закрепленных в законе. Основное назначение исполнительной власти в Российской Федерации – организация практического исполнения Конституции России и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путём реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Исполнительная власть определяется рядом признаков, таких, как: 1) является ограниченной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти; 2) является проводником государственной политики в жизнь; 3) подзаконна по своему характеру и задачам; 4) объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти; 5) её деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер; 6) является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера. Таким образом, учреждение на региональном уровне своих органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого субъекта РФ.

Эта обязанность обусловлена закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом осуществления государственной власти в России (в том числе и на региональном уровне) на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Как и две другие ветви власти, исполнительная власть является самостоятельной и независимой. Исполнительная власть в субъектах РФ, обладая значительным аппаратом принуждения и административными полномочиями, пронизывает все сферы общественных отношений, является самой императивной из всех других ветвей власти на региональном уровне. Установленные федеральным и региональным законодательством полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ присущи только этой ветви власти, и ни один орган не имеет право вторгаться в ее компетенцию.

Деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ подзаконна, связана жесткими рамками правовых ограничений. Она ориентирована прежде всего на реализацию, воплощение в жизнь таких нормативных правовых актов, как Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ. Таким образом, основная функция системы органов исполнительной власти субъекта РФ состоит в организационной, управленческой деятельности, направленной на исполнение правовых актов. Вспомогательными функциями органов исполнительной власти субъекта РФ являются:

• 
  нормотворческая, заключающаяся в издании нормативных актов;
  
• 
  оперативно-исполнительная, заключающаяся в обеспечении реализации правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах;
  
• 
  юрисдикционная, заключающаяся в возможности применять санкции к субъектам, совершившим правонарушения.
  

Как отмечает А.Н. Чертков: «Субъектам Федерации предоставлено значительное поле выбора организационных форм существования органов исполнительной власти. На региональном уровне нет и не может быть (с учетом особенностей федеративного устройства РФ) какого-либо одноуровневого или же просто однотипного субъекта исполнительной власти. Вместе с тем, федеральный законодатель предусмотрел и некоторое ограничение, заключающееся в необходимости соответствия структуры исполнительных органов власти субъекта РФ и порядка ее определения конституции (уставу) субъекта России»⁴².

«Системы исполнительной власти в субъектах Указ Президента РФ достаточно разнообразны, как по видам органов власти, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними» ⁴³. Большинство конституций и уставов субъектов РФ не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопрос о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти – например, Постановление Председателя Правительства Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия»⁴⁴, или категорию схемы управления краем, областью – глава 23 Устава Томской области⁴⁵ называется «схема исполнительной власти Томской области». Так, каждый орган исполнительной власти субъекта РФ действует на основе соответствующего положения, в котором, указываются основные задачи и функции органа исполнительной власти, его права и обязанности, статус руководителя, а также закрепляется основа внутренней структуры органа. В органах исполнительной власти субъекта РФ не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственную власть в регионах и взаимодействуют с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:

• 
  высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;
  
• 
  высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации;
  
• 
  иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации.
  

Одним из нововведений ФЗ0 № 414 является регулирование наименований высших исполнительных органов, также данным законом уточняются требования к наименованию должности высшего должностного лица субъекта РФ. Рассмотрим их отдельно, а также сделаем выводы, каким образом могут измениться соответствующие наименования в будущем.

1. Наименование должности высшего должностного лица.

ФЗ № 184 было установлено единственное требование, появившееся в 2010 году, - требование о недопустимости использования в наименовании слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента РФ. Ранее наименование должности высшего должностного лица «Президент» имело место в некоторых субъектах РФ, но впоследствии большинство из них, кроме Республики Татарстан, привели свои конституции (уставы) в соответствие с изменениями федерального законодательства.

ФЗ № 414 вопросы наименований должности высшего должностного лица регулируются частями 4 и 5 статьи 20. В первоначальной редакции части 4 статьи 20 было установлено, что наименованием должности высшего должностного лица является «Глава» с дальнейшим указанием наименования субъекта РФ. Позднее Федеральным законом от 14 марта 2022 года № 60-ФЗ⁴⁶ данные требования были изменены:

1) установлено, что допускается также использовать в наименовании должности высшего должностного лица слово «Губернатор»;

2) установлено, что должность высшего должностного лица города федерального значения может иметь не только наименования «Глава» или «Губернатор», но и «Мэр».

Также необходимо отметить, что ФЗ № 414 допускает установление конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций дополнительного наименования должности высшего должностного лица. При этом дополнительное наименование должно указываться после наименования «Глава», «Губернатор», «Мэр». Кроме того, федеральным законом предъявляется требование к такому дополнительному наименованию – оно не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства (Президента РФ).

Следует положительно охарактеризовать положения ФЗ № 414 о включении высшего должностного лица субъекта РФ в число обязательных в системе органов публичной власти субъекта РФ, однако считаем, что целесообразнее и логичнее было бы оставить положения о нем в главе об органах исполнительной власти, а не создавать отдельную главу в законе. Также, в связи с введением наименования должности высшего должностного лица в субъекте РФ вместо унификации и упрощения наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ снова произойдет его усложнение. Теперь целый ряд субъектов РФ должен использовать не только свое сложившееся наименование должности, но и ввести общее название — глава субъекта, изменив соответствующие положения своих Конституций (Уставов).

Стоит отметить, что отныне Президент может выносить главам
субъектов РФ «предупреждения», прекращать полномочия глав регионов из-за утраты доверия по любым основаниям (без
расследований и заключений). То есть можно констатировать, что главным источником губернаторской власти становится не народ (хотя прямые выборы пока не отменены), а глава государства. Высшее должностное лицо субъекта РФ одновременно замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта РФ, что резко сужает для него пространство для политической активности и делает зависимым от федерального центра. По нашему мнению, такие изменения ставят под вопрос целесообразность и логичность прямых выборов губернаторов. Тотальная административная и политическая зависимость губернаторов от центра делает голосование по сути бессмысленным.

В настоящее время в некоторых субъектах РФ наименования должности высшего должностного лица не соответствуют рассмотренным положениям ФЗ № 414. После анализа законов и уставов к таким субъектам нами отнесены: Тамбовская область – глава Администрации⁴⁷, республика Татарстан – Президент республики⁴⁸, республика Тыва – Глава – Председатель правительства республики⁴⁹, Краснодарский край – глава администрации (губернатор) края⁵⁰, Можно отметить, что действующее наименование должности высшего должностного лица Республики Хакасия - «Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия»⁵¹, формально соответствует требованиям ФЗ № 414, поскольку после наименования «Глава» указано наименование субъекта РФ, а лишь за ним следует дополнительное наименование.

2. Наименование высшего исполнительного органа.

ФЗ № 184 требования к наименованиям высших исполнительных органов субъектов РФ не устанавливались. При этом пунктом 3 статьи 20 определялось, что соответствующие наименования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.

Поэтому положения части 3 статьи 32 ФЗ № 414 являются безусловным нововведением по этому вопросу. Рассматриваемыми изменениями устанавливается, что наименованием высшего исполнительного органа субъекта РФ является «Правительство» с дальнейшим указанием наименования субъекта РФ. Также федеральный закон допускает установление конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций другого наименования высшего исполнительного органа. Из анализа законодательства можно выделить следующие наименования: администрация, правительство, кабинет или совет министров.

Также, проведенный анализ показал, что в 70 субъектах РФ в качестве высшего исполнительного органа государственной власти функционирует Правительство, что в полной мере соответствует положениям ФЗ № 414. Наименования, избранные в других субъектах, тоже могут считаться соответствующими федеральному законодательству как установленные с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

3. Наименования иных исполнительных органов.

По данному вопросу необходимо подчеркнуть, что ни ФЗ № 184, ни ФЗ № 414 вопросы наименований иных исполнительных органов не урегулированы.

По результатам анализа регионального законодательства можно отметить, что в совокупности во всех субъектах РФ функционируют множество иных исполнительных органов государственной власти с различными наименованиями.

Разновидностями органов исполнительной власти субъектов РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы исполнительной власти. Министерство – это «орган исполнительной власти субъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной определенной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ»⁵². Например, министерство образования, министерство здравоохранения, министерство экономического развития и другие. Департамент, комитет, управление – это органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике, спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы. Департаменты создаются для осуществления управления в сфере деятельности, признанной приоритетной в субъекте РФ. Комитеты создаются для осуществления государственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам, отнесенным к их ведению. Управления создаются для осуществления государственного функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Таким образом, департаменты могут быть как отраслевыми, так и функциональными органами власти. Комитеты являются отраслевыми, а управления функциональными органами. Указанное деление не всегда четко прослеживается на практике. В некоторых субъектах РФ (например, г. Москва) образованы и действуют территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ (префектуры, управы). Особую функцию выполняют контролирующие органы исполнительной власти субъектов РФ – инспекции, осуществляющие государственный контроль и надзор в отведенной им сфере хозяйства.

По вопросам своего ведения отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти субъекта РФ издают правовые акты: приказы и распоряжения. Нормативные правовые акты издаются в форме приказов, а индивидуальные – в форме распоряжений. Они не могут противоречить и должны соответствовать Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъектов РФ, правовым актам высшего должностного лица субъекта РФ, актам высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. В противном случае нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ не применяются и подлежат отмене или изменению.

В Воронежской области выделяется аппарат губернатора и правительства, который включает в себя 13 управлений, которые не наделены статусом исполнительных органов государственной власти, они входят в структуру высшего исполнительного органа власти – Правительства Воронежской области⁵³.

Также в соответствии с Законом Воронежской области от 17 октября 2012 года № 111-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области»⁵⁴ в Воронежской области действуют иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области – это департаменты (например, департамент аграрной политики Воронежской области, департамент архитектуры и градостроительства, департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, департамент здравоохранения, департамент культуры, департамент физической культуры и спорта Воронежской области и др.), управления (управление ветеринарии, управление ЗАГС, управление государственного технического надзора и т.д.) и инспекции (государственная жилищная инспекция Воронежской области, инспекция государственного строительного надзора Воронежской области), также составляют органы исполнительной власти области⁵⁵.

Подобное разнообразие видов исполнительной власти субъектов Федерации может говорить о том, что местные системы органов исполнительной власти формируются в соответствии с особенностями каждого определенного субъекта и поэтому могут сильно различаться с федеральной системой. Федеральный уровень системы органов исполнительной власти «имеет большую действенность в масштабе федеративного государства целиком»⁵⁶.

В связи с вышеизложенным напрашивается вывод, что формированию единой системы публичной власти должна способствовать среди прочего унификация подходов к видам и наименованиям исполнительных органов. В условиях единой правовой системы такой подход является допустимым с той оговоркой, что в субъектах РФ исполнительные органы могут иметь иные наименования, обусловленные историческими, национальными и иными традициями. Таким образом, органы, осуществляющие аналогичные функции, должны по общему правилу иметь одинаковые наименования в разных субъектах РФ.

Тем не менее, федеральная система органов исполнительной власти, как нам кажется, отличается своей простотой и четкостью в дифференциации функций между звеньями системы. Потому создание подобной системы органов исполнительной власти субъекта РФ имеет положительные стороны. Часть 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации и ч. 3 ст. 17 ФЗ № 414 определяют, что в рамках предметов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральная исполнительная власть и исполнительная власть субъектов РФ формируют общую системно организованную исполнительную власть. Следуя этой норме, можно констатировать, что региональное копирование федеральной системы органов исполнительной власти в некоторой мере обеспечивает единство, единообразие исполнительной власти в Российской Федерации.

Но вряд ли стоит дублировать систему управления федерального уровня в каждом субъекте РФ: это может вызвать закономерный вопрос о мере самостоятельности субъектов РФ в плане организации и реализации исполнительной власти⁵⁷. Невозможно не учесть, что в ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации ясно сказано: система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно. Данная конституционная норма обеспечивает некоторую степень самостоятельности субъектов РФ.

Стоит отметить, что, несмотря на то что на территории субъекта РФ как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы функционируют федеральные органы исполнительной власти, они не включены в систему органов исполнительной власти субъекта РФ.

Таким образом, рассмотрев вопрос об органах исполнительной власти субъекта РФ, можно сделать вывод, что это орган, осуществляющий государственную исполнительную власть в соподчинении и взаимодействии с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Система исполнительной власти конкретного субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органов государственной власти, а также в актах главы исполнительной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов. Так, в Воронежской области это закреплено в Уставе Воронежской области, законе Воронежской области от 17 октября 2012 года № 111-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» Следовательно, вследствие автономности субъектов РФ в отношении вопросов образования исполнительных органов государственной власти, общей эталонной системы органов региональной исполнительной власти существовать не должно, не смотря на стремление федеральных властей к унификации и централизации. Конституцией Российской Федерации учтено право всех субъектов определять свою систему. Эта система должна учитывать конкретные особенности субъекта РФ.