ВКР ГЛАВНАЯ. Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6

• Название: Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6
• Дата: 24.11.2022
• Размер: 200.23 Kb.
• Имя файла: ВКР ГЛАВНАЯ.docx
• Тип: Документы; #811147
• страница: 2 из 10

Глава 1. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты

§1. Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах

На региональном уровне в каждой стране с федеративным устройством функционирует представительный орган власти. Поскольку субъекты федерации обладают собственными полномочиями и участвуют в процедуре издания нормативно-правовых актов, то можно сказать, что каждая федерация имеет в своих субъектах региональный законодательный орган. Таким образом, по нашему представлению, основное различие между федерациями касается организации исполнительной власти. Поэтому наиболее подходящим способом классификации региональных моделей организации власти представляется классификация по организации региональной, а также исполнительной власти.

Известный отечественный исследователь Н.А. Баранов, рассматривая имеющиеся модели организации региональной власти в странах с федеративным устройством, определяет следующую их типологию²:

1. Модель выборного губернатора.

Согласно этой модели, регионы избирают своих губернаторов путем прямого всеобщего голосования, а губернатор, в свою очередь, выступает первым лицом, представляющим региональное правительство в Совете Федерации. Понятие «губернатор» считается общепринятым, поскольку чаще всего оно применяется для официального обозначения главы исполнительной власти, выборной должности первого лица в регионе.

Модель выборного губернатора обычно ассоциируется с более сильной и обязательно персонифицированной региональной властью. Действительно, первое лицо региона обладает высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.

Автор отмечает, что модель выборного губернатора наиболее характерна для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является отображением модели общенациональной власти на региональном уровне, то есть на федеральном уровне население избирает президента, а на уровне субъектов федерации – губернатора. Часто при наличии на федеральном уровне института вице-президента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами избираются вице-губернаторы.

Типичным примером федерации, где губернаторы избираются посредством проведения прямого всеобщего голосования, являются США. В США выборы губернаторов проводятся во всех штатах без исключения. Срок полномочий губернатора, как должностного лица, составляет четыре года (такой же, как и у президента США).

Модель выборного губернатора характерна и для латиноамериканских федераций, законодательство которых формировалось под влиянием США.

Модель выборного губернатора также используется в некоторых двухсубъектных федерациях, где каждый из субъектов обладает высокой самостоятельностью. В этих федерациях главы субъектов могут даже называться президентами по образу и подобию независимых государств (например, в Боснии и Герцеговине)³.

Рассматривая модель выборного губернатора, необходимо помнить об асимметрии, характерной для федеративных государств. Для США и латиноамериканских федераций типичен феномен столичных (федеральных) округов. Но при этом главы федеральных округов в Мексике и Аргентине избираются подобно обычным губернаторам. В Венесуэле, а также Нигерии глава федерального округа назначается.

2. Парламентская модель.

Эта модель не предусматривает всенародных губернаторских выборов, а региональная власть формируется по принципам парламентской республики и является проекцией общенациональной власти (также устроенной в виде парламентской республики).

Парламентская модель предполагает, что население субъекта федерации избирает только законодательный орган. В свою очередь легислатура формирует правительство региона и избирает главу этого правительства – руководителя исполнительной власти субъекта федерации. По мнению Н.А. Баранова эту модель можно назвать европейской моделью, поскольку она распространена в таких европейских федерациях как Германия, Австрия и Бельгия.

Так, в Германии население избирает однопалатные парламенты земель (в Баварии, претендующей на особый статус, действует двухпалатный парламент). Эти парламенты формируют земельные правительства, которые возглавляют министры-президенты. В землях-городах вместо министров-президентов используются другие названия должностей – правящий бургомистр в Берлине, первый бургомистр в Гамбурге и просто бургомистр в Бремене.

В Австрии земский парламент (включает от 36 до 65 депутатов, избираемых народом) выбирает главу исполнительной власти – губернатора, его заместителей и советников, т.е. формирует региональное правительство.

Бельгийская федерация является одной из самых сложных по своему устройству. Система представительных органов включает Советы, которые избираются путем всеобщего голосования на пятилетний срок. Члены правительств сообществ и регионов избираются советами⁴.

3. Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель).

Своеобразные формы организации региональной власти существуют в бывших британских доминионах, которые сохранили на общенациональном уровне институт генерал-губернатора, представляющего британскую корону. С управленческой точки зрения этот институт является архаичным и формальным, но его наличие заставляет рассматривать ситуацию в Канаде и Австралии отдельно. Суть в том, что региональная власть в этих странах, являясь проекцией общенациональной власти, включает в себя элементы представительства британской короны. Одновременно она функционирует по принципу парламентской республики, поэтому ее можно назвать квазипарламентской⁵.

Общей чертой канадской и австралийской моделей является наличие на региональном уровне представителя британской короны, который может выполнять важные формальные функции. В то же время реальный процесс принятия политических решений связан с органами регионального самоуправления, которые функционируют по модели парламентской республики. При этом для австралийских регионов характерен бикамерализм, который в Канаде существует лишь в Квебеке.

4. Модель назначаемого губернатора.

Особенностью этой модели является дуализм региональной власти, сочетающей элементы регионального самоуправления и централизованного управления.

С одной стороны, население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формируется региональное правительство. С другой стороны, президент страны назначает губернатора, который является агентом центральной администрации. Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле и более определенном прямом федеральном администрировании. Данная модель наиболее характерна для Индии и Пакистана, и ее можно назвать индо-пакистанской моделью⁶.

5. Монархическая модель.

Особая ситуация складывается в федерациях, где во главе всех или части субъектов стоят монархи – наследные правители.

Модель абсолютной монархии на региональном уровне характерна для ОАЭ. Здесь главами эмиратов являются наследные правители – эмиры и шейхи. Управленческая модель сложилась еще в Средние века, когда шейх был лидером наиболее сильного племени и использовались институты прямой племенной демократии (меджлис как общее собрание членов племени). Легислатуры в их принятом понимании здесь отсутствуют.

Н.А. Баранов отмечает, что в настоящее время только на примере Абу-Даби можно говорить о более развитой и диверсифицированной управленческой модели. В столичном эмирате действуют консультативный совет со своим спикером, исполнительный совет по главе с принцем, представители верховного правителя в Западном и Восточном регионах, а также на острове Дас. В других эмиратах сохраняется абсолютная монархия со слабой диверсификацией властных институтов. Модель парламентской (конституционной) монархии на региональном уровне существует и в Малайзии, точнее — в 9 штатах из 13, которые представляют собой традиционные малайские султанаты.

6. Швейцарская модель.

Своеобразная система организации региональной власти характерна для Швейцарии. В этом государстве до сих пор в ряде мелких кантонов используются институты прямой демократии, такие, как общее собрание жителей. Единый стандарт для региональной власти отсутствует, для Швейцарии характерна минимальная общая регламентация кантональных вопросов.

Особенность Швейцарии заключается в том, что население кантонов избирает как законодательную, так и исполнительную власть в полном составе. В полукантоне Аппенцель-Иннероден и кантоне Гларус до сих пор используется прямая демократия, когда выборы проводятся на собрании граждан.

Таким образом, в мире можно выделить 6 различных моделей организации государственной власти субъектов федерации.

Что касается Российской Федерации, то здесь в отличие от одной – определенной модели организации государственной власти в субъектах РФ (как в большинстве иностранных федераций) Федеральный закон от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁷ (далее – ФЗ № 184), а также его преемник, Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»⁸ (далее – ФЗ № 414) отражают в своём содержании две модели организационно-правового построения систем органов государственной власти и управления субъектов федерации: президентскую и парламентскую.

Президентская модель организации власти согласно общей теории конституционного права характеризуется наличием президента как высшего должностного лица, отсутствием поста главы правительства, внепарламентским методом избрания президента, как правило, невозможностью президента распустить парламент, сильными властными позициями в сфере исполнительной власти, определении ее структуры и системы, ответственностью высшего исполнительного органа власти (например, Правительства) перед ним.

На региональном уровне власти данная модель соответственно трансформируется в главу региона как высшего должностного лица субъекта РФ, руководящего системой исполнительных органов власти, имеющего широкие властные полномочия по ее формированию, избираемого непосредственно населением региона, но с одной особенностью, характерной для иных моделей – правом на досрочный роспуск представительного органа власти (как и правом самого представительного органа на досрочную отставку главы субъекта). В ФЗ № 414 эти положения нашли отражение в статье 20, которая гласит, что высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте РФ и определяет структуру органов исполнительной власти субъекта РФ. Также, часть 2 данной статьи определяет такой механизм избрания главы региона как непосредственно гражданами РФ. Непосредственный порядок избрания населением субъекта РФ определяется статьей 22 данного закона. Среди субъектов РФ, чьи системы органов государственного управления построены согласно этой модели, можно назвать такие, как, например, Республика Бурятия, Тверскую, Воронежскую, Иркутскую области.

Парламентская модель организации власти, согласно общей теории конституционного права, характеризуется наличием сильного парламента, ответственностью правительства только перед ним, слабостью властных полномочий президента, монарха (в случаях с монархией), избираемого парламентарным или непарламентарным путем, имеющего, однако, полномочия по роспуску представительного органа власти и т.д.⁹

На региональном уровне власти данная модель трансформируется соответственно в наличие сильного представительного органа власти, формирующего высший исполнительный орган власти, избирающего в некоторых случаях главу региона, который, однако, в определенных условиях может досрочно распустить законодательный орган. В ФЗ № 414 данные положения нашли свое отражение, например, в части 2 статьи 20 и статье 23, в которых закреплены положения о возможности выборов главы региона депутатами законодательного органа субъекта РФ и его порядок; в статье 14 ФЗ № 414 закреплена возможность роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ по определенным основаниям, а также в статье 28 ФЗ № 414, в которой закреплена возможность досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом данного субъекта РФ. Среди субъектов РФ, чьи системы органов государственной власти построены согласно этой модели, можно назвать такие, как, например, Республика Саха (Якутия), Республика Крым.

Третьей моделью организации органов государственной власти, не нашедшей своего отражения, но и не запрещенной ни ФЗ № 184, ни ФЗ № 414, иногда применяемой на практике регионами, согласно общей теории конституционного права, является смешанная модель, совмещающая в себе признаки двух вышеназванных моделей, характерная для федерального уровня власти в нашем государстве¹⁰. Среди субъектов РФ, чьи системы органов государственной власти построены согласно данной модели, можно назвать такие, как, например, Калининградскую, Свердловскую области. В частности, часть 2 статьи 36 Устава Калининградской области¹¹ закрепляет положение о назначении руководителя исполнительного органа власти (Правительства области) с согласия Областной Думы. При этом губернатор области, избираемый населением области (статья 29 Устава области), имеет достаточно широкие полномочия в регулировании деятельности органов исполнительной власти, например: определение их структуры и системы (статья 41 Устава), которых нет у представительного органа власти (в отличии, например, от Якутии¹²). Кроме того, есть у губернатора и право на роспуск парламента (Областной Думы) (статья 30, пункт 17), которая, в свою очередь, может выразить недоверие губернатору области, влекущие его отставку Президентом РФ (статья 33 Устава области).

Таким образом, исходя из представленных моделей организационно-правового закрепления системы органов государственной власти в субъектах РФ, можно заключить: системы органов государственной власти, модели их организационно – правового построения, несмотря на общую особенность по закреплению возможностей, касающихся взаимного досрочного прекращения полномочий в отношении друг друга между главой субъекта РФ и его законодательным органом власти при всех моделях организации публичной власти в субъектах РФ, неоднородны в различных субъектах РФ, что обусловлено спецификой конкретного субъекта РФ, например, их конституционно-правовым статусом, национальными и историко-культурными особенностями, а также уровнем социально-экономического развития субъекта РФ. Ведь даже субъекты РФ с одинаковым конституционно-правовым статусом (что подтверждают примеры приведенных областей и республик) имеют различные модели организационно-правового построения органов государственной власти, но, как было отмечено, с характерной общей особенностью по закреплению возможностей, касающихся взаимного досрочного прекращения полномочий в отношении друг друга между главой субъекта РФ и его законодательным органом при всех моделях организации публичной власти в субъектах РФ.

§2. Конституционные основы системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Система органов государственной власти – необходимый атрибут любого государственного образования. Конституция РФ четко разграничивает органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ.

Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следует отметить необходимость основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам.

Конституция создает правовую основу для разграничения полномочий и предметов ведения государства и регионов, кото­рые конкретизируются в индивидуальных договорах между Рос­сийской Федерацией и субъектами РФ. Поэтому отдельным субъ­ектам РФ могут быть предоставлены такие права, которыми не располагают другие субъекты РФ.

Регламентация основ организации органов государственной власти субъекта РФ осуществляется на двух уровнях. Первый – конституционный, предопределяющий устойчивость системы посредством закрепления основополагающих принципов организации органов государственной власти субъекта РФ в Конституции РФ. Значение этих принципов велико. А.А. Белкин отмечает, что конституционные принципы выполняют в системе законодательства конструктивно-запретительную функцию, а также служат основой для конструирования иных правовых положений, определяют их содержание. Их запретительный характер проявляется в том, что принципы препятствуют проникновению в законодательство таких положений, которые им не отвечают¹³.

Конституционные нормы наиболее устойчивы и рассчитаны на длительную перспективу использования. Поэтому количество закрепляемых ими принципов должно быть достаточным для того, чтобы, с одной стороны, обеспечить стабильность деятельности различных ветвей власти, а с другой – не стать в будущем препятствием для развития отношений внутри региональной системы органов власти.

Вторым уровнем нормативного закрепления общих принципов организации органов государственной власти региона являются федеральные законы. Такая возможность предусмотрена Конституцией РФ, которая в ст. 77 (ч. 1) устанавливает необходимость принятия федерального закона, определяющего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Определение общих принципов организации системы органов государственной власти субъекта РФ предусматривает и ст. 72 (п. «н» ч.1), которая относит решение этого вопроса к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Следует отметить, что нормы, включённые в основы конституционного строя, являются приоритетными в силу ст. 16 и определяют содержание иных глав Конституции, раскрывающих содержание первой.

«Конституция выделяет как самостоятельные правовые институты нормы, закрепляющие систему органов государственной власти субъектов РФ, и нормы, определяющие организацию представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹⁴.

Как самостоятельный правовой институт система органов государственной власти закрепляется субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Другой правовой институт – это нормы, закрепляющие основы организации представительных и исполнительных органов государственной власти (эти нормы содержатся в специальном федеральном законе), что также зафиксировано в ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ. Упоминание об общих принципах организации системы органов государственной власти содержится и в ст. 72 (п. «н»). Конституция относит регулирование этих вопросов к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что позволяет установить приоритет положений ст. 77.

В развитие положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»¹⁵ 21.12.2021 принят федеральный закон № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Данный закон охватывает сразу несколько конституционных сфер: организацию публичной власти (п. "г" ст. 71), общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72), общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77).

Впервые в системе российского законодательства определены принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти, к которым законом отнесены:

1) обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

2) верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

3) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

4) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

5) единство системы публичной власти;

6) согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях;

7) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

8) разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти;

9) признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий и осуществление на всей территории Российской Федерации;

10) самостоятельное осуществление органами публичной власти своих полномочий;

11) гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий, которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий;

12) обеспечение гласности в деятельности органов публичной власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти;

13) государственный контроль (надзор), парламентский контроль и общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц.

Данные принципы воспроизводят конституционные положения, в первую очередь закрепленные в гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ, лишь незначительно их развивая. Например, в п. 7 ч. 1 ФЗ № 414 раскрывается один из аспектов принципа разделения властей: «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную»; в п. 10 ч. 1 подчеркивается самостоятельность органов публичной власти субъектов РФ в осуществлении принадлежащих им полномочий.

Следует отметить, что в ФЗ № 184 законодатель выделил принципы деятельности органов власти, но не определил принципы их организации, рассредоточив нормы, определяющие основы организации системы органов государственной власти субъекта РФ, по всему тексту Закона. Такой подход открывал законодателю всех уровней публичного властвования широкие возможности по корректировке отдельных положений, устанавливающих порядок формирования органов власти и систему взаимодействий между ними¹⁶. Действующий же закон, наоборот, систематизировал принципы для невозможности их широкого толкования.

В части 4 статьи 2 рассматриваемого ФЗ № 414 зафиксировано: «Образование, формирование, деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с иными органами, входящими в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Следовательно, правовое регулирование статуса региональных органов государственной власти в РФ осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами законодательства соответствующих субъектов РФ, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72, а также ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.

То есть можно сделать вывод, что субъекты РФ имеют определенную свободу при формировании системы и структуры органов государственной власти субъекта, если эта свобода не нарушает основы конституционного строя.

Закрепляя основы построения системы органов государственной власти субъектов РФ, авторы Конституции РФ исходили из необходимости обеспечения целостности государства, единства государственной власти, закрепления определённой иерархии отношений в системе органов исполнительной власти.

Подводя итог вышеизложенному, можно отметить следующее. Лаконичность конституционных формулировок порождает различные толкования отдельных положений Конституции РФ региональным законодателем, иными субъектами политического процесса. Сама возможность интерпретации является признаком демократического подхода к построению государства и системы органов власти. Вместе с тем должны существовать некие общие основы, скрепляющие государство, определяющие правила, которым должны следовать все участники политического процесса. Такими основами являются конституционные принципы, нарушение которых может привести к разбалансировке системы государственного управления (в широком смысле). Поэтому необходимо формировать уважение к ним, создавать механизм обязательного исполнения предписаний, основанных на этих принципах.

Закрепление на федеральном уровне основ организации органов государственной власти субъектов РФ является оправданным шагом, поскольку позволяет обеспечить «единство организации и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации в целом»¹⁷. Однако в этом процессе важно не перейти грань, за которой заканчивается установление основ и начинается детальное регулирование отношений.
§3. Виды и структура органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Важной новеллой Закона о поправке к Конституции РФ 2020 года стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Однако определение «публичной власти» в обновленной Конституции дано не было.

По мнению Чиркина В.Е. «понятие публичной власти шире, чем понятие государственной власти. Государственная власть верховная и суверенная разновидность публичной власти"¹⁸. Ученый выделяет следующие виды легальной и легитимной публичной власти:

• 
  государственная суверенная власть, только она суверенна и в конечном счете наделяет конституцией и законами полномочиями все остальные виды публичной власти;
  
• 
  государствоподобная несуверенная власть субъектов федераций;
  
• 
  автономная публичная власть с присущими ей полномочиями;
  
• 
  муниципальная публичная власть по вопросам местного значения;
  
• 
  административно-территориальная публичная власть (например, в префектурах Москвы), осуществляемая назначенными представителями вышестоящей легальной и легитимной публичной власти.
  

Конституционный Суд РФ лишь в связи с запросом Президента Российской Федерации 16 марта 2020 г. дал заключение № 1-З¹⁹, в котором постановил, что такая категория, как «единая система публичной власти», производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство» и соотносится с пониманием «политический союз (объединение) многонационального российского народа». В силу закона гл. I и II Конституции Российской Федерации не подлежат изменению. В связи с этим принцип единой системы публичной власти не нашел закрепления в гл. 1 Конституции, но имплицитно, говорится в заключении Конституционного суда РФ, из конституционных основ сохраняют принципы исторически сложившегося государственного единства и возрождения суверенной государственности, принцип единственного источника власти – многонационального народа, который осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 7).

Понятие «публичная власть» не расшифровывается на законодательном уровне, однако вступивший в силу 19 декабря 2020 г. Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации»²⁰ (далее – ФЗ № 394) впервые была введена официальная дефиниция «единая система публичной власти» (п. 1 ст. 2). Законодатель приводит довольно пространственное понятие и нет смысла транслировать его в полном объеме. Однако для осмысления его сути представляется важным выделить основные элементы системы публичной власти. Так, к единой системе публичной власти законодательно отнесены следующие элементы:

1) федеральные органы государственной власти;

2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) иные государственные органы;

4) вся совокупность органов местного самоуправления.

Согласно ФЗ № 414, ко второму элементу системы публичной власти отнесены органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с положениями ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство страны основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, равноправии субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Состав Российской Федерации многообразен. Это республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Государственную власть в субъектах Российской Федерации представляют органы, образуемые субъектом самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77). Предметы ведения, полномочия и их разграничение между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов основаны на нормах Конституции, а также договорах о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 2 и ч. 3 ст. 11). Все разногласия, возникающие между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов, разрешаются Президентом Российской Федерации посредством согласительных процедур (п. 1 ст. 85).

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Согласно ч. 2 ст. 2 ФЗ № 414 систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Еще до принятия ФЗ № 414 и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П отметил: «Из статей 11 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта»²¹.

Первый вид органов государственной власти в субъектах РФ – законодательные.

Этот вид органов государства в субъектах федерации представлен региональными парламентами, которые избираются всеми гражданами, обладающими избирательным правом на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Структура законодательного (представительного) органа субъекта всегда обусловлена представительной природой и выполняемыми функциями, которая закреплена на основе федерального законодательства конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ. Элементами структуры региональных законодательных органов считаются палаты; внутренние руководящие органы; комитеты, комиссии; депутатские объединения; аппарат, который включает его структурные подразделения - управления, отделы, секретариат, канцелярия и т.д.

Структура законодательных органов субъектов РФ на сегодняшний день является однопалатной. Однако до 2012 г. в ряде республик (Кабардино-Балкария, Карелия, Башкортостан, Саха (Якутия), Адыгея) и Свердловской области законодательные органы имели двухпалатную структуру.

Двухпалатная структура законодательных (представительных) органов субъектов показала свою несостоятельность, в результате чего субъектами было принято решение о создании однопалатных законодательных органов.

В отношении правового регулирования структуры представительных органов субъектов федеральный законодатель большую часть вопросов оставляет на усмотрение регионального законодателя. ФЗ № 414 только указывает, что наименование законодательного органа субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта. При этом такое наименование не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти (ч. 3 ст. 7).

Дальнейшую конкретизацию положения о структуре региональных законодательных (представительных) органов субъектов РФ получают в законодательстве собственно субъектов, где особое значение имеют регламенты региональных парламентов. Потребность существования регламентов основывается на том, что ФЗ № 414 и другие законы включают в себя лишь общие нормы, определяющие правовой статус законодательных (представительных) органов субъекта РФ, а регламенты определяют механизм реализации этих норм. И.В. Гранкин приводит две основные функции регламентов палат Федерального Собрания РФ: «регулятивную и охранительную, которая проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельность полномочий законодательного органа, не допускают вмешательства в их деятельность. Аналогичные функции типичны и регламентам региональных законодательных (представительных) органов»²².

Например, в соответствии с регламентом Белгородской областной Думы²³ структура представительного органа государственной власти включает в себя: председателя областной Думы, его заместителей, Совет областной Думы, депутатские объединения (фракции) и комитеты.

В отправлении функций представительных органов субъектов РФ значительную роль играют комитеты и комиссии. Комитеты и комиссии создаются по основным направлениям законодательной и иной деятельности региональных законодательных органов. Перечень комитетов и их статус определяется самим законодательным органом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Некоторые представительные органы субъектов РФ утверждают общие Положения о постоянных комитетах, комиссиях и (или) Положения об отдельных комитетах, комиссиях.

В парламентах некоторых субъектов РФ создаются внутренние коллегиальные органы в лице президиумов для координации деятельности их комитетов и комиссий, а также для подготовки пленарных заседаний. К примеру, в Республике Дагестан²⁴ Президиум включает в себя Председателя Народного Собрания, его заместителей, а также председателей комитетов.

Организационно-правовыми формами деятельности органов законодательной власти субъектов РФ являются заседания (сессии). Заседания проводятся по мере необходимости. К примеру, заседания Верховного Совета Республики Хакасия должны проводиться не менее одного раза в месяц²⁵.

Число депутатов законодательного органа в новом законе также определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ (ч. 6 ст. 7 ФЗ № 414). Содержание этой статьи полностью перенесено из ФЗ № 184 (ч. 3 ст. 4). Все депутаты субъектов РФ официально замещают государственные должности независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. Допускаются возможности дистанционной работы региональных парламентов (в том числе дистанционного голосования за принимаемые законы). Сенаторы и депутаты Государственной Думы от субъекта РФ, избранные как по партийным спискам, так и по одномандатным округам, смогут участвовать и выступать на заседаниях законодательного органа своего субъекта РФ. Установлен пятилетний срок полномочий регионального парламента.

Вопрос о наименовании своего парламента субъекты РФ решают самостоятельно, поэтому региональные парламенты называются по-разному. Например, в республике Северная Осетия – Алания это просто «парламент»²⁶, в республике Адыгея – «Государственный совет – ХАСЭ»²⁷, в городе Москва – «Московская городская дума»²⁸, в Воронежской области – «Воронежская областная дума»²⁹. Численный состав региональных парламентов также различен. Если в Воронежской области 56 депутатов, то в Государственном совете республики Татарстан (парламенте республики) – 100³⁰.

Второй вид органов государственной власти субъектов федерации – органы исполнительной власти.

Систему органов исполнительной власти в регионах образуют три компонента:

1. 
   Высшие должностные лица субъектов РФ. Если в ст. 2 ФЗ № 184 было закреплено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то законом ФЗ № 414 высшее должностное лицо признается обязательным органом публичной власти. На него возлагается осуществление руководства исполнительной властью в субъекте РФ и определение структуры исполнительных органов субъекта РФ (ч. 1 ст. 20). Высшее должностное лицо законом включается в систему исполнительных органов субъекта РФ наряду с высшим исполнительным органом субъекта РФ и иными исполнительными органами субъекта РФ (ч. 1 ст. 31). При этом ч. 5 ст. 32 ФЗ № 414 устанавливает, что высшее должностное лицо субъекта РФ вправе непосредственно возглавить высший исполнительный орган субъекта РФ или учредить должность председателя высшего исполнительного органа субъекта РФ, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ.
   
2. 
   Высшие исполнительно-распорядительные органы государственной власти общей компетенции, наименование которых устанавливается законодательным органом субъекта РФ. Они называются правительствами, кабинетами министров, администрациями субъектов РФ. Глава субъекта РФ определяет систему и структуру исполнительных органов субъектов РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Это полномочие главы логично следует из положения о том, что глава руководит исполнительной властью.
   
3. 
   Иные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, среди которых выделяют:
   

а) отраслевые исполнительные органы субъекта, такие как департаменты, министерства, комитеты, управления и другие;

б) территориальные исполнительные органы государственной власти, которые являются структурными подразделениями (филиалами или «агентами») центральных исполнительных органов субъекта; они осуществляют государственное управление в административно-территориальных единицах – районах, городах или в специально созданных управленческих округах³¹.

Порядок формирования этих органов, их компетенция и формы ее реализации определяются федеральными законами, основными законами субъектов и региональными законами.

4. Судебные органы.

На основе Конституции РФ, Федеральных конституционных законов «О Конституционном Суде Российской Федерации»³², «Об Арбитражных судах в Российской Федерации»³³ «О судебной системе Российской Федерации»³⁴, Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»³⁵ в Российской Федерации сформировалась двухуровневая система судебной власти, которая включает в себя в качестве первого или верхнего уровня все федеральные суды, в том числе арбитражные и военные, а низовой уровень представлен судами субъектов РФ в лице конституционных (уставных) судов и мировых судей.

Собственная судебная система субъектов РФ является важным элементом федерализма. Исходя из уровня ее развития, можно судить о степени самостоятельности субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. Одним из элементов судебной системы субъектов РФ являетсяинститут мировых судей. Его основной задачей является приближение правосудия к гражданам, освобождение федеральных судов от массы незначительных текущих дел.

Мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ и входят в единую судебную систему России.

Согласно статье 9 федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ.

Следует обратить внимание на специфику статуса мировых судов. С одной стороны, они определяются законом как суды субъектов РФ, с другой – как составная часть единой федеральной судебной системы, они фактически встроены в данную систему: денежное содержание им выплачивается из федерального бюджета, их решения обжалуются в федеральные районные суды, судопроизводство ведется по федеральным процессуальным кодексам. Это является важнейшей гарантией независимости мировых судей от местных властей.

В ФЗ № 414 закрепляется положение о судебной власти в субъектах РФ и устанавливается, что мировые судьи субъекта РФ осуществляют свою деятельность на территории субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации о судебной системе, иными федеральными конституционными и федеральными законами. В основных законах некоторых субъектов РФ даже в формулировке принципа разделения властей отсутствует указание на судебную власть: только на законодательную и исполнительную. В уставах субъектов РФ есть отдельные положения о судебной власти, которую осуществляют на соответствующей территории звенья федеральной системы судов, однако может и не быть норм о своих судах. Эти положения также должны быть учтены в новых Уставах (Конституциях).

Также следует рассмотреть конституционные (уставные) суды субъектов. Это орган конституционного правосудия в субъекте РФ, высший судебный орган защиты конституционного строя субъекта РФ. Он подобен Конституционному Суду РФ, но функционирует только в региональном масштабе и предназначен для обеспечения внутрисистемных связей законодательства соответствующего субъекта РФ.

Формирование конституционных (уставных) судов субъектов РФ было провозглашено конституциями (уставами) или законами большинства субъектов РФ, но реально они были созданы далеко не везде. Так, в 2020 г. они функционировали примерно в 16 субъектах: в основном это конституционные суды республик (с разной степенью активности) и лишь три реально действующих уставных суда.

Порядок формирования конституционных (уставных судов), численность судей и срок их полномочий устанавливаются субъектом РФ.

Например, в республике Саха (Якутия) Конституционный суд состоит из 6 судей, избираемых Государственным советом республики Саха (Якутия)³⁶.

Федеральный конституционный закон от 08.12.2020 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы»³⁷ установил, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ упраздняются, но не позднее 1 января 2023 года.

Проблемой является то, что законом не был решен самый важный вопрос, а именно: кому должны быть переданы полномочия уставных судов субъекта РФ. Согласно ч. 3 ст. 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда. Тем не менее, при принятии ФКЗ № 7 от 08.12.2020 года, указанное положение закона не было соблюдено. Законодатель, решив упразднить конституционные (уставные) суды субъектов РФ, не указал, кому должны быть переданы их полномочия, что является существенным пробелом в законодательстве, поскольку по окончанию переходного периода в Российской Федерации будет ликвидирован целый вид судов, осуществляющих совокупность полномочий, которые никто кроме них не может осуществлять.

Надо отметить, что закон предусмотрел возможность для субъектов РФ принять решение о создании конституционных (уставных) советов, действующих при региональных законодательных (представительных) органах. Таким образом, хотя региональная конституционная (уставная) юстиция в России прекращает существование, региональный конституционный контроль может продолжиться в форме создания и функционирования конституционных (уставных) советов. Но уже сейчас очевидно, что советы будут осуществлять лишь часть полномочий конституционных (уставных) судов (возможно, весьма существенную).

Рассмотрев третий вид органов государственной власти – судебные органы – нельзя сказать, что судебная система не имеет четкого разделения на федеральные и региональные органы. По-настоящему региональными являются только конституционные (уставные) суды субъектов, но, поскольку реально действовали эти суды в очень малом количестве субъектов РФ, Федеральным конституционным законом они упраздняются.

Важным элементом судебной системы в субъекте РФ является институт мировых судей, он является связующим звеном между субъектом РФ и федеральным центром в системе судебной власти. С одной стороны, законом институт мировых судей определяется как суд субъекта РФ, с другой – он встроен в вертикаль федеральной судебной системы.

Важным элементом структуры органов власти субъектов РФ являются органы, обозначенные федеральным законом как «иные». Они не относятся ни к одной из ветвей власти, к ним не применяется ряд условий, например, эти органы должны быть избраны населением и обладать собственными полномочиями, их мы более подробно рассмотрим в параграфе 3 главы 2 нашей работы.