ВКР ГЛАВНАЯ. Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6

• Название: Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6
• Дата: 24.11.2022
• Размер: 200.23 Kb.
• Имя файла: ВКР ГЛАВНАЯ.docx
• Тип: Документы; #811147
• страница: 7 из 10

§2. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления

В рамках фактического построения единой системы публичной власти взаимодействие с органами местного самоуправления в той или иной мере осуществляют все ветви государственной власти. Вопросы организации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в науке конституционного права, равно как и в науке муниципального права, получили существенное развитие.

Как отмечает С.А. Авакьян: «Конституция РФ в целом исходит из того, что вертикальное разделение полномочий предполагается в том числе с учетом наличия такого уровня публичной власти, как местное самоуправление»⁸⁷. Поскольку подчиненность между этими уровнями власти исключается, единственным способом обеспечения единства публичной власти остается взаимодействие.

Правовым основанием взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, по мнению Т.М. Бялкиной, является ч. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления⁸⁸. Базовые принципы подобного взаимодействия заложены в Конституции РФ, Законе о принципах местного самоуправления⁸⁹.

30 января 2020 г. на заседании Совета по развитию местного самоуправления под председательством Президента РФ В.В. Путина было принято важнейшее решение о необходимости разработки новых Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года. Главой государства отмечено, что подобная мера необходима в целях устранения несогласованности, которая имеется между регионами и муниципалитетами, в связи с чем на федеральном уровне необходимо существенно улучшить координацию с органами местного самоуправления.

Вопросы организации взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который последовательно придерживается позиции о том, что такое взаимодействие необходимо «для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований». В заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З Конституционный Суд РФ отметил, что он: «неоднократно указывал на конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации и объективную необходимость взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации».

Концепция нового ФЗ № 414 основана на конституционном принципе единства публичной власти и представляет обновленную модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов РФ. Среди принципов, закрепленных в данном акте, особое значение в сфере правового регулирования межуровневого взаимодействия имеют: согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях – на федеральном, региональном и муниципальном; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий; признание и гарантированность местного самоуправления. Закон призван качественно урегулировать сферу федерально-регионально-муниципальной обратной связи и оперативного реагирования на проблемные вопросы местного уровня.

При этом следует отметить, что обозначенные изменения не коснулись «расположения» органов местного самоуправления: как и прежде, они не включены в систему органов государственной власти РФ, но также, как и органы государственной власти, выступают частью единой системы органов публичного управления.

Создание устойчивого механизма взаимодействия субъекта Российской Федерации с входящими в его состав муниципальными образованиями является важным фактором территориального развития в современных условиях конкурентной среды.

Новая законодательная модель организации региональной публичной власти предусматривает функциональное и институциональное совершенствование механизма взаимодействия с муниципальной властью. В частности, эта модель предполагает:

• 
  возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления;
  
• 
  возможность дистанционного взаимодействия органов публичной власти, которое учитывает процессы цифровизации и эпидемиологическую ситуацию;
  
• 
  право представителей муниципальных органов, наряду с территориальными федеральными органами исполнительной власти, региональными исполнительными органами и их руководителями, по приглашению законодательного органа субъекта Российской Федерации выступать в региональном представительном органе и отвечать на вопросы депутатов, включая дистанционную форму такого участия в заседаниях, на основе регионального законодательства;
  
• 
  право органов публичной власти обращаться в Государственный Совет в целях обеспечения согласительных процедур и для разрешения разногласий, в том числе между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, включая вопросы передачи полномочий между этими органами, для достижения согласованного их решения на основе федерального закона и законов субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 62 ФЗ № 414)
  

Итак, ФЗ № 414 усиливает контроль за деятельностью муниципальных органов. В соответствии с п. 12 и 13 ст. 25 ФЗ № 414 высшее должностное лицо субъекта может удалить в отставку главу муниципального органа за «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления». В связи с новыми положениями ответственность главы муниципального образования станет намного строже. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ «вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации».

Данные меры «дисциплинарной» ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций перед главой субъекта предлагается закрепить и в новом законе о МСУ⁹⁰ (ч. 7 ст. 29, ч. 6 ст. 30 Законопроекта о местном самоуправлении). (ссылка на законопроект). Таким образом, «участие» государственных органов субъекта РФ в формировании и освобождении от должности органов и должностных лиц местного самоуправления по сути переходит в принятие окончательного решения по этому вопросу, что вступает в прямое противоречие со ст. 12 Конституции России о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Если рассматривать участие высшего должностного лица субъекта РФ в организации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ с муниципальными властями, то в качестве примера можно привести Постановление Правительства Орловской области от 28.07.2021 № 434 «О создании рабочей группы по координации деятельности органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области в рамках реализации мероприятий по комплексному развитию территорий в Орловской области»⁹¹. Таких рабочих групп в субъектах РФ создается достаточно большое количество.

Несмотря на очевидные примеры наличия представленного направления участия высшего должностного лица субъекта РФ в муниципальных правоотношениях отсутствие нормативной основы на федеральном уровне в определении его специальных полномочий и корреспондирующих обязанностей органов местного самоуправления видится пробелом в правовом регулировании соответствующих отношений, поскольку на практике может породить противостояние высших должностных лиц субъектов РФ с главами экономически эффективных муниципальных образований.

Отметим, что взаимодействие ОМСУ и органов власти субъекта РФ реализуется в форме проведения совместных совещаний, обсуждения вопросов местного значения, создания совместных рабочих групп, комиссий, заключение соглашений.

Помимо этого, Конституция Российской Федерации и ФЗ № 414 допускают передачу государственных полномочий от органов власти субъекта РФ к ОМСУ. Например, как пишет Китаева В.Е., «на территории Воронежской области за все время было принято всего 20 законов Воронежской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Из них в настоящее время действуют восемь»⁹².

Усиление центробежных тенденций на местах, пробелы в правовых актах способствуют развитию тенденции доминирования органов государственной власти над муниципальными образованиями, к расширению предмета их ведения на вопросы, относящиеся к компетенции местного самоуправления. Например, в соответствии с законом Белгородской области от 21.12.2017 № 223 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области»⁹³ к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области в сфере градостроительной деятельности отнесены некоторые полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.

Разрешая вопрос о праве региональных органов власти влиять на формирование органов местного самоуправления, Конституционный Суд РФ придерживается дихотомического единства их правовой сущности. С одной стороны, органы местного самоуправления не обладают абсолютной самостоятельностью, что органично вытекает из их включенности во властную вертикаль. А с другой стороны, региональным органам государственной власти законодательно запрещено переносить на себя функции ОМСУ или закреплять в своих нормативных правовых актах положения, позволяющие влиять на формирование представительных органов местного самоуправления или подменять их собой.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П⁹⁴, постулировал, что одной из основных функций органов государственной власти субъектов РФ является регулирование местного самоуправления путем установления правовых форм организации структуры муниципальной власти и взаимосвязи между ее элементами.

В то же время важным аспектом реализации принципа единства публичной власти должно стать не организационное подчинение нижестоящих уровней публичной власти вышестоящим, а их координационное взаимодействие, которое Закон о Госсовете определяет как систему действий и решений, направленных на согласованное функционирование всех органов публичной власти и реализуемых, помимо Президента РФ и Государственного Совета РФ, Правительством РФ, а также иными органами публичной власти в пределах их компетенции (ч. 2 ст. 2 Закона о Госсовете). Вместе с тем сами формы координационного воздействия Закон практически не раскрывает, отсылая к другим федеральным законам и законам субъектов РФ (ст. 17).

Следует отметить, что в законодательной интерпретации единства системы публичной власти не должны теряться ключевые субъекты властных отношений – самостоятельные публично-правовые образования, от имени которых и призваны действовать органы. Соответственно, все направления взаимодействия внутри системы – организационно-правовое, функциональное, финансово-бюджетное – призваны отражать сферы взаимодействия публично-правовых образований по вертикали и по горизонтали – через их органы, а также и в иных формах (например, через ассоциации публично-правовых образований). При этом в законодательной формулировке цели взаимодействия органов в рамках единой системы публичной власти утрачивается важнейший аспект взаимодействия, на который не раз обращал внимание Конституционный Суд РФ, согласование общегосударственных, региональных и местных интересов; достижение баланса государственных и местных нужд. Отметим, что задачей местного самоуправления прежде всего является обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования в интересах его населения, в то время как социально-экономическое развитие всего государства – задача, возлагаемая на федеральные органы, а комплексное развитие субъекта РФ – задача региональных органов государственной власти. И все эти задачи достигаются на основе сбалансированного сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов. Если же вопросы, связанные с комплексным развитием территории муниципального образования, изъять из круга вопросов местного значения (вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения), это будет означать не что иное, как выхолащивание самой сути местного самоуправления.

В соответствии с ч. 8 ст. 1 ФЗ № 414 и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, органы государственной власти субъекта Российской Федерации участвуют в решении задач местного самоуправления, вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, разнообразны. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что в перечень отдельных государственных полномочий включаются: ведение записи актов гражданского состояния; совершение нотариальных действий; ведение воинского учета; участие в организации гражданской обороны; регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; ведение земельного кадастра; архивное дело; использование лесов; осуществление мер социальной защиты и другие. Например, законом Воронежской области от 02 марта 2020 года № 8-ОЗ⁹⁵ органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области наделены государственными полномочиями в области обращения с животными без владельцев.

Многие законы субъектов РФ не содержат перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Возникает вопрос: «Следует ли в законах субъектов определять перечень государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления?» Единого мнения по данному вопросу в юридической литературе нет.

Мы согласны с мнением Бялкиной Т.М., которая пишет, что «категория «вопросы местного значения», наряду с такими понятиями, как вопросы федерального значения и вопросы регионального значения, является по своей сути оценочной. Она определяет функционально-целевое назначение данного института публичной власти – самостоятельное осуществление именно местных дел», поэтому считаем, что определение конкретного перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, представляется нецелесообразным»⁹⁶.

Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. Согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут осуществлять две категории полномочий – полномочия по решению вопросов местного значения и переданные им государственные полномочия. В Конституции не упоминается о перераспределенных от органов местного самоуправления полномочиях, исполняемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в Российской Федерации, несмотря на введения в правовое поле понятия «системы публичной власти», в которую включены ОМСУ, гарантируется самостоятельность местного самоуправления. ОМСУ так и остались невключенными в систему органов государственной власти. Вместе с тем, нововведения в законодательстве расширили полномочия органов власти субъектов РФ по отношению к ОМСУ, фактически закрепляя вертикализацию власти, подотчетность ОМСУ органам власти субъектов.

Новые требования закона об ответственности ОМСУ, однако, не регламентируют специальных возможностей и корреспондирующих обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ. Это может привести к конфликту главы субъекта РФ и главы экономически эффективного ОМСУ.

В законодательстве мы видим дихотомию в отношениях между органами государственной власти и ОМСУ. А именно, с одной стороны закрепляется вертикализация власти, ОМСУ фактически становятся подотчетны органам власти субъекта РФ. Но при этом положения законодательства говорят о том, что ОМСУ должны оставаться самостоятельными субъектами властных полномочий, система власти в РФ должна строиться не на организационном соподчинении, посредством действий и решений, направленных на согласованное функционирование всех органов публичной власти.