ВКР ГЛАВНАЯ. Органов государственной власти субъектов Российской Федерации теоретикоправовые аспекты 6 Основные модели организации государственной власти субъектов федерации в современных федеративных государствах 6
 Скачать 200.23 Kb.
|
Глава 3. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с иными органами публичной власти§1. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и их структурными подразделениямиС принятием на всенародном голосовании в июле 2020 года поправок в Конституцию в нормативное поле было введено понятие «публичной власти». Хотя Конституционный Суд РФ еще в 2002 году, говоря об источнике власти, которым в РФ является многонациональный народ, выразился, что он, т.е. народ, осуществляет власть как непосредственно, так и через органы публичной власти77. Публичная власть подразумевает вхождение в нее всех органов государственной власти и всех органов местного самоуправления, а также обязательность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Вместе с тем, понятие «Система публичной власти» раскрывается в законе «О Государственном совете Российской Федерации»78. Исходя из этого определения, ФЗ № 414 не только определяет принципы деятельности органов государственной власти Российской Федерации (далее – федеральные органы власти), органов государственной власти субъектов РФ (далее – органы власти субъекта РФ) и органов местного самоуправления (далее – ОМСУ), их систему и структуру, но и порядок разграничения полномочий, их делегирования органами государственной власти РФ субъектам РФ, а органами государственной власти субъекта РФ - органам местного самоуправления. Многие положения ФЗ № 184 были отражены в ФЗ № 414. Система органов власти субъекта РФ осталась прежней, однако с изменением статуса органов власти и высшего должностного лица. Так, систему органов государственной власти субъекта РФ, в соответствии с частью 2 статьи 4 ФЗ № 414, составляют законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ воплощается как в системе специальных гарантий положения каждой стороны в федеративных отношениях, так и в постоянных контактах федеральными и региональными органами государственной власти. Термин «взаимодействие» предполагает наличие возможностей у каждой стороны и используется не случайно, так как для федеративных отношений в России характерны не только влияние Федерации на субъекты РФ («сверху вниз»), но и влияние субъектов РФ на политику Федерации («снизу-вверх»). Безусловно, возможности федеральных органов в их воздействии на развитие Федерации и ее субъектов более широки. Отношения Федерации и субъектов не могут быть отношениями равных, статус Федерации выше. Но тем не менее у субъектов РФ есть юридически закрепленные средства, которые должны способствовать отражению их взглядов на развитие федеративных отношений в целом, а также собственных интересов субъектов РФ на федеральном уровне. К важнейшим принципам, закрепленным Конституцией РФ и характеризующим участие субъектов РФ в принятии решений общегосударственного значения, затрагивающих их интересы, относятся: принцип равноправия всех субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5); принцип, предполагающий равные возможности регионов в процессе обсуждения и выработки решений на федеральном уровне; вхождение в состав верхней палаты федерального парламента – Совета Федерации двух представителей от каждого субъекта РФ – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти, наделяемых полномочиями в порядке, установленном федеральным законом (ч. 2 ст. 95, ч. 2 ст. 96); участие субъектов РФ в законодательном процессе на федеральном уровне как через представителей в Совете Федерации, так и непосредственно – путем использования полномочий, принадлежащих региональным органам законодательной власти (законодательная инициатива в федеральном парламенте, одобрение поправок к Конституции РФ) (ч. 1 ст. 104, ст. 134, 136); необходимость учета позиций субъектов РФ (их представителей в федеральном парламенте) при изменении текста Конституции РФ (ч. 2 ст. 135, ст. 136) и принятии развивающих отдельные ее положения федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108) при отсутствии таких требований применительно к федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ; разделение правотворческой компетенции по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 72, ч. 2 ст. 76), обусловливающее необходимость согласования их интересов при осуществлении федеральными органами власти нормативного регулирования в указанной сфере. Основными формами взаимодействия органов законодательной власти субъекта РФ и Федерального Собрания Российской Федерации являются: право законодательной инициативы; право участия в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения; представление отзывов на законопроекты; работа представителей от региона в Совете Федерации Федерального собрания РФ. Правом законодательной инициативы представительные (законодательные) органы власти субъекта обладают в соответствии со ст. 104 Конституции РФ. Также такое право определено в ФЗ № 414. В целях унификации законодательной процедуры есть статья 9 ФЗ № 414, предусматривающая порядок внесения законодательными органами субъектов РФ законопроектов в Государственную Думу. Статья 104 Конституции РФ является достаточно демократичной и прогрессивной, поскольку далеко не во всех федерациях субъекты обладают правом законодательной инициативы. Более того, Конституция РФ и федеральные законы не ограничивают круг вопросов, которые могут затрагиваться в законопроектах. Однако, не смотря на такую возможность, законодательная инициатива недостаточно используется субъектами РФ. Законопроекты, которые вносятся субъектами РФ, чаще всего касаются изменений действующего законодательства. Проекты новых законов не являются целостными, затрагивают лишь узконаправленные вопросы. Или, нередко региональные законодатели пытаются изменить региональные проблемы на федеральном уровне, не учитывая положение других субъектов. В связи с чем, как пишет Е.А. Анисимова, «данные статистики свидетельствуют о сравнительно невысоких показателях законотворческой деятельности регионов. Так, по итогам деятельности Государственной Думы созывов с II-VI был проведен анализ, который показал, что в среднем субъекты Федерации вносят порядка 25-30 % инициатив от общего числа инициатив, что достаточно много. Однако процент принятых законов по инициативам субъектов невысок - от 4-8 процентов в разных созывах Государственной Думы»79. Законодательные органы субъекта РФ, в соответствии с главой 6 ФЗ № 414, имеют право принимать участие в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения. Формой участия является представление отзыва на законопроект, затрагивающий вопросы совместного ведения. Используется такой порядок: законопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются в названные субъекты РФ для представления ими в Думу в 30-дневный срок (однако, как мы писали ранее, срок рассмотрения законопроекта может быть ограничен в соответствии с регламентом Госдумы80 с 30 до 15 дней) отзывов на указанные законопроекты. Если указанные органы более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. По сложившейся практике в субъектах РФ региональные заксобрания, как правило, проводят свои пленарные заседания раз в месяц. Сокращение срока, в который надо отправить отзыв на федеральный законопроект, может фактически отстранить регионы от федерального законодательного процесса, что не может не говорить об «укреплении вертикали власти». Отзыв органов власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие проекта. Отзыв считается отрицательным, если оба органа выскажутся против принятия проекта. Если мнения разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено. Все сказанное делается на стадии, когда законопроект еще не пошел на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок (на этой стадии законопроекты органам исполнительной власти субъектов уже не направляются). До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. В рамках законодательного процесса Совет Федерации РФ должен аккумулировать мнения регионов, поскольку, по сути, является палатой представителей регионов, хотя часть сенаторов может быть назначена Президентом РФ. Однако, сенаторы, зачастую, представляют только свои личные интересы. Как показывает практика, в Совет Федерации РФ попадают лишь очень состоятельные представители региональных элит. В связи с этим, мы согласимся с Авакьяном С.А., который считает, что «пора перейти к избранию населением членов Совета Федерации от субъектов РФ»81. ФЗ № 414 вводятся принципиально новые способы взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Стоит начать с главы субъекта Р. Несмотря на то, что в соответствии с ФЗ № 414, глава субъекта РФ может не являться руководителем высшего исполнительного органа власти, практика показывает обратное. Как мы писали ранее, глава субъекта РФ теперь напрямую зависим от Президента РФ – президент имеет право выносить главам субъектов РФ предупреждения, прекращать полномочия глав регионов из-за утраты доверия по любым основаниям. А поскольку глава субъекта РФ замещает сразу две должности – государственную должность субъекта и государственную должность Российской Федерации, то пространство для его политической активности резко сужается, глава становится напрямую зависим от федерального центра. Вместе с тем, главы исполнительной власти всех субъектов входят по должности в состав Государственного совета РФ в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» от 08.12.2020 № 394-ФЗ. Это усиливает представительство регионов на федеральном уровне. Помимо этого, главы исполнительной власти субъектов РФ наделены правом координации деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, особенно по направлениям, связанным с укреплением правопорядка и безопасности на своей территории. Указ Президента РФ «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»82 наделяет высшее должностное лицо субъекта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов. ФЗ № 414 ввел гораздо большую вовлеченность федеральных органов власти в деятельность органов власти субъектов РФ. Так, раньше, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 78), нормами Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»83 (ст. 12) федеральные органы власти для осуществления полномочий могли создавать свои территориальные органы и передавать им осуществление части своих полномочий. Сейчас же, помимо территориальных органов, федеральные органы власти могут принимать участие в формировании региональных органов исполнительной власти, которые исполняют полномочия, переданные им от федеральных органов власти, в том числе в назначении и отстранении должностных лиц региональных органов исполнительной власти. Помимо этого, ФЗ № 414 ввел норму о том, что федеральные органы власти могут участвовать в формировании региональных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляющих государственное управление в сфере образования, здравоохранения, финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъекта РФ в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Вышеописанные нормы не совсем соотносятся с положением ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Ни о каком участии каких бы то ни было иных органов, включая федеральные, в тексте данной статьи не говорится. Помимо этого, у федеральных органов власти имеются и другие инструменты влияния на органы власти субъекта РФ, а именно: контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, КС РФ, федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, органы прокуратуры, Минюст России и другие федеральные органы исполнительной власти); введение чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов РФ с соответствующими последствиями; введение прямого федерального правления в отдельных регионах (как это было в Чеченской Республике); применение мер ответственности к органам государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства. Особым компонентом взаимодействия между федеральными и региональными органами власти является предусмотренная в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, а также ст. 45 ФЗ № 414 возможность федеральных органов исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Формой передачи полномочий, в соответствии со ст. 51 ФЗ № 414, являются соглашения. Субъекты РФ могут участвовать в формировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и назначении федеральных должностных лиц. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Перед назначением соответствующего лица его кандидатура проходит согласование как в органе законодательной власти субъекта РФ, так и у высшего должностного лица субъекта РФ. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» дает субъекту РФ право внесения Президенту кандидатур на вакантную должность судьи Конституционного Суда РФ. Также, с главой исполнительной власти субъекта РФ согласовываются кандидаты на должности руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории соответствующих субъектов РФ. Субъекты РФ имеют официальные представительства на федеральном уровне. Представительства субъектов предусмотрены Указом Президента РФ от 2 апреля 1992 г. «О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации»84. Представительство обычно возглавляет заместитель главы органа исполнительной власти субъекта РФ. Задача представительства – с одной стороны, обеспечивать учет интересов субъекта РФ на федеральном уровне, поддерживать его отношения с федеральными государственными органами; с другой – способствовать доведению до органов субъекта РФ федеральных интересов и принятию на местах необходимых решений. Из права субъектов РФ отстаивать свои интересы вытекает возможность обращения компетентных органов власти субъектов – законодательного органа и высшего должностного лица субъекта – к Президенту РФ, Правительству РФ, любым федеральным министрам, руководителям федеральных служб и агентств. На обращения даются мотивированные ответы. Средством гарантирования интересов субъектов РФ является также и право их органов законодательной и исполнительной власти на обращение в Конституционный Суд РФ. Причем они могут оспаривать конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, актов других субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации, договоров между федеральными органами власти и ее субъектами, международных договоров РФ, не вступивших в силу. Предметом обращения в Конституционный Суд РФ могут быть споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и ее субъектами, между высшими государственными органами субъектов РФ. Органы законодательной власти субъектов РФ могут быть инициаторами запроса в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ. Помимо законодательных и исполнительных органов власти, субъекты РФ взаимодействуют с Администрацией Президента РФ, образованной в соответствии с п. «и» ч. 1 статьи 83 Конституции Российской Федерации. Взаимодействие Администрации Президента РФ и органов власти субъекта РФ обеспечивают соответственно Управление Президента Российской Федерации по внутренней политике и органы власти субъекта РФ, в полномочия которого входит разработка и реализация региональной политики. Для систематизации, упрощения и структуризации управления внутренней политики Администрацией Президента РФ с субъектами РФ существует институт Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. В свою очередь, от аппарата полпреда в субъектах РФ учреждены должности Главного федерального инспектора субъекта РФ. Взаимодействие между Администрацией Президента РФ и органами власти субъекта, отвечающего за реализацию внутренней политики, ведется через аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Основными задачами полномочного представителя Президента РФ, в соответствии с Указом президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»85, являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений. Для обеспечения реализации этих задач, полпреды обладают широкими полномочиями, которые регламентированы указом президента. Помимо вышеназванных институтов в регионах в 2020 году были учреждены Центры управления региона субъектов РФ (далее – ЦУР). ЦУР является обособленным подразделением АНО «Диалог Регионы», аффилированной с Администрацией Президента РФ. В субъектах ЦУРы учреждались с 50% участием региона. Однако, несмотря на то что ЦУР активно взаимодействуют с органами власти субъектов РФ, регионы принимают участие в их финансировании и пр., регламентация его деятельности на региональном уровне затруднена. Все дело в том, что ЦУР не является юридическим лицом. Несмотря на то что ЦУР создавались для помощи РОИВ, они стали еще одним институтом контроля в регионе. Регламентация деятельности ЦУР закреплена в постановлении Правительства РФ от 16.11.2020 № 184486, а субъекты не могут возложить какие-либо обязанности и полномочия на ЦУР. В данном случае проблема заключается в вертикальности взаимодействия только «сверху вниз». Все институты для взаимодействия Администрации Президента РФ и органов власти субъекта РФ существуют для контроля деятельности субъекта РФ в интересах Администрации Президента РФ и донесения позиции федеральной власти до регионов. |